國有林區(qū)職工福利排斥路徑及影響分析*

袁婉潼，柯水發(fā)，喬丹，張繼程

(1.中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872；2.中國吉林森林工業(yè)集團(tuán) 投資規(guī)劃部，長春 130021)

在森林資源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，重點(diǎn)國有林區(qū)不僅承擔(dān)著強(qiáng)化森林保護(hù)、維護(hù)國家木材安全等責(zé)任，而且更明確了以生態(tài)效益為主的經(jīng)營目標(biāo)。然而，在國有林區(qū)改革進(jìn)程中，職工層面上林區(qū)工作條件艱苦、生存條件差、富余人員多，就業(yè)分流的壓力很大；尤其是社會(huì)保障，由于森工企業(yè)的資金缺口大，林區(qū)職工的工資收入低，欠費(fèi)斷保率很高，而較低的籌資水平直接導(dǎo)致林區(qū)社會(huì)保障無力。特殊的歷史背景和復(fù)雜的身份構(gòu)成導(dǎo)致國有林區(qū)職工面臨著普遍的福利排斥。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國有林區(qū)改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》[1]，將保障職工生活作為改革目標(biāo)之一。在這種背景下，林區(qū)職工的福利水平不僅在政策上被重視，也在學(xué)界得到關(guān)注，多個(gè)學(xué)者在可行能力和可持續(xù)生計(jì)等框架下進(jìn)行了分析。大部分學(xué)者的研究表明隨著時(shí)間的推移以及改革的不斷推進(jìn)，國有林區(qū)職工總福利有所提升[2]，但林區(qū)勞動(dòng)力的家庭福利水平普遍偏低，多數(shù)家庭的福利水平處于低值區(qū)間且分布不均衡[3]。從福利功能來看，職工的家庭經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)保障狀況有所惡化，但其社會(huì)資本、居住條件和心理狀態(tài)得到了改善[4]。福利即物質(zhì)富足、精神幸福的生活狀態(tài)[5]，是行為主體對(duì)當(dāng)下生活方式、狀態(tài)以及人生追求感知到的滿意程度[6]。通常福利供給主體有社會(huì)、國家和企業(yè)三方，職工福利指企業(yè)提供的各種貨幣化和非貨幣化的報(bào)酬。國有林區(qū)職工的福利包括職工的工資水平，醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保障，社會(huì)救助，住房條件以及其余福利政策享受等。長期以來，國有林區(qū)職工一直處于“非企非事、非工非農(nóng)”的尷尬地位，在享受國家建設(shè)投資、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策及職工待遇等方面被邊緣化。林區(qū)職工在政策福利的享受方面與國有企業(yè)職工、農(nóng)戶等存在一定的差異；同時(shí)，林區(qū)內(nèi)部不同身份的職工群體也面臨不同程度的福利排斥。福利排斥即社會(huì)排斥在福利提供中的體現(xiàn)，是政策主導(dǎo)者在有關(guān)某種權(quán)利和社會(huì)機(jī)會(huì)的福利政策安排中，以某一身份標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)分是否受益于福利政策的依據(jù)[7]，使得個(gè)人因?yàn)槟撤N身份限制而被排斥在福利政策之外，無法獲得平等的福利提供[8]。然而，政策對(duì)福利的調(diào)節(jié)作用體現(xiàn)在市場之外配置的商品或服務(wù)，補(bǔ)充市場本身不能達(dá)到的結(jié)果，因此公平是制定社會(huì)福利政策的前提。雖有學(xué)者認(rèn)為全面停伐后林區(qū)中低福利水平和高福利水平的職工家庭間數(shù)量差距減小[4]，但由于保障福利獲得的社會(huì)政策的不完備或在福利制度的運(yùn)行過程中利益主體的多方博弈以及職工本身的差異性，可能導(dǎo)致不同社會(huì)身份、職業(yè)、收入的群體存在差別化的福利權(quán)[9]，進(jìn)而加劇了職工家庭間的不平等程度[10]。由于國有林區(qū)特殊的歷史背景和復(fù)雜的職工身份，林區(qū)擁有相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行規(guī)則，與地方存在著一定程度上的差別。全民所有制職工、合同制職工、集體混崗職工等多種身份構(gòu)成，使得政策在制定與執(zhí)行過程中很難全面地覆蓋全體人員，由此造成了部分職工的權(quán)益缺失。在國有林區(qū)改革的進(jìn)程中，林區(qū)內(nèi)部的職工間以及林區(qū)與當(dāng)?shù)貜臉I(yè)者之間均存在福利排斥現(xiàn)象。已有研究[4-5，10-11]較為詳盡地分析了在天然林停伐、林場撤并等某一項(xiàng)或幾項(xiàng)政策發(fā)生后，林區(qū)職工家庭的福利變化、家庭間福利差距的變化情況以及職工福利感知的影響因素等，為相關(guān)政策的制定與實(shí)施提供了重要的科學(xué)依據(jù)，但忽視了不同特征的職工家庭可能存在的福利排斥問題。而公平理念恰恰是政府制定社會(huì)福利政策的前提，因此從社會(huì)排斥的視角針對(duì)不同特征的職工家庭分析其是否平等地獲取了福利具有重要的學(xué)術(shù)意義?；诖?，以福利層面上的社會(huì)排斥問題為切入點(diǎn)，整體分析國有林區(qū)職工福利排斥的作用路徑和影響后果，認(rèn)為林區(qū)職工所經(jīng)歷的排斥現(xiàn)象既包含外部制度不完善所造成的結(jié)構(gòu)性排斥，又包含職工自身內(nèi)在稟賦缺失造成的功能性排斥，最后為政策制定提出相關(guān)建議。

