中國共產(chǎn)黨成立以來集體林區(qū)林權(quán)制度的演變*

陳思瑩，徐晉濤

(北京大學 a．環(huán)境科學與工程學院，b．國家發(fā)展研究院，北京 100871)

20世紀80年代以來，許多國家開展了森林以及林地產(chǎn)權(quán)制度改革，主要是將林地經(jīng)營權(quán)下放給政府以外的利益主體(例如：私營企業(yè)、社區(qū)等)；另一方面，林木所有權(quán)則呈現(xiàn)個體主導地位不斷加強的趨勢[1-2]。究其原因，在于森林資源是兼顧生態(tài)與經(jīng)濟功能的重要自然資源，要實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營離不開產(chǎn)權(quán)的界定與完善。中國林權(quán)制度也歷經(jīng)多次重大變革，學界普遍認為集體林權(quán)制度的歷史沿革可以分為土地改革時期的“分山分林到戶”、農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”、人民公社時期的“山林統(tǒng)一經(jīng)營”、改革開放初期的林業(yè)“三定”以及新一輪集體林權(quán)制度改革5個階段[3-6]。經(jīng)歷這5個階段的發(fā)展，中國林權(quán)制度實現(xiàn)了從封建土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制再走向集體化，又進一步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營制度。整體而言，1949年以來南方集體林區(qū)林權(quán)制度變遷有明顯的公有化趨勢，且公有化程度的變化呈現(xiàn)倒U型并在20世紀80年代出現(xiàn)拐點[7]。中國林地面積占全國農(nóng)用地面積的39.3%(所占比例最大)[8]，其中集體林地面積所占比例為59.59%[9]，為人們提供了大量的林木產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境服務。以往的研究多從政策演變角度出發(fā)，林權(quán)數(shù)據(jù)的分析因數(shù)據(jù)難以獲得而多從1973年開始，所以長時間尺度的林權(quán)制度變遷中具體林權(quán)分布變化的研究較為欠缺。但是，土地改革是均分的山林私有制，其山林權(quán)屬分配是基于民國時期形成的山林占有結(jié)構(gòu)。福建省有悠久的林業(yè)發(fā)展歷史，林權(quán)制度變遷的路徑是南方集體林區(qū)的典型。因此，以福建省為例，系統(tǒng)分析中國共產(chǎn)黨成立以來集體林區(qū)的林權(quán)制度變遷歷程及其演化結(jié)果，特別是補充了解土地改革前后山林權(quán)屬的具體變化情況，以此分析集體林區(qū)林權(quán)制度變遷，以期對當下及未來的改革提供參考。

1 集體林區(qū)林權(quán)制度的演變路徑

1.1 山林私有制與法律化(1921—1948年)

中國共產(chǎn)黨成立之前，山林權(quán)屬制度是以北洋政府時期的相關法律規(guī)定為準。北洋政府的山林所有制沿襲了清朝的山林私有制，但出臺了一系列相關法律并明確各類所有權(quán)范圍。1912年，北洋政府提出的林政方針，指出“凡國內(nèi)山林，除已屬民有者由民間自營，并責成地方官監(jiān)督保護外，其余均為國有”[10]，并于1914年公布了近代第一部《森林法》。此法規(guī)定，除私有林和公有林以外的山林均劃分為國有林，確權(quán)依據(jù)為以往的契約憑證。根據(jù)其總務廳統(tǒng)計，1914年福建省國有林面積占全省森林面積的比例為0.06%，公有林占16.23%，而私有林占83.71%。到了1919年，福建省公有林面積比例有所下降，而私有林上升了近10個百分點[11]。在此期間，私有林面積的擴張不僅和獎勵造林、設立林業(yè)工會等措施相關，也與1914年福州成為國內(nèi)三大木材集散地之一所帶來的利益激勵緊密相關。

