對(duì)農(nóng)村宅基地存在亂相整治研究與對(duì)策

楊文英　蔡偉偉

【摘要】隨著我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也邁入了新的臺(tái)階，農(nóng)民外出務(wù)工為家庭創(chuàng)造了更多的經(jīng)濟(jì)效益用于改善自身生活水平，對(duì)于房屋的翻新或重建，都成為農(nóng)民改善居住條件的主要方式，宅基地是住房建設(shè)的基礎(chǔ)，然而，當(dāng)前的宅基地管理政策已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的步伐，一戶多宅、宅基地超標(biāo)等現(xiàn)象稱為農(nóng)村宅基地管理中存在的突出問題，如何通過政策的出臺(tái)，制度的改善，管理水平的提升，來改善當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中的各種亂象，成為當(dāng)前急需解決的問題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地;流轉(zhuǎn);一戶一宅;管理;規(guī)劃;執(zhí)法

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.023

我國(guó)是農(nóng)業(yè)發(fā)展大國(guó)，三農(nóng)問題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重點(diǎn)，也是關(guān)系國(guó)民生計(jì)的根本，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為我國(guó)當(dāng)前發(fā)展農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益的重要方式。我國(guó)2018年對(duì)于宅基地的管理實(shí)施了改革， 對(duì)其權(quán)利進(jìn)行了明確的劃分，包括所有、資格和使用三種權(quán)利。為提升我國(guó)農(nóng)村宅基地的利用效率，管理者在積極的探索“一戶一宅”制度，解決農(nóng)村“一戶多宅”，宅基地空置的亂象，有效的提升我國(guó)農(nóng)村土地資源的配置效率，通過積極探索并建立健全相關(guān)制度，為解決我國(guó)宅基地遺留問題奠定良好的基礎(chǔ)。

1、農(nóng)村宅基地概念

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村住宅建設(shè)的基礎(chǔ)，是集體所有的土地，而農(nóng)戶以家庭為單位或個(gè)人用以建造自身住房的土地。農(nóng)村宅基地包含三種類型，土地上已有住房且有農(nóng)民居住的土地，已有但無法居住的土地，準(zhǔn)備用來建造住房的土地。根據(jù)2018年中央1號(hào)文件的精神，我國(guó)于2019年又發(fā)布了針對(duì)農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)通知，通知要求我國(guó)住宅所用的宅基地，必須嚴(yán)格落實(shí)中央規(guī)定的“一戶一宅”的規(guī)定，農(nóng)民以家庭為單位，一家人只能保留一處宅基地。我國(guó)于2020年進(jìn)行宅基地的等級(jí)調(diào)查工作，預(yù)計(jì)2021年年底前可完成宅基地的登記調(diào)查與資料整理工作。

2、農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)《憲法》對(duì)于宅基地的使用、轉(zhuǎn)讓等問題進(jìn)行了明確的規(guī)定，根據(jù)其法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)于宅基地只有使用權(quán)利和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但是無權(quán)對(duì)宅基地進(jìn)行買賣。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前的法律法規(guī)的規(guī)定，在農(nóng)村宅基地管理方面，已經(jīng)積極探索適合我國(guó)當(dāng)前宅基地管理的發(fā)展道路，但制度建設(shè)的完整性還有待提升。農(nóng)村住房多為“一戶一宅”的自建、自住模式，對(duì)于“宅基地轉(zhuǎn)讓”等與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)的制度還不健全。農(nóng)村宅基地?zé)o資產(chǎn)資本功能，因此，無法在進(jìn)行宅基地住房擴(kuò)改建等方面進(jìn)行資金貸款支持。此外，農(nóng)村宅基地資源浪費(fèi)也存在，空置房、閑置宅基地等現(xiàn)象因我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增收也在增多，長(zhǎng)期的空置加上無法流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致宅基地利用率低。

3、當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在的亂相

3.1一戶多宅、宅基地空置或超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，農(nóng)村很多住宅出現(xiàn)了空宅現(xiàn)象，房屋沒有人居住，成為典型的宅基地空置。部分農(nóng)村家庭在子女成婚后，按照法律規(guī)定的要求可申請(qǐng)新的宅基地用于子女建房居住，但待家庭成員因父母去世而減少后，也不會(huì)將多的宅基地返還，這就形成了典型的“一戶多宅”或宅基地占有量超標(biāo)現(xiàn)象。此外，部分農(nóng)戶因其優(yōu)越的地理位置，在公路或街道邊進(jìn)行商住兩用房的建設(shè)，使之前的住宅基地閑置。

