新中國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史回顧與前瞻

田景正 康楠

[摘 要] 新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃經歷了方向性規(guī)劃、清晰性規(guī)劃和全面綜合規(guī)劃三個不同時期，堅持以廣泛的調查研究為基礎，以“雙重任務”為指導，問題解決與發(fā)展導向規(guī)劃相結合，正確處理多方面關系，注重外部視角和本土視角的融合，推動了我國學前教育事業(yè)穩(wěn)步、有序、科學的發(fā)展?！笆奈濉睍r期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應進一步提升學前教育發(fā)展目標，加強相關制度建設，深度解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題，為更多的學前兒童提供更為有質量的普惠性學前教育服務。

[關鍵詞] 教育發(fā)展規(guī)劃;學前教育;教育政策

教育發(fā)展規(guī)劃是國民經濟和社會發(fā)展計劃的重要組成部分，是對教育發(fā)展所做的全局性、長期性、根本性謀劃。[1]學前教育作為國民教育體系的一部分，政府應該切實擔負起發(fā)展學前教育事業(yè)的重任，并從經濟社會發(fā)展水平和發(fā)展需要出發(fā)對其進行科學合理的規(guī)劃和設計。[2][3][4]新中國成立以來，我國對學前教育事業(yè)的規(guī)劃因循經濟社會發(fā)展水平和社會實踐需要走過了一個從方向性規(guī)劃到全面綜合規(guī)劃的發(fā)展過程，推動了我國學前教育事業(yè)的穩(wěn)步和有序發(fā)展?；仡櫜煌瑫r期學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并總結從中獲得的經驗，可以為今后我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和科學實施提供有益的借鑒和參考，從而從整體上提高我國學前教育事業(yè)發(fā)展的水平和質量。

一、新中國成立以來學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史回顧

是否重視以及如何推動學前教育發(fā)展在很大程度上取決于經濟社會發(fā)展水平以及國家意志。新中國成立以來，我國在繼承原有發(fā)展經驗的基礎上進一步強化了學前教育事業(yè)發(fā)展的計劃性和目的性，并逐步將學前教育的發(fā)展視為國民教育體系和國民經濟社會事務的重要組成部分。從新中國成立至今，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃經歷了方向性規(guī)劃、清晰性規(guī)劃和全面綜合規(guī)劃三個基本時期。

方向性規(guī)劃時期主要涵蓋1949年至1990年這一時期。從新中國成立至1990年，我國經濟社會發(fā)展主要經歷了國民經濟恢復時期、社會主義改造時期、全面建設社會主義時期、“文革”時期和改革開放初期幾個基本階段。在這一時期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展主要著眼于為政治和經濟社會發(fā)展服務。在國民經濟恢復時期，政府主要出臺了《關于改革學制的決定》（1951）及《幼兒園暫行規(guī)程（草案）》（1952），這兩個基本文件規(guī)定了學前教育的基本性質和發(fā)展方向，即學前教育是國家教育事業(yè)的一部分，其目的是為解放婦女和減輕母親的家庭負擔服務，并要求學前教育事業(yè)隨著國家社會事業(yè)的發(fā)展而逐步推廣。[5]在“一五”和“二五”時期，這一階段關于學前教育發(fā)展規(guī)劃的文件主要有《十二年國民教育事業(yè)規(guī)劃綱要（草稿）》（1956）、《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》（1956）及《中共中央 國務院關于教育工作的指示》（1958），這些文件進一步強調了學前教育為社會主義建設服務的發(fā)展方向。進入改革開放時期以后，我國學前教育發(fā)展開始進入正規(guī)化和科學化發(fā)展階段，這一時期發(fā)布的文件主要有《全國托幼工作會議紀要》（1979）、《關于發(fā)展農村幼兒教育的幾點意見》（1983）及《關于加強幼兒教育工作的意見》（1988）等，從兼顧教育性和服務性兩個方面對學前教育事業(yè)發(fā)展進行了科學規(guī)劃。