圖 1 重點(diǎn)國有林區(qū)職工身份構(gòu)成情況Figure 1 Identity formation for employees in key state-owned forest areas

1 國有林區(qū)職工福利排斥的作用路徑

福利排斥即為福利層面上的社會(huì)排斥，根據(jù)社會(huì)排斥的相關(guān)理論探究國有林區(qū)職工福利排斥的產(chǎn)生來源，可分為結(jié)構(gòu)性排斥和功能性排斥兩部分。國有林區(qū)職工存在的福利排斥問題既包含外在制度條件不合理造成的結(jié)構(gòu)性排斥，也存在職工自身發(fā)展能力欠缺所導(dǎo)致的功能性排斥。具體而言，福利排斥對(duì)林區(qū)職工的作用途徑可細(xì)分為5個(gè)方面。

1.1 結(jié)構(gòu)性排斥

在制度層面，事業(yè)、企業(yè)編制本身關(guān)聯(lián)的待遇存在差異，在改革過程中職工的身份可能由于政策調(diào)整而發(fā)生變動(dòng)，由此造成了排斥。同時(shí)，國有林區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度覆蓋不全，部分職工未被納入基礎(chǔ)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等保障體系，使得部分群體被排斥在福利政策之外。此外，職工缺乏有效的權(quán)益表達(dá)渠道，由此加劇了公平失衡。

1.1.1 事企編制待遇存在差異

在現(xiàn)行的福利制度下，參公、事業(yè)、企業(yè)編制并不單單是工作性質(zhì)的區(qū)別，還緊密關(guān)聯(lián)著一系列福利政策的不同。歷史上由于政企合一，林區(qū)職工沒有參公、事業(yè)、企業(yè)的身份區(qū)別，因工作需要可以相互調(diào)動(dòng)。但隨著國有林區(qū)改革的推進(jìn)，尤其是在“四分開”改革實(shí)施的過程中，公、檢、法、教育醫(yī)療等機(jī)構(gòu)進(jìn)行事業(yè)化改革，而企業(yè)管理人員仍保持企業(yè)編制，在同一林區(qū)出現(xiàn)了編制認(rèn)定、工資水平、社會(huì)保障享受等一系列福利待遇的差異化，由此對(duì)林區(qū)職工的福利水平造成了很大的影響。有研究將林區(qū)職工按編制分為重點(diǎn)國有林管理、社會(huì)管理以及企業(yè)經(jīng)營3個(gè)體系，認(rèn)為社會(huì)管理體系身份的職工對(duì)其生活滿意度和未來信心指數(shù)相對(duì)于其他類型的身份的職工明顯較強(qiáng)[11]。而在職工退休后，工資及社會(huì)保險(xiǎn)上的福利排斥現(xiàn)象更加明顯。考慮到森工集團(tuán)存在合并改革，選擇2003—2018年內(nèi)蒙古集團(tuán)、吉林集團(tuán)、長白山集團(tuán)、龍江集團(tuán)和大興安嶺5個(gè)地區(qū)的情況對(duì)東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)職工的身份構(gòu)成情況[12]進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(圖1)。整體來說，2003—2018年各身份的職工群體比例均無明顯變化。除2017年外，企業(yè)身份的職工群體均占年末從業(yè)人員總數(shù)的95%以上，而事業(yè)編制的職工群體均處5%以下，公務(wù)員身份的機(jī)關(guān)職工比例僅不到1%。由于公務(wù)員、事業(yè)編與企業(yè)編在退休工資以及保險(xiǎn)福利上有很大差異，因此改革過程中部分林區(qū)職工的身份認(rèn)定問題造成了福利排斥。

