國際比較視野下機(jī)器人在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用政策研究

毛子駿，劉子靈，周光勇

(1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，2.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院非傳統(tǒng)安全中心3.華中科技大學(xué)科學(xué)技術(shù)發(fā)展院，湖北武漢 430074)

1 研究背景

據(jù)中國《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020 年）》統(tǒng)計(jì)，國內(nèi)每千常住人口擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.06 名、護(hù)士2.05 名，醫(yī)療行業(yè)供需矛盾日益突出［1］；同時，人口老齡化、經(jīng)濟(jì)水平增長帶來的高質(zhì)量醫(yī)療需求也驅(qū)動醫(yī)療衛(wèi)生向智能化發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人是賦能醫(yī)療行業(yè)的有效方案。2020年新冠肺炎疫情使醫(yī)療系統(tǒng)承受著巨大的壓力，以人工為主的傳統(tǒng)治療方式不足以滿足疫情防控需要，運(yùn)用智能化醫(yī)療新理念、新技術(shù)成為當(dāng)務(wù)之急。對此，中國工信部科技司［2］倡議進(jìn)一步發(fā)揮人工智能（AI）賦能效用，發(fā)布《充分發(fā)揮人工智能賦能效用 協(xié)力抗擊新型冠狀病毒感染的肺炎疫情 倡議書》。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人這一新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)以其減少感染、長效工作的優(yōu)勢在特殊情境下得到快速推廣，但相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策還方興未艾，在技術(shù)開發(fā)、市場準(zhǔn)入、醫(yī)療監(jiān)管、法規(guī)倫理等方面具有滯后性。

市場非經(jīng)濟(jì)性和波動性在新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期普遍存在，良好科技環(huán)境、公平市場機(jī)制都得益于政策的有效引導(dǎo)。在醫(yī)療機(jī)器人這一新興行業(yè)，日本素有“機(jī)器人王國”的稱號并保持技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，美國在2016 年把機(jī)器人發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略高度，歐盟啟動多個項(xiàng)目鼓勵公私合作，而中國主要靠政策扶持推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，因此，學(xué)習(xí)他國先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對我國政策制定有參考性和針對性啟示。為了更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，學(xué)者從不同角度對人工智能政策進(jìn)行探索研究，如，吳瑜等［3］從文本挖掘與數(shù)據(jù)可視化方法分別對中國和美國科技政策方面相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行量化分析，解讀中美科技政策的異同點(diǎn)；羅連發(fā)等［4］在中外機(jī)器人使用狀況、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、政策環(huán)境、對勞動力市場的影響的分析框架下對機(jī)器人發(fā)展現(xiàn)狀及未來進(jìn)行評估；毛子駿等［5］創(chuàng)造性地使用PMC 指數(shù)模型和政策工具——創(chuàng)新價值鏈，對各國人工智能政策進(jìn)行量化分析和評價。然而，目前大多數(shù)研究僅從政策工具視角分析政策內(nèi)容，或是關(guān)注機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)于鼓勵發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人的應(yīng)用政策研究較為匱乏，對“健康+人工智能”這一獨(dú)特領(lǐng)域鮮有關(guān)注。

本研究聚焦重大公共衛(wèi)生事件中醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用這一熱點(diǎn)，重點(diǎn)梳理了美國、日本、歐盟、中國鼓勵發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用政策，從設(shè)立人工智能相關(guān)機(jī)構(gòu)、開展人工智能相關(guān)項(xiàng)目、建設(shè)數(shù)字化平臺、推進(jìn)人工智能法規(guī)倫理研究4 個方面進(jìn)行比較，從文本研讀和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出共通的規(guī)律，以期對人工智能時代中國的智能醫(yī)療建設(shè)提供借鑒。

2 重大公共衛(wèi)生事件中的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用

以傳染病為主的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重大公共衛(wèi)生風(fēng)險，減少人員流動成為疫情防控的重要手段。在醫(yī)療領(lǐng)域，機(jī)器人不僅具有全自動、標(biāo)準(zhǔn)化、可控制、可追溯、長時間高效工作的特點(diǎn)，更兼有減少感染接觸、提高工作效率的優(yōu)點(diǎn)，在重大公共衛(wèi)生事件中展現(xiàn)其五大優(yōu)勢：（1）降低在抗疫工作中被感染的概率；（2）為醫(yī)護(hù)人員減輕工作負(fù)擔(dān)，為患者提供更加高品質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)；（3）節(jié)約防護(hù)設(shè)備，可以在無防護(hù)的條件下長時間工作；（4）僅在規(guī)定范圍內(nèi)工作，減少跨區(qū)感染的可能性；（5）7×24 h 智能高效工作，可解決目前醫(yī)務(wù)人員人手不足的問題。