3.2村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不完善，導(dǎo)致宅基地利用效率低

農(nóng)村宅基地為集體免費(fèi)使用土地，因此，農(nóng)民在建設(shè)房屋時(shí)一般都會(huì)占有較大的土地面積，且部分農(nóng)民建房時(shí)還會(huì)在自身宅基地的基礎(chǔ)上沿路擴(kuò)張，增加其住宅占用面積。村鎮(zhèn)在住房建設(shè)上一般不會(huì)進(jìn)行整體的規(guī)劃，農(nóng)民都是各建各的，不僅選址隨意，建設(shè)風(fēng)格與規(guī)模上也差異化明顯，房屋建設(shè)不整齊，違建或亂建，導(dǎo)致道路受阻，村落布局雜亂無章，且大量的宅基地面積的占有，導(dǎo)致土地資源利用效率低下。

3.3非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)隱患存在

宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)，但我國(guó)相關(guān)法律又沒有明確的對(duì)宅基地上的附屬物的交易進(jìn)行明確的規(guī)定，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊，宅基地轉(zhuǎn)讓違法，而房屋轉(zhuǎn)讓是否合法的不明確性，導(dǎo)致由此產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議問題尤為突出，最終導(dǎo)致法律上的糾紛產(chǎn)生。

3.4違規(guī)、違章住宅建筑現(xiàn)象明顯

違規(guī)、違章住宅的修建也是當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用存在較為突出的亂象。宅基地的使用需要經(jīng)過批準(zhǔn)，部分農(nóng)民擅自占用未經(jīng)國(guó)土管理部門批準(zhǔn)的宅基地修建住宅，或程序不完善，未等批復(fù)，僅僅是在村委會(huì)通過打招呼的方式，自認(rèn)為獲得了村委會(huì)的許可即享有宅基地的使用權(quán)，或通過瞞報(bào)、謊報(bào)的方式騙取獲得宅基地的資格。部分農(nóng)民在房屋建設(shè)時(shí)，擅自更改宅基地的用土，或占用面積超過法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致房屋修建過程問題頻現(xiàn)。

4、針對(duì)亂相采取的整治措施

4.1科學(xué)、合理的布局與規(guī)劃，提高宅基地利用效率

根據(jù)村鎮(zhèn)自身發(fā)展的需求結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)、合理的規(guī)劃與布局，對(duì)農(nóng)戶宅基地的使用實(shí)行總體指導(dǎo)，均勻分布使用宅基地。對(duì)于村鎮(zhèn)歷史文化意義較大的建筑實(shí)施保護(hù)，對(duì)于老舊住宅可以進(jìn)行集體設(shè)計(jì)規(guī)劃，開發(fā)新住宅小區(qū)等方式，結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕攸c(diǎn)進(jìn)行新小區(qū)的建設(shè)與舊住宅的改造，改善農(nóng)村居民的住宅環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、文化鄉(xiāng)村、旅游鄉(xiāng)村。對(duì)于發(fā)展較為落后，住宅分布十分分散的村落，積極做通農(nóng)戶的思想工作，通過合并村落的方式實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用。村落規(guī)劃中需要將住宅與養(yǎng)殖場(chǎng)分開規(guī)劃，改善居民居住環(huán)境。

4.2完善宅基地管理制度

規(guī)范宅基的使用申請(qǐng)、變更，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度，對(duì)于不符合申請(qǐng)宅基地條件的堅(jiān)決拒絕，做好宅基地的管理工作。對(duì)于宅基地的使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范，完善宅基地的流轉(zhuǎn)與退出政策的修訂，有效的流轉(zhuǎn)可以很好的解決宅基地閑置的問題，對(duì)于外出人員宅基地的退出進(jìn)行政策制定，優(yōu)化宅基地的流轉(zhuǎn)。完善宅基地使用申請(qǐng)審批流程，審批通過的需要進(jìn)行公示，提高宅基地批復(fù)的公正、透明度，讓群眾參與到宅基地使用的監(jiān)督管理中來。

4.3完善預(yù)防機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，避免違法濫用

通過宣傳宅基地相關(guān)政策、法規(guī)，提高農(nóng)民對(duì)宅基地使用的規(guī)范性，使農(nóng)民了解如何科學(xué)、合理的使用宅基地。對(duì)于基層干部可以通過培訓(xùn)提升對(duì)宅基地管理的規(guī)范性，形成宅基地管理常態(tài)化監(jiān)管意識(shí)，對(duì)于違規(guī)、違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)整治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村管理部門通過聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)于非法買賣、非法占用等問題加大懲處力度，對(duì)于較為嚴(yán)重的行為還可以依法追究其刑事責(zé)任。

結(jié)語：

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，規(guī)范的宅基地管理是建設(shè)的基礎(chǔ)，利用科學(xué)、合理的管理手段，通過宣傳相關(guān)法律、法規(guī)，讓農(nóng)民了解宅基地的使用不是隨意的，而應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)合理使用，這有助于提升我國(guó)宅基地的使用效率，提升我國(guó)土地資源的利用率，有助于新農(nóng)村的建設(shè)步伐的加快，為農(nóng)村環(huán)境改善奠定基礎(chǔ)，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)力量。

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