圖 2 重點(diǎn)國有林區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)參與情況Figure 2 Participation in basic endowment insurance and medical insurance for employees in key state-owned forest areas

1.1.2 社會(huì)福利保障制度覆蓋不全

“卡爾多-?？怂剐省崩碚撜J(rèn)為，在帕累托最優(yōu)的情況下，改革應(yīng)當(dāng)以效率優(yōu)先，但與此同時(shí)需構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制，并適時(shí)建立起社會(huì)保障制度。根據(jù)《國有林區(qū)改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》等文件[1]，對(duì)于國有林區(qū)富余職工應(yīng)按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)范疇，確保職工退休后生活有保障，并將符合低保條件的林區(qū)職工及其家庭成員納入當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ戏秶?。但國有林區(qū)的社會(huì)福利保障制度由于資金不足、機(jī)制不完善以及政策落實(shí)不到位等原因，不能及時(shí)覆蓋全體林區(qū)職工。而現(xiàn)存的福利排斥現(xiàn)象，很大一部分來源于社會(huì)保障制度的覆蓋問題，只是針對(duì)不同的職工群體所表現(xiàn)出的具體的排斥側(cè)面有所不同。例如混崗集體職工不能和全民所有制職工享受同等的社會(huì)保障，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的繳納上參保率均僅為全民職工的一半左右；以及在部分林區(qū)存在森工系統(tǒng)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和地方城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)兩套體系并存的局面，在醫(yī)保的報(bào)銷比例、支付水平等方面存在較大差異。

根據(jù)《中國林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[12]的相關(guān)數(shù)據(jù)，觀察2003—2018年東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)和比例變化，其中從業(yè)人員包括在崗、混崗、離崗和離退休人員(圖2)。可以看到，參與養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的職工人數(shù)整體呈下降趨勢(shì)，這是由于國有林區(qū)總從業(yè)人員減少造成的。但職工參保比例也呈下降趨勢(shì)，且在2018年重點(diǎn)國有林區(qū)的職工養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率均不足50%，說明職工的參與度仍有待提高。同時(shí)，由于木材減產(chǎn)造成森工企業(yè)繳費(fèi)能力下降，產(chǎn)生的繳費(fèi)缺口導(dǎo)致職工所能享受的保障力度減弱，職工醫(yī)保賬戶的資金積累嚴(yán)重不足。其他的社會(huì)福利保障包括生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等也存在參與人數(shù)有限，覆蓋不全面等問題[13]。其次，由于地方城鄉(xiāng)居民最低生活保障的配套資金不到位，在實(shí)際執(zhí)行的過程中，符合條件的林區(qū)職工，尤其是在冊(cè)不在崗的富余職工，他們?cè)谙硎苷叩膬?yōu)先級(jí)中處于較低位置，常常不能完全享受到低保的福利政策。部分符合條件的職工家庭沒有被納入城鄉(xiāng)低保的體系中，也有部分職工雖然被納入低保范圍但不能足額領(lǐng)取低保金[13]，距離地方低保標(biāo)準(zhǔn)仍有很大差距。資金和政策層面上的局限使得現(xiàn)有的社會(huì)保障機(jī)制難以公平、全面地覆蓋全體職工，由此對(duì)職工，尤其是相對(duì)弱勢(shì)群體造成福利排斥。