在重大公共衛(wèi)生事件中，測溫機(jī)器人、物流機(jī)器人、護(hù)理機(jī)器人、消毒機(jī)器人、導(dǎo)診機(jī)器人、遠(yuǎn)程診斷機(jī)器人、疫情回訪機(jī)器人等新技術(shù)在醫(yī)療技術(shù)改革攻堅(jiān)、提升城市運(yùn)行效率、促進(jìn)公共安全治理等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。例如，在新冠肺炎疫情中，減少醫(yī)務(wù)人員與患者直接接觸成為疫情防控的必要手段，護(hù)理機(jī)器人能夠幫助醫(yī)務(wù)人員脫去外層防護(hù)服，減少直接接觸的概率；同時可以幫助檢測防護(hù)服是否有破損、是否穿戴正確，更大限度地保護(hù)一線醫(yī)務(wù)人員的生命；咽拭子采樣機(jī)器人以遠(yuǎn)程人機(jī)協(xié)作的方式，可以輕柔、快速地完成核酸檢測中咽部組織采樣任務(wù)，采樣成功率大于95%，可以有效避免醫(yī)務(wù)人員感染、提升生物樣本采集的規(guī)范性并保證標(biāo)本質(zhì)量；阿里和京東兩家企業(yè)推出的遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)器人以人機(jī)協(xié)作的方式為醫(yī)生過濾無效咨詢，緩解線上醫(yī)生接待壓力，合理優(yōu)化醫(yī)療資源配置，釋放更多醫(yī)師資源做線下患者治療；百度靈醫(yī)智惠推出“智能咨詢助手”，通過提供標(biāo)準(zhǔn)化預(yù)問診路徑提升醫(yī)生診治效率，并向在線健康咨詢平臺、政府疫情防控平臺、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院等提供平臺免費(fèi)開放應(yīng)用程序接口（API），全力支撐醫(yī)療醫(yī)治領(lǐng)域智能應(yīng)用［6］；消毒類智能醫(yī)療機(jī)器人具有減少接觸、長效工作的優(yōu)勢，其中自主移動消毒機(jī)器人在無人環(huán)境下能夠?qū)崿F(xiàn)高效、精準(zhǔn)地對室內(nèi)消毒防疫，具有對污染區(qū)域、障礙和污染源的主動檢測，自主完成對自身運(yùn)動和消毒行為規(guī)劃和執(zhí)行的能力，有助于改善醫(yī)院衛(wèi)生環(huán)境，減少傳染病蔓延，避免醫(yī)護(hù)人員因人工消毒而發(fā)生的感染風(fēng)險；京東企業(yè)物流利用機(jī)器人配送生活資源，在隔離地區(qū)開展無人機(jī)配送、為已經(jīng)封閉的地區(qū)提供物流服務(wù)，解決人民生活必需品的“最后500 m”問題；測溫機(jī)器人將紅外測溫與人臉識別系統(tǒng)相連，具有云端AI、遠(yuǎn)距離、非接觸、大面積、高效率等特點(diǎn)，可實(shí)現(xiàn)紅外線5 m以內(nèi)快速測量體溫，并識別人員是否戴口罩，代替?zhèn)鹘y(tǒng)測溫；在醫(yī)院外，空中的測溫?zé)o人機(jī)借助熱成像技術(shù)，可遠(yuǎn)距離、全覆蓋、高準(zhǔn)確地測出相關(guān)區(qū)域或相關(guān)人員的體溫；導(dǎo)診機(jī)器人通過語音交互、圖像智能、智能運(yùn)動底盤等人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)無人導(dǎo)診，自動響應(yīng)發(fā)熱問診、引領(lǐng)病人初步診療，實(shí)現(xiàn)醫(yī)生對病人的遠(yuǎn)程診療。