清晰性規(guī)劃時期主要涵蓋了1991年至2009年這一時期。隨著改革開放的不斷深入和國家經濟社會發(fā)展水平的不斷提升，黨和政府越來越重視教育的地位和作用，學前教育發(fā)展規(guī)劃的目標也越來越清晰，而這一目標規(guī)劃又可分為“八五”至“九五”時期的低目標階段和“十五”至“十一五”時期的學前教育初步普及階段?！鞍宋濉敝痢熬盼濉睍r期的規(guī)劃文件主要有《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993）及《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見》（1997）。受經濟體制改革的影響，這一時期我國學前教育事業(yè)的發(fā)展逐步向社會化和市場化推進，學前教育事業(yè)發(fā)展缺乏足夠的政府財政支持。因此，政府對學前教育發(fā)展的目標僅定位為到2000年3～6歲幼兒入園（班）率達到35%～45%?！笆濉敝痢笆晃濉睍r期的規(guī)劃文件主要有《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》（2001）和《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》（2003），學前教育發(fā)展的目標指向初步普及，同時學前教育的內涵和外延都得到了進一步的拓展，學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的指導思想、規(guī)劃實施的責任主體、實施方式等得到了進一步的明確和細化。

全面綜合性規(guī)劃時期主要指2010年至2020年這一時期。這一時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重心主要在于解決人民群眾對有質量的學前教育的需求，努力推進學前教育向普及普惠和優(yōu)質均衡發(fā)展。因此，這一時期密集出臺了一系列關于學前教育發(fā)展規(guī)劃的文件，其中主要有《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010）、《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）、《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》（2014）、《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（2017）、《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（2018）、《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（2019）等長期、中期和短期規(guī)劃文件，這些文件對學前教育事業(yè)發(fā)展進行了全面綜合的規(guī)劃。這一時期的發(fā)展規(guī)劃體現出了鮮明的全面性和系統性特征，即在設定總體目標的同時也制定了多個專項發(fā)展規(guī)劃，力圖在擴大數量供給的同時不斷提升發(fā)展的質量。

二、新中國成立以來制定學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的歷史經驗

新中國成立以來我國學前教育事業(yè)經歷了一個漸進發(fā)展的過程，不同時期對學前教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃也深化了對學前教育發(fā)展規(guī)律的認識和提升了學前教育的發(fā)展水平，對其進行經驗總結有助于我們更好地認清我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標和方向，進而實現學前教育的科學和有效發(fā)展。

第一，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃堅持以“雙重任務”為指導，不斷探索學前教育發(fā)展的新路徑和新方法。新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃著眼于服務經濟社會發(fā)展的大局，在強調育人功能的基礎上，也強調學前教育的經濟社會發(fā)展功能。在育人和服務經濟社會發(fā)展的雙重任務的指導下，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃探索出了新的路徑和新的方法，在資源供給總體不足的情況下，最大度地促進了學前教育事業(yè)的發(fā)展，使學前兒童得到了最大程度的保育和教育，同時也為社會經濟發(fā)展做出了應有的貢獻。

第二，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重正確處理多方面關系，科學把握學前教育的發(fā)展方向。學前教育事業(yè)的發(fā)展需要依托一定的經濟社會發(fā)展條件，只有處理好了與經濟社會發(fā)展水平之間的關系，學前教育才能在為經濟社會發(fā)展服務的同時更好地夯實自身的發(fā)展根基。新中國成立以來，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃以社會經濟發(fā)展基礎和發(fā)展需要為前提，在目標的制定上做到了階段性和長遠性的統一，逐步推進了學前教育的健康有序發(fā)展。發(fā)展學前教育事業(yè)在促進學前兒童健康成長和解放婦女勞動力的同時，也為九年義務教育的實施奠定了堅實的基礎，有效地處理好了學前教育與其他學段教育的關系。與此同時，隨著學前教育改革與發(fā)展的不斷深入，政府對學前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃也越來越注重地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的區(qū)別，實現了學前教育的漸進式發(fā)展和協調發(fā)展。