1.1.3 職工權(quán)益表達(dá)不暢

國有林區(qū)職工缺乏足夠且有效的權(quán)益表達(dá)渠道，在改革中長期處在被動(dòng)接受的狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的代表發(fā)聲。擁有較低的人力、物質(zhì)和社會(huì)資本的職工群體所能掌握的利益表達(dá)渠道相對(duì)狹窄[14]，實(shí)際中往往表現(xiàn)為：在林區(qū)職工面臨較為激烈的沖突時(shí)選擇向林區(qū)主管部門反映或是信訪等。林區(qū)主管部門帶有較強(qiáng)的政府意志，對(duì)于短時(shí)間內(nèi)無法妥善解決也難以遵循已有政策進(jìn)行處理的職工訴求，往往傾向于采取安撫措施。而信訪的效果是不確定的，特別是在復(fù)雜的歷史背景下，難以厘清職工應(yīng)當(dāng)享有的福利政策，這使得職工通過信訪渠道維護(hù)自己的福利水平收效甚微。不完善的政策制定以及執(zhí)行過程中多方利益主體的博弈使福利制度存在排斥的可能，而林區(qū)內(nèi)反饋渠道的缺乏使得即使是微小的結(jié)構(gòu)性排斥都難以得到修正。

《中國林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[12]的數(shù)據(jù)表明，2003—2018年國有林區(qū)林業(yè)局調(diào)處糾紛數(shù)量有所上升(圖3)。

圖 3 重點(diǎn)國有林區(qū)調(diào)處糾紛情況Figure 3 Participation in mediation of disputes in key state-owned forest areas

圖 4 重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工中專業(yè)技術(shù)人員比例Figure 4 Proportion of technicians among the employees in key state-owned forest areas

2012年作為天保工程二期開端之年，林區(qū)內(nèi)的糾紛沖突達(dá)到了歷史最高，后雖逐漸下降，但仍在維持在每年5000件左右。林區(qū)職工普遍表現(xiàn)為不表達(dá)、不申訴，職工群體的發(fā)聲缺位也使政府的行政命令雖能夠形成集體行為，卻難以行成集體認(rèn)同[15]，而暢通利益訴求渠道是解決群體沖突的重要途徑之一[16]。糾紛沖突往往來源于沒有合適有效的反映渠道，不知道如何合理地表達(dá)自己的利益訴求，尤其是在權(quán)益受損又溝通無果的情況下，現(xiàn)有的權(quán)益表達(dá)不暢，帶給林區(qū)職工強(qiáng)烈的不公平感，也成為林區(qū)未來發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

1.2 功能性排斥

國有林區(qū)職工自身在知識(shí)技能、健康狀況等人力資本水平上的不足，導(dǎo)致其在福利層面上的權(quán)益缺失。同時(shí)，職工社會(huì)資本高度同質(zhì)化且較為封閉，導(dǎo)致林區(qū)職工在主觀認(rèn)知、態(tài)度和客觀信息獲取上存在缺陷，使得其在社會(huì)資源的獲取機(jī)會(huì)上處于劣勢(shì)地位。

1.2.1 人力資本水平低

人力資本水平即職工的知識(shí)、技能水平以及健康狀況。林區(qū)職工普遍在知識(shí)、技能上有所欠缺，特別是長期在艱苦環(huán)境中作業(yè)的工人，可能在健康狀況上也不容樂觀。林區(qū)職工，尤其是大量的富余職工、安置職工在再就業(yè)的過程中，由于勞動(dòng)技能單一、文化水平低、年齡偏大等問題，難以很好地解決就業(yè)，在繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)時(shí)也面臨著較大的困難，這使得他們的基本福利水平受到了較大的沖擊，在整個(gè)的職工福利體系中被推到了更加邊緣化的位置。根據(jù)《中國林業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[12]的相關(guān)數(shù)據(jù)，2003—2018年東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國有林區(qū)基層從業(yè)人員中約有60%至70%的比例為專業(yè)技術(shù)人員，技術(shù)人員從低級(jí)向中高級(jí)轉(zhuǎn)化，低級(jí)技術(shù)人員從2003年的82%降到2018年的37.5%(圖4)。但整體來說，低級(jí)技術(shù)人員的比例高，職工整體的技能水平有所不足。林區(qū)職工的素質(zhì)情況從受教育程度上看，2018年大專及以上學(xué)歷的職工占到約70%，但仍有27%的職工為中專學(xué)歷，7%的為初中及以下學(xué)歷(圖5)。2003—2018年，林區(qū)職工受教育程度有了顯著提升，高中及以上學(xué)歷的比例提升了5個(gè)百分點(diǎn)，但林區(qū)職工的普遍學(xué)歷仍為高中，受教育程度偏低。從年齡結(jié)構(gòu)上看，有超過60%的職工在36歲至50歲之間，2018年51歲以上的職工占27.6%，整體呈現(xiàn)出老齡化趨勢(shì)?？偟膩碚f，林區(qū)職工的人力資本處于較低水平，因而在就業(yè)分流時(shí)面臨普遍的福利排斥。就業(yè)權(quán)利作為現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中最基本和重要的生存以及自我發(fā)展的權(quán)利之一[17]，對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人及家庭的福利水平具有重要的影響。由于林區(qū)能夠提供的就業(yè)渠道相對(duì)狹窄，較低的人力資本水平導(dǎo)致職工在面向社會(huì)尋求多元化就業(yè)時(shí)往往會(huì)陷入次級(jí)勞動(dòng)力市場。他們面對(duì)著較差的工作條件和不穩(wěn)定的工作機(jī)會(huì)，很難建立起正規(guī)的勞動(dòng)關(guān)系，隨時(shí)面臨失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，一些臨時(shí)性的、低技術(shù)含量的工作往往不能很好地提供醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障，這進(jìn)一步對(duì)林區(qū)職工的福利造成排斥。一方面，林區(qū)職工較低水平的人力資本使他們?cè)诿媾R市場擇業(yè)時(shí)處于劣勢(shì)地位，另一方面，職工也沒有有效地享受到工會(huì)或正規(guī)勞動(dòng)力市場服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)指導(dǎo)及就業(yè)培訓(xùn)等完善的公共服務(wù)，由此加劇了林區(qū)職工與其他從業(yè)人員之間的差距，陷入了一個(gè)弱者愈弱的惡性循環(huán)。