1929年紅軍入閩，建立蘇維埃政權(quán)。依照中國共產(chǎn)黨在井岡山制定的《井岡山土地法》以及1930年通過的《閩西第二次工農(nóng)兵代表大會決議案》，將所有山林歸屬蘇維埃政府，分給農(nóng)民耕管。此時，農(nóng)民對分得的山林僅有采伐自用的權(quán)利，沒有銷售經(jīng)營的權(quán)利。1931年4月27日，閩西蘇維埃政府發(fā)出《關于深入土地革命分配土地的原則及制度問題》的布告，規(guī)定“田地山林分配給農(nóng)民之后，死亡的不收回，新生的不再補”。這時，農(nóng)民既有分得的山林的私有權(quán)，也有所有權(quán)。1934年紅軍北上后，蘇維埃政府分配的山林一部分被原主奪回，少數(shù)革命基點村仍保持分田分山的狀況。在這一期間，福建省大部分地區(qū)僅能依照國民政府的相關規(guī)定明確森林所有權(quán)。國民政府分別于1932年、1945年兩次修正《森林法》，除了再進一步規(guī)定國有林、公有林、私有林的范圍外，還強調(diào)了“森林以國有為原則”。據(jù)1948年《森林法實施細則》規(guī)定，“國有林是指屬于國家所有的森林，包括國家領域內(nèi)一切的無主天然林；公有林包括省有林、縣市有林、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有林或公法人所有林；私有林則是自然人或私法人依法取得林地的所有權(quán)或他項權(quán)利后，投資經(jīng)營的森林”[12]。依照上述相關規(guī)定，直到1948年，福建省的山林權(quán)屬仍應以私有林為主，國有林面積可能有所增加但變化不大。實際上，從各縣市地方志資料中可以發(fā)現(xiàn)，福建省國有林面積比例不高，接近于0，主要以私有林為主。據(jù)調(diào)查資料顯示，1951年前，三明市個體山林面積占49%；龍巖地區(qū)7個縣的個體山林占山林總面積的44.13%[13]。各村各族基本都有共有林，即寺廟林、風水林以及宗族祭山等，風水林多為自然村村口或村鎮(zhèn)房屋后的自然屏障林[14]，一般不得砍伐或出售[15]，賦予意義的共有林往往得到較好的保護。共有林在福建省所占比例也較高，光澤縣土地改革之前，個體山林占29.55%，族山占45.07%[16]；邵武市的公祭山林占山林總面積的58.82%，個體山林占35.13%[17]。

綜上所述，中國共產(chǎn)黨自成立以來對私有山林均等化作出了不少嘗試，例如：1929年入閩紅軍建立的蘇維埃政權(quán)將所有山林歸蘇維埃政府并分給農(nóng)民耕管；1947年9月13日中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過的《中國土地法大綱》(即1950年《中華人民共和國土地改革法》的前身)指出，除大森林收歸國有外，山林可按普通土地的標準分配。1921—1948年是山林權(quán)屬法制化的開端，產(chǎn)權(quán)明晰與具體經(jīng)營模式探索不斷，為后續(xù)土地改革時期的山林改革奠定了基礎。整個時期山林仍以私有為主，但經(jīng)歷了從不均等的私有山林占有分布到林地所有權(quán)蘇維埃政府所有，林木使用權(quán)農(nóng)民所有，再到均等化山林私有。這些嘗試的成功與否也是后續(xù)實行以山林私有制為主的林權(quán)制度的原因之一。

1.2 山林私有制與均等化(1949—1952年)

1950年，由中國共產(chǎn)黨領導的土地改革在土地產(chǎn)權(quán)制度的歷史進程中扮演著重要的作用。但是，與土地改革不同的是，推進山林改革的過程更為復雜。其主要原因在于，山林改革除了需要將山林根據(jù)林種、林齡、立地條件以及交通便利條件等折合田畝，而且山林分配后，林地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出多種形式。