第三，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃堅持問題解決與發(fā)展導向規(guī)劃相結合，穩(wěn)步推進學前教育的有序發(fā)展。在不同的發(fā)展時期，黨和政府對學前教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃首先強調了對現有問題的解決，如園所數量少、保教質量低、師資隊伍建設不完善等。隨著經濟社會發(fā)展水平的不斷提高，我國的學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃進一步發(fā)揮了規(guī)劃的引導作用，規(guī)劃的目標不斷趨于清晰，保障措施也不斷趨于完善，推動了學前教育的穩(wěn)步和有序發(fā)展。

第四，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重開展廣泛的調查研究，規(guī)劃的科學性不斷增強。新中國成立以來的不同時期，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定都以廣泛和深入的社會調查為基礎，針對實踐中的真實問題和需要提出有效的應對措施。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的編制不僅有眾多的專家學者參與，同時還委托了多個民主黨派、研究機構、行業(yè)學會等進行了廣泛的調研。其中關于學前教育部分規(guī)劃的編制又先后兩次向社會公開征求意見，這種多方參與的編制方式增強了規(guī)劃的科學性。[6][7][8]

第五，我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃注重外部視角和本土視角的結合，不斷彰顯了學前教育發(fā)展的中國特色。我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃在借鑒西方發(fā)達國家有益經驗的基礎上注重根據自身的發(fā)展實際和發(fā)展需求來確定發(fā)展目標及發(fā)展路徑，其規(guī)劃的內容不僅涉及宏觀層面的發(fā)展目標、發(fā)展體制、經費投入、事業(yè)管理等內容，還涉及教師培養(yǎng)、課程設置、教育評價等實踐層面的內容，[9][10]區(qū)域與城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展、特殊兒童教育與支持等內容也都進入規(guī)劃的視野和范疇。[11][12]這種外部視角與本土視角的結合有效地完善了我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的內容維度，增強了規(guī)劃的時代性、適應性和實效性，不斷提升了我國學前教育事業(yè)發(fā)展的現代化水平。

三、“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的方向

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》頒布以來，我國學前教育事業(yè)在國家政策的大力推動下獲得了跨越式發(fā)展，較好解決了廣大學齡前兒童有學上的問題，形成了全社會重視學前教育發(fā)展的氛圍，通過發(fā)展規(guī)劃來更好地推動學前教育事業(yè)發(fā)展已經成為社會的共識。隨著學前教育發(fā)展與改革實踐的不斷深入，人們對學前教育的需求已由有學上向上好學轉變。如何為廣大學齡前兒童及其家庭提供覆蓋廣且質量高的學前教育服務將成為“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制與實踐的重要方向。

首先，以“面向2035年的學前教育”戰(zhàn)略目標為指引，不斷提升“十四五”時期學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標。“面向2035年的學前教育”是指到2035年要全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質的學前教育。因此，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該在推進學前教育資源供給、構建現代學前教育治理體系、提升幼兒園教師供給水平和建構更加公平的學前教育服務體系等方面做出更為科學和系統的制度安排。[13][14]

其次，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該深度關注和解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題，進一步推動學前教育的均衡優(yōu)質發(fā)展。學前教育是當前我國整個教育體系的短板，發(fā)展的不平衡、不充分問題仍然十分突出。黨的十九大報告提出了“幼有所育”的學前教育發(fā)展目標，把學前教育的發(fā)展提到了一個新的高度。因此，“十四五”時期我國學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃應該著重解決學前教育發(fā)展的不平衡和不充分問題。其具體方向一是要有效解決區(qū)域、城鄉(xiāng)和不同類型幼兒園之間學前教育資源分配不均衡的問題，要推動學前教育的均衡發(fā)展;二是要將對學前教育的規(guī)劃下延至0～3歲嬰幼兒，為這一年齡段兒童提供比較優(yōu)質的早期保育和教育服務;三是要大力發(fā)展非正規(guī)學前教育服務，不斷提升廣大學齡前兒童個性化教育需求的滿足程度。

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