1.2.2 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)單一封閉

林區(qū)職工在社會(huì)資本上存量不足，具體表現(xiàn)在其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)單一且封閉，現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系難以對(duì)其進(jìn)行有效的支持，并且林區(qū)職工的社會(huì)關(guān)系難以被農(nóng)戶、市民等的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所容納。首先，林區(qū)職工的工作環(huán)境相對(duì)閉塞，所擁有的社會(huì)資本也往往是在林區(qū)內(nèi)部，這使得他們獲取信息的能力相對(duì)較差，不利于職工面向市場進(jìn)行擇業(yè)。封閉的群體帶來的有限的信息和發(fā)展機(jī)會(huì)，再加上相類似的心態(tài)和自我定位，讓他們?cè)诿媾R再就業(yè)時(shí)既缺少客觀機(jī)遇又匱乏主觀能動(dòng)性。由于社會(huì)關(guān)系高度同質(zhì)化，能夠提供的支持是單一的，甚至可能是單向的，較弱的互動(dòng)和相對(duì)較差的主動(dòng)性不利于長期社會(huì)關(guān)系的維持。其次，林區(qū)職工的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所能給予其的支撐能力較弱，因此職工家庭抵御外界變化的能力也相對(duì)較弱，這加劇了職工對(duì)于政策的依賴程度。再次，隨著國有林區(qū)改革的不斷深化，職工面臨著身份、編制認(rèn)定等問題，他們已有的社會(huì)關(guān)系內(nèi)部出現(xiàn)了競爭關(guān)系。不同的身份認(rèn)定會(huì)對(duì)職工的福利水平產(chǎn)生較大的影響，因此相對(duì)激烈的競爭關(guān)系對(duì)林區(qū)職工內(nèi)部社會(huì)資本的信任與相互支持的關(guān)系造成了一定的沖擊，進(jìn)一步減弱了林區(qū)職工現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最后，林區(qū)職工的社會(huì)關(guān)系難以被當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶抑或是城市居民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所容納。林區(qū)地處偏遠(yuǎn)，職工的工作和生活區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，很難與當(dāng)?shù)鼐用裥纬捎行У纳缃魂P(guān)系。職工本身的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉，主觀上沒有主動(dòng)介入其他社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的必要性。加上林區(qū)職工的物質(zhì)資本普遍處于較低水平，使得其他的社會(huì)群體不傾向于主動(dòng)融合。