福建省的山林改革是在第二批土地改革之際開始推行，山林改革分為4個階段[18-19]：第一，山林調(diào)查，由山主自行填寫山林登記表，農(nóng)會實地核查。第二，劃定階級成分，山林需要先折田，以當?shù)亟夥徘叭甑钠骄搅之a(chǎn)品價格求出山林年平均純收入，再與當?shù)剞r(nóng)地的年平均純收入相比，進行折算。山林的平均純收入可適當折低，以照顧林木收益的長期性。例如，杉木按種植年限計算折合率，即每千株25年生的杉木折田0.33 hm2，每五年遞減0.06 hm2。第三，根據(jù)《土地改革法》與《福建省土地改革中山林處理辦法》[20]等征收和沒收山林。第四，除上述兩個法律之外，還要根據(jù)1951年中央人民政府政務院《關于適當?shù)靥幚砹謾?quán) 明確管理保護責任的指示》[21]，先保證國有林的劃分，再調(diào)劑鄉(xiāng)際之間山林劃分，然后以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)村民自報與公認的原則將沒收與征收的山林分配給村、組、戶，確定林地產(chǎn)權(quán)。除了近20個縣的山林沒有進行分配外，福建省其余地區(qū)均完成山林分配工作。

根據(jù)主要林區(qū)所屬的建陽、南平、永安以及龍巖四個專區(qū)(缺南平、順昌縣)的統(tǒng)計資料匯總成的山林改革成果(表1)，可以清楚地發(fā)現(xiàn)土地改革后，各階層人均山林面積實現(xiàn)了均等化。四個專區(qū)通過山林改革沒收與征收的山林面積共計39.37萬hm2，在進行山林改革的面積中占41.29%。沒收與征收的山林最終都是要分配出去的，其中80.82%分配給農(nóng)民，19%收歸國有，剩余的歸村所有。土地改革后，國有林面積得到擴張，但整體仍以私有林為主。

表 1 福建省主要林區(qū)山林改革前后山林占有情況①

1.3 山林合作社有制與合作化運動(1953—1957年)

1951年底，中共中央發(fā)布的《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》指出，勞動互助是建立在個體經(jīng)濟基礎上(農(nóng)民私有財產(chǎn)的基礎上)，按照自愿和互利的原則，可以有3種主要的形式：第一種形式是簡單的勞動互助，第二種形式是常年的互助組，第三種形式是以土地入股為特點的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，也可稱為土地合作社。土地改革與山林改革實行土地平均分配，加之各戶之間生產(chǎn)工具類型不一，就存在勞動力數(shù)量、勞動工具與生產(chǎn)所需存在出入的問題。為了有效利用資源，農(nóng)民自發(fā)形成了互助組以解決了生產(chǎn)問題。1954年，福建省鼓勵發(fā)展農(nóng)林相結(jié)合的生產(chǎn)合作社，并迅速壯大，到1955年秋收之前，仍以初級生產(chǎn)合作社為主。

1956年，第一屆全國人民代表大會通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》確立了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經(jīng)濟組織，國有荒山可以準許合作社造林，但山權(quán)仍為國有；個體、村莊所有的經(jīng)濟林、用材林作價歸合作社經(jīng)營；私有荒山及今后采伐跡地無代價歸合作社經(jīng)營；社員仍可以擁有房前屋后、墳地及自留地上的零星林木。在1955年合作化達到高潮之前，農(nóng)民所有的山林占90%以上，而國有林面積估計在13.3萬hm2以上，相當于7%左右[22]。1957年7月，在黨的領導下，全國上下開始進行林權(quán)清理，清理范圍擴大至國有林，指出“一般山區(qū)每個人所分的山以一畝左右為宜，過多歸社或國家”[23]。因此，福建省委在要求各地立即處理林權(quán)問題的指示中指出“把無主林、公有林以及群眾中核對土地證后多分的山林都歸還國家”。經(jīng)過這一階段的林權(quán)清理后，福建省國有林所占比例達到50%～60%[24]。截至1958年，福建省國有林面積占50%，鄉(xiāng)有林面積占5%，高級社所有林面積占45%[25]。雖然，從土地改革時期至1958年，福建省國有林面積所占比例已經(jīng)從不到10%上漲到50%，但是山林權(quán)屬仍然復雜多樣，具體表現(xiàn)為：有國有林、鄉(xiāng)有林、高級社集體所有山林，并且存在少量未入社的私有林。