2 國有林區(qū)職工福利排斥的影響后果

在福利三角理論中，分別有政府、市場和家庭作為福利的支撐點(diǎn)。國有林區(qū)由于歷史原因習(xí)慣于按照國家的計(jì)劃進(jìn)行安排，缺乏足夠的市場參與。這不僅體現(xiàn)在國有林區(qū)于改革進(jìn)程中對(duì)政策的高度依賴，也反映在其早期對(duì)周邊村鎮(zhèn)供電供水、教育醫(yī)療等一系列社會(huì)功能所形成的相對(duì)閉環(huán)上。這導(dǎo)致國有林區(qū)職工的福利與地方存在斷層，很難通過市場進(jìn)行補(bǔ)充，由此放大了政策制定與執(zhí)行過程中對(duì)不同職工群體的福利排斥作用。國有林區(qū)的一系列改革使得職工收入減少、就業(yè)方向不明，由此加劇了國有林區(qū)職工對(duì)社會(huì)保障的依賴[18]。同時(shí)，在處理在崗或富余職工的就業(yè)與社會(huì)保障的問題上，國有林區(qū)仍表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，希望通過國家從上到下的統(tǒng)籌安排解決失業(yè)問題，彌補(bǔ)保險(xiǎn)缺口。而在職工家庭層面，一方面，雙職工家庭以及多代均為林區(qū)職工的家庭所受沖擊很大，他們?nèi)狈ψ銐虻哪芰S持自己的福利水平；另一方面，部分林區(qū)職工存在著慣性思維，在面對(duì)市場化的就業(yè)選擇時(shí)沒有足夠的心理以及技能、經(jīng)驗(yàn)上的準(zhǔn)備，這使得職工家庭在面對(duì)福利排斥時(shí)顯得非常無力。根據(jù)前文的分析，國有林區(qū)現(xiàn)存的福利排斥問題源于外在制度造成的結(jié)構(gòu)性排斥以及自身稟賦造成的功能性排斥，主要帶來了以下三方面影響。

首先，福利排斥造成了較為嚴(yán)重的公平失衡，加劇了林區(qū)職工內(nèi)部以及林區(qū)與地方之間的不平等發(fā)展。在福利層面上的社會(huì)排斥，導(dǎo)致了原有在經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)保障等方面存在的差距被進(jìn)一步拉大，相對(duì)弱勢(shì)的一方喪失了部分發(fā)展權(quán)益。由于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》[19]中2012年以前為城鎮(zhèn)居民人均工資性收入和農(nóng)村居民家庭平均每人純收入，2013年開始統(tǒng)計(jì)指標(biāo)變更為城鎮(zhèn)居民人均可支配工資性收入和農(nóng)村居民人均可支配收入。因指標(biāo)變更后對(duì)林區(qū)職工與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民收入的統(tǒng)計(jì)口徑存在差異，因此只選取2001—2012年的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析(圖6)。從2001—2011年，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資低于城鎮(zhèn)居民人均工資性收入，但自2007年起，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資增長率大于城鎮(zhèn)居民人均工資性收入增長率，使得兩者的差異逐漸減??；2012年，重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工年平均工資達(dá)到2.03萬，首次超過城鎮(zhèn)居民人均工資性收入。與農(nóng)村居民人均純收入相比，國有林區(qū)在崗職工年平均工資一直約為其2倍?？偟膩碚f，國有林區(qū)職工的工資水平處于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的收入水平之間，這與一些學(xué)者的研究結(jié)果[20-21]相一致。國有林區(qū)改革通過市場化途徑優(yōu)化資源配置，盤活林業(yè)資產(chǎn)，但與此同時(shí)需在公平和效率之間尋求相對(duì)均衡。由于林區(qū)職工的收入水平普遍偏低，福利排斥對(duì)其家庭生產(chǎn)生活造成較為嚴(yán)重的影響，基本社會(huì)福利層面的排斥對(duì)職工家庭的收入水平、社會(huì)保障、住房包括主觀感受等都帶來了負(fù)面影響。林區(qū)職工在政策享受方面所經(jīng)歷的歧視問題，導(dǎo)致其在以往補(bǔ)償、現(xiàn)有衡定以及未來保障上面臨發(fā)展機(jī)會(huì)和能力上的公平失衡。

圖 6 重點(diǎn)國有林區(qū)在崗職工與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民收入的情況比較Figure 6 Comparison of the employees’ incomes in key state-owned forest areas and urban and rural residents