1.4 山林社有制與人民公社(1958—1977年)

1958年，根據(jù)中共中央頒布的《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，福建省山林除國有林外全部歸人民公社所有，零星果樹仍為私有。但是，部分地方也存在將社員房前屋后的零星果樹及樹木歸公有，部分生產(chǎn)資料歸公有的現(xiàn)象。林農(nóng)對這一政策存有意見，因此護林、造林的積極性不高。為提高林農(nóng)經(jīng)營的積極性，福建省委于1959年4月向中央提出《關于山林所有制問題處理意見的報告》，主張“山林所有權(quán)問題，應在公社化前山林占有的基礎上，分別進行處理”，“原屬鄉(xiāng)有的劃歸公社所有；原屬高級社所有的，仍歸原高級社所有”[26]。

1960年10月，中共福建省委根據(jù)中共中央頒布的《關于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定(試行草案)》制定了相關的《補充規(guī)定》。該《補充規(guī)定》要求土地改革時期，劃歸國有的仍歸國有，而生產(chǎn)大隊所有的經(jīng)濟林，應包給生產(chǎn)隊經(jīng)營。但是，根據(jù)南方十省、區(qū)林業(yè)工作會議紀要，在總結(jié)試點經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，對于山林權(quán)的劃分除按“林業(yè)十八條”規(guī)定外，可允許按土改時已劃分的界線，特別是國有林問題[27]。1963年，受到自由市場的影響，加之集體經(jīng)濟沒有達到預期，福建省部分生產(chǎn)大隊以組織單干砍伐木材作為副業(yè)收入，當年個體收入占大隊副業(yè)總收入的89%。但是，這種組織單干砍伐木材的做法在當時因違反集體經(jīng)濟而被禁止[28]。之后，1966年在貫徹以糧為綱的方針下，山區(qū)、林區(qū)毀林開荒，社員所有山林也全部歸公。

1958—1977年，山林經(jīng)歷了快速公社化又緩慢去公社化的改革。1959—1962年的山林權(quán)屬調(diào)整使得山林所有權(quán)從人民公社初期恢復到人民公社化以前的情況，基本核算單位從人民公社下放到生產(chǎn)大隊，再下放到生產(chǎn)隊，而國有林的范疇也在調(diào)整后確立以土地改革時期為準。至此，山林權(quán)屬有了較為清晰的劃分。

1.5 山林集體所有制與“放權(quán)讓利”(1978—2021年)

1981年，中共福建省委根據(jù)中共中央、國務院頒布的《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，結(jié)合省內(nèi)情況制定了《關于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)若干具體政策的規(guī)定》，明確指出“穩(wěn)定林權(quán)，要以現(xiàn)在的權(quán)屬為基礎”，對于確權(quán)的應頒發(fā)林權(quán)證，林權(quán)證可以一式兩份，分別發(fā)給林權(quán)和山權(quán)所有者，同樣有效。1981年6月，福建省就此全面開展穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制的林業(yè)“三定”工作。截至1984年底，福建省98%以上的山地、林木都明確了權(quán)屬。其中，山權(quán)屬國家所有的占7.82%、屬集體所有的占90.24%、未定權(quán)屬的占1.92%；林權(quán)屬國家所有的占13.75%，屬集體所有的占81.71%、屬個人所有的(主要是自留山)占2.56%、未定權(quán)屬的占1.78%。但是，由于福建省主推林業(yè)股份合作制(即山林折價入股，股份均分到人，分股不分山，分利不分林)，截至1986年，福建省的林業(yè)專業(yè)戶、重點戶就有18.90萬戶，而林業(yè)聯(lián)合體參與農(nóng)戶僅有16.98萬戶，分林到戶率僅為32%[29]。隨著木材市場放開，森林資源出現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。為遏制此趨勢，1987年中共中央、國務院出臺了《關于加強南方集體林權(quán)森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》，指出集體所有集中成片的用材林，未分到戶的不得再分。