其次，職工間的福利排斥成為了林區(qū)改革的不穩(wěn)定因素，影響了國有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在很多林區(qū)的改革調(diào)研報(bào)告中都提到，部分林區(qū)職工對(duì)于工資待遇、社會(huì)保障等方面的不滿成為了林區(qū)改革發(fā)展的一大阻礙。這其中既包含由于政策不完善所造成的對(duì)職工應(yīng)有福利的擠壓，即不合理的福利排斥，也存在著職工在面臨合理的福利差異時(shí)所產(chǎn)生的預(yù)期抵觸。但部分林區(qū)職工出現(xiàn)的信訪、越級(jí)上訪等情況，不利于國有林區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。例如2018年黑龍江省齊齊哈爾市克東縣發(fā)生的國有林區(qū)職工群體性信訪事件。2017年黑龍江省克東縣在國有林區(qū)改革過程中恢復(fù)愛華林場、東興林場為事業(yè)單位，按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對(duì)2001年事改企前林場的在編職工恢復(fù)事業(yè)編制，2001年事改企后進(jìn)入林場的職工按照原渠道和性質(zhì)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。自2017年6月以來，克東縣部分林場職工多次集體到縣政府上訪，越級(jí)進(jìn)京到省訪。2018年9月部分林場職工聚集到縣政府，要求對(duì)2001年事改企后進(jìn)入林場的職工落實(shí)事業(yè)編制、享受事業(yè)待遇，在其訴求沒有得到滿意答復(fù)的情況下，多人聚集出現(xiàn)極端行為，對(duì)社會(huì)治安與林區(qū)穩(wěn)定造成惡劣影響。事實(shí)上，林區(qū)職工作為改革的經(jīng)歷者和相關(guān)政策的踐行者，在福利層面上的社會(huì)排斥直接影響到他們十分關(guān)注的生計(jì)問題，在一定層面上降低了他們對(duì)于未來保障的信心，進(jìn)而影響到了改革工作的開展。同時(shí)，林區(qū)職工與地方出現(xiàn)的福利斷層也影響了林區(qū)的人才引進(jìn)。擁有較高學(xué)歷與技能的專業(yè)人員傾向于選擇工資高、保障好的單位就職，而在同一地區(qū)相同層級(jí)的崗位的福利排斥使得林區(qū)處在不利地位。以吉林省國有林區(qū)為例，2014年開始人員編制凍結(jié)只出不進(jìn)，2020年后初步放開，通過吉林省國有企業(yè)定向招聘高校畢業(yè)生，補(bǔ)充專業(yè)人才。然而，相對(duì)欠缺的政策落實(shí)情況以及相對(duì)較差的待遇水平導(dǎo)致部分職工在短期內(nèi)離職[22]。以八家子林業(yè)局為例，2020年共獲得省分配招聘指標(biāo)15人，共招聘到符合考核標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)往屆大學(xué)畢業(yè)生9人，實(shí)到崗7人，實(shí)際招聘情況僅達(dá)到預(yù)期指標(biāo)的一半。

最后，在改革進(jìn)程中，職工的福利排斥問題加重了國有林區(qū)森工企業(yè)的負(fù)擔(dān)。例如，在“四分開”改革過程中，分離“林場辦社會(huì)”的初衷是減輕林區(qū)對(duì)社會(huì)職能的負(fù)擔(dān)，移交公檢法、教育、衛(wèi)生、社保等職能部門給地方。東北、內(nèi)蒙國有林區(qū)社會(huì)職能移交共涉及3153個(gè)機(jī)構(gòu)，6.89萬名在職人員、7.31萬名離退休人員，僅內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)三年過渡期內(nèi)涉及改革成本25億元[23]。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于相關(guān)政策以及地方接受能力的限制，很多林區(qū)的人員不能移交，即使移交依舊有很大一部分人員的工資仍從天保經(jīng)費(fèi)等途徑支出。這不但沒有減輕森工企業(yè)相關(guān)部門在社會(huì)職能上的責(zé)任，還加劇了林區(qū)原有教育、醫(yī)療等專業(yè)人員的富余問題，造成有職無崗以及隱形失業(yè)等問題。此外，這部分人員的檔案移交后，同工不同酬的問題也給林區(qū)帶來了一定的困擾。

3 國有林區(qū)職工福利缺失的彌補(bǔ)措施

在國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，特殊的歷史背景和復(fù)雜的身份構(gòu)成導(dǎo)致國有林區(qū)職工面臨著普遍的福利排斥，具體包括外在制度層面的結(jié)構(gòu)性排斥和職工內(nèi)在層面的功能性排斥。一方面，事業(yè)、企業(yè)編制待遇存在差異，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度覆蓋不全，職工缺乏合理有效的權(quán)益表達(dá)渠道，導(dǎo)致在福利制度的提供層面存在排斥。另一方面，國有林區(qū)職工在知識(shí)技能、健康狀況等人力資本水平上的不足，以及其封閉、高度同質(zhì)化的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，加劇了職工發(fā)展的公平失衡。國有林區(qū)職工的福利排斥問題不僅對(duì)林區(qū)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展造成威脅，也在林區(qū)職工的生產(chǎn)生活層面造成了較為明顯的影響。針對(duì)國有林區(qū)職工的福利缺失，提出4點(diǎn)政策建議。