1997年，永安市洪田村村干部在面臨林業(yè)合作社經(jīng)營不善后，開始探索合適的生產(chǎn)方式。1998年，在進行不記名投票后，洪田村80%以上的村民贊成山林承包到戶，全村人均林業(yè)收入成倍增加，這也就是新一輪集體林權(quán)制度改革的萌芽。隨后，集體林權(quán)制度改革在福建省部分地區(qū)進行了試點。2002年底，福建省委、省政府出臺了《福建省加快人工用材林發(fā)展的若干規(guī)定》，提出實行林權(quán)制度改革。省人民政府于2003年出臺《關于推進集體林權(quán)制度改革的意見》，明確以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革正式在福建省全面推開。福建省于2006年基本完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革，并在此后不斷深化林權(quán)制度改革工作和完善集體林權(quán)制度，探索更有效地實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟效益兼顧的經(jīng)營方式。根據(jù)第九次全國森林資源清查報告，2018年福建省國有山權(quán)所占比例為6.49%，集體山權(quán)所占比例為93.51%；國有林木權(quán)所占比例為11.41%，集體林木權(quán)所占比例為35.24%，個體林木權(quán)所占比例為53.35%[9]。

2 集體林區(qū)林權(quán)制度變遷的規(guī)律分析

2.1 公有化程度呈倒U型變化

中國共產(chǎn)黨成立以來，林權(quán)制度的法律體系從建立到趨于完善。截至2021年，中國土地制度的根基是基于土地全民所有制和土地勞動群眾集體所有制的社會主義公有制。山林權(quán)屬的結(jié)構(gòu)隨著林權(quán)制度發(fā)生變化，但整體可以發(fā)現(xiàn)林權(quán)公有化程度呈倒U型變化(圖1)。林權(quán)公有化程度闡述的范疇既包含了集體林(公社所有、大隊所有、生產(chǎn)隊所有的森林)，也包含國有林。但集體與國家分屬不同的利益團體，其山林權(quán)屬結(jié)構(gòu)受制于相對談判地位的變化。截至1957年，集體林面積的擴張趨勢保持顯著，但這是為了能夠順利過渡到全民所有所采取的緩沖辦法，集體的相對談判地位仍低于國家；到了人民公社前期，國家和集體各占山林總面積的一半，此時，國家的相對談判地位仍高于集體和個人。但因為激進的國有林擴張政策，嚴重打擊了農(nóng)民營林積極性，并帶來燒山毀林等問題。1959年開始進入“放權(quán)讓利”階段，國家退回部分集體林，集體利益團體內(nèi)部出現(xiàn)完全公社所有制和三級所有制的博弈，但正式確立了集體所有制為主的林權(quán)制度。

圖 1 1914年以來集體林與國有林面積所占比例變化圖 Figure 1 Changes in the proportion of collective forests and state-owned forests since 1914

2.2 階段性發(fā)展戰(zhàn)略的影響

2.2.1 重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

1949年之后，為了快速通過工業(yè)化實現(xiàn)富國強兵，中國選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。林產(chǎn)品與非木質(zhì)林產(chǎn)品不僅僅是農(nóng)民日常生計收入的來源，更是工業(yè)建設重要的原材料之一，例如木材、橡膠、生漆、油桐等。1949—1961年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例下降了1.3個百分點，而林業(yè)產(chǎn)值比例上升了1.1個百分點；1960年的木材產(chǎn)量是1949年的8倍[30]。可見，在工業(yè)化建設過程中，林業(yè)發(fā)揮著重要的作用。因此，從土地改革到人民公社時期，國有林的擴張都體現(xiàn)了這一時期林權(quán)制度變遷是國家為了將生產(chǎn)剩余掌握在手中以實現(xiàn)工業(yè)趕超戰(zhàn)略而推動的強制性制度變遷。為了全面掌握快速調(diào)配自然資源的能力，這時期的國有林擴張不僅僅是林木權(quán)屬的擴張，更是林地權(quán)屬的擴張。從土地改革到合作化運動的推開，國家以行政手段配置資源取代市場配置資源的能力進一步加強，國家能力在基層的滲透性、汲取性和統(tǒng)籌性方面發(fā)生了根本性的變化。

2.2.2 三回合的“放權(quán)讓利”

為解決“工農(nóng)業(yè)剪刀差”給農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定帶來的問題，1959年國家做出了第一次退讓，將屬于集體的山林退還，又將基本核算單位退回給生產(chǎn)隊，集體與個體的談判地位有所上升；但在1963年之后“放權(quán)讓利”的改革又停滯了。1966年以前，中國的集體林權(quán)制度基本形成，在國有與集體所有林地的前提下，生產(chǎn)隊是林木經(jīng)營的基本核算單位。改革開放后，行政與財政分權(quán)等各項改革均賦予地方充分的自主權(quán)，生態(tài)危機與經(jīng)濟體制改革帶來了集體和個體的談判地位的真正上升[31-32]，此后基本為集體與個體就林權(quán)的博弈。林業(yè)“三定”與新一輪林權(quán)制度改革則是延續(xù)1959年“放權(quán)讓利”的兩回改革。林業(yè)“三定”因是非增量改革，不僅出現(xiàn)森林資源巨大變化也沖擊相關團體的利益而受阻[33]；新一輪林權(quán)制度改革則是伴隨經(jīng)濟體制改革的成功而取得成功。新一輪集體林權(quán)制度改革至今，個體談判地位不斷提高，產(chǎn)權(quán)不斷完善，在確保承包權(quán)下，農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)以盤活林地資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

3 集體林區(qū)林權(quán)制度改革變遷的經(jīng)驗總結(jié)

綜上分析可知，在1978年改革開放之前，中國的林權(quán)制度更多的是山林國有與集體所有的變化；改革開放之后，兩回合的集體林權(quán)制度改革都是在確保林地所有權(quán)不變的前提下改變林地承包經(jīng)營權(quán)的所屬，通過延長承包期與完善林地流轉(zhuǎn)、抵押等各項配套體系，提升經(jīng)營主體對產(chǎn)權(quán)安全的信任，激發(fā)營林積極性。

首先，林業(yè)經(jīng)濟體量龐大，林權(quán)制度改革需要漸進式進行。無論是人民公社或是林業(yè)“三定”時期，林權(quán)制度激進式的改革都造成了森林面積與蓄積的減少，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

其次，產(chǎn)權(quán)安全與完整都需要不斷改進。因為林業(yè)經(jīng)營的長周期性，產(chǎn)權(quán)殘缺與安全感知度降低會加重經(jīng)營主體所需面臨的風險不確定性，從而嚴重影響農(nóng)戶的營林積極性，導致農(nóng)戶行為機會主義化，過度砍伐以及偷砍盜伐等行為更為頻繁。

最后，個體營林為主導的路徑依賴問題對未來集體林業(yè)經(jīng)營模式選擇的影響不容小覷。盡管經(jīng)歷過公有化，但長期以山林私有制為主的歷史過程使得無論是第一次“放權(quán)讓利”還是新一輪集體林權(quán)制度改革，一旦政策有所松動，在木材經(jīng)濟依存度較高的地區(qū)，農(nóng)民往往還是會嘗試分林經(jīng)營。