第一，積極尋求福利彌補(bǔ)和平衡對(duì)策，在改革政策出臺(tái)時(shí)充分考慮對(duì)不同職工的福利影響。短期內(nèi)，林區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量不會(huì)發(fā)生太大的改善，那么現(xiàn)有的分配問題就顯得尤為重要。對(duì)于已經(jīng)形成的福利排斥，應(yīng)當(dāng)積極尋求對(duì)策進(jìn)行彌補(bǔ)，減小職工間的福利差距。由于一部分福利排斥是社會(huì)福利保障制度覆蓋不全面造成的，因此應(yīng)通過政府主導(dǎo)的多層次、不同種類、不同保障水平、不同適應(yīng)對(duì)象的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系，逐漸覆蓋全體職工的社會(huì)保險(xiǎn)以及相應(yīng)的貧困救助，逐漸解決不同職工群體面臨的社會(huì)保障問題，充分發(fā)揮政策的保障性，做到“應(yīng)保盡保”。

第二，通過職業(yè)培訓(xùn)等形式引導(dǎo)富余職工多元化就業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，由于勞動(dòng)力的知識(shí)、技能或觀念與需求不匹配而造成部分林區(qū)職工結(jié)構(gòu)性失業(yè)，應(yīng)針對(duì)不同特征的職工群體，采取針對(duì)性的幫助引導(dǎo)。一方面，通過勞動(dòng)局、工會(huì)等引導(dǎo)在冊(cè)不在崗的林區(qū)職工進(jìn)行技術(shù)、技能培訓(xùn)，提高其人力資本水平，為職工選擇繼續(xù)依賴林區(qū)就業(yè)或是脫離林區(qū)再就業(yè)奠定基礎(chǔ)。特別需要根據(jù)職工自身?xiàng)l件、意愿等進(jìn)行針對(duì)性的指導(dǎo)，鼓勵(lì)他們向高級(jí)技術(shù)工人轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)向從事社區(qū)工作等。另一方面，由于國有林區(qū)的木材收入大幅下降，單純依靠森工局提供的崗位無法滿足林區(qū)勞動(dòng)力的就業(yè)需求，需從觀念、心態(tài)等主觀認(rèn)知的角度引導(dǎo)富余職工進(jìn)行多元化就業(yè)選擇，以提高其家庭福利水平。而在職業(yè)定位、自我選擇上的引導(dǎo)，可以在一定程度上彌補(bǔ)其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)封閉、社會(huì)支持單一所造成的信息閉塞、意識(shí)落后等問題，有利于提升林區(qū)職工的自我發(fā)展能力。

第三，拓寬林區(qū)職工的權(quán)益表達(dá)渠道，積極反饋，幫助職工有效地反映問題。由于國有林區(qū)人員身份復(fù)雜，有關(guān)政策可能難以覆蓋全面。職工多渠道的表達(dá)可以反映出政策實(shí)際執(zhí)行中存在的問題，這有利于及時(shí)修正可能存在的設(shè)計(jì)疏漏。其次，有效的反饋渠道帶給了職工更大的參與權(quán)利，可以在一定程度上緩解一味接受的被動(dòng)狀況，在集體行動(dòng)的基礎(chǔ)上增強(qiáng)集體認(rèn)同，主觀上給職工帶來更積極的心理體驗(yàn)。此外，積極聽取林區(qū)職工的困難問題，也是幫助職工正確理解相關(guān)政策的有效途徑。

第四，積極尋求森工企業(yè)的發(fā)展。通過林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等多種產(chǎn)業(yè)，盤活林業(yè)資產(chǎn)，使林業(yè)企業(yè)煥發(fā)新的活力。森工企業(yè)的部分福利排斥來源于資金總量不足，由于企業(yè)資金周轉(zhuǎn)無力而在政策落實(shí)的過程中出現(xiàn)種種困難。僅依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等事后的補(bǔ)償手段難以應(yīng)對(duì)沉積的問題[24]，只有利用發(fā)展的邊際部分才能從根本上解決歷史遺留問題。在確保生態(tài)保護(hù)的前提下，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、合理經(jīng)營的原則，積極開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，為減緩福利排斥問題提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。