3 世界主要國家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用政策

3.1 美國

2015 年10 月底，美國國家經(jīng)濟(jì)委員會和科技政策辦公室聯(lián)合發(fā)布了《美國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》（以下簡稱《創(chuàng)新戰(zhàn)略》），精準(zhǔn)醫(yī)療計(jì)劃是《創(chuàng)新戰(zhàn)略》中的九大戰(zhàn)略之一，其目的在于依據(jù)個人基因信息為癌癥及其他疾病患者制定個體醫(yī)療方案［7］。美國機(jī)器人工業(yè)協(xié)會主席Jeff Burnstein［8］在2018 世界機(jī)器人大會上提出骨骼恢復(fù)和手術(shù)機(jī)器人、服務(wù)機(jī)器人在醫(yī)療領(lǐng)域的主要應(yīng)用方向。美國國家科技委員會于2018 年5 月成立人工智能特別委員會，旨在全局統(tǒng)籌人工智能聯(lián)邦戰(zhàn)略，食品藥品管理局和人類服務(wù)部批準(zhǔn)首個用于檢測糖尿病視網(wǎng)膜病變的人工智能醫(yī)療診斷設(shè)備［9］。

2016 年，美國政府推出《國家人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，但未提及人工智能在醫(yī)療方面的發(fā)展，而2019 年新版美國《國家人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》中新增政府日益注重人工智能在醫(yī)療保健和醫(yī)學(xué)方面的應(yīng)用，提出開放數(shù)據(jù)集、創(chuàng)建公共醫(yī)療保健數(shù)據(jù)平臺［10］，利用大量的醫(yī)療數(shù)據(jù)進(jìn)行模型訓(xùn)練，可以促進(jìn)圖像識別、新藥研發(fā)等領(lǐng)域的發(fā)展［11］。

2019 年3 月，美國頒布《支持老齡化的新興技術(shù)》報告，國家科技委員會成立了支持老年人的技術(shù)研發(fā)工作組，通過科技提高老年人的獨(dú)立性能力。該報告中多次提到未來機(jī)器人可以在老年人的獨(dú)立生活和行動運(yùn)輸方面發(fā)揮獨(dú)特的作用，如機(jī)器人成為老年人的導(dǎo)航指南，老年人可以通過移動機(jī)器人無障礙上下車站，公共交通也會根據(jù)機(jī)器人路徑設(shè)計(jì)電梯以及可移動的機(jī)器人坡道/升降機(jī)；機(jī)器人通過控制系統(tǒng)、傳感傳感器、信息處理和決策算法，能感受房屋的導(dǎo)航環(huán)境以規(guī)避風(fēng)險；嵌入機(jī)器人的智能家居附帶機(jī)器人評估食物制備系統(tǒng)、機(jī)器人喂食系統(tǒng)，科學(xué)滿足老年人的營養(yǎng)需求；智能機(jī)器人能根據(jù)人的習(xí)慣來改變系統(tǒng)，政府也將制定教育和推廣計(jì)劃，以獲得老年人對機(jī)器人的認(rèn)可［12］。

美國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用的主要政策如圖1 所示。

圖1 美國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用主要政策

3.2 日本

日本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用的主要政策如表1所示。

表1 日本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用主要政策

2014 年5 月，日本新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)公布了《關(guān)于工業(yè)、商業(yè)和生活機(jī)器人化的白皮書》，其中定義的機(jī)器人不是單純的學(xué)術(shù)或技術(shù)，而是機(jī)器人和機(jī)器人技術(shù)將如何被使用，以及對工業(yè)和社會的作用［13］。白皮書中提到在醫(yī)療衛(wèi)生以及相應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)機(jī)器人的應(yīng)用有清潔機(jī)器人、醫(yī)療機(jī)器人、救災(zāi)機(jī)器人，醫(yī)院全面機(jī)器人化，其中醫(yī)療機(jī)器人Paro 作為醫(yī)療機(jī)器人的先驅(qū)，重點(diǎn)實(shí)踐于醫(yī)療保??；醫(yī)院全面機(jī)器人化體現(xiàn)在引入機(jī)器人和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施以改善醫(yī)院的經(jīng)營情況，以及完善咨詢和系統(tǒng)解決方案。

2015 年，日本國家機(jī)器人革命推進(jìn)小組發(fā)布《機(jī)器人新戰(zhàn)略——愿景、戰(zhàn)略和行動計(jì)劃》（以下簡稱《機(jī)器人新戰(zhàn)略》），并提出實(shí)現(xiàn)機(jī)器人革命的三大戰(zhàn)略目標(biāo)，即世界機(jī)器人創(chuàng)新基地、世界第一的機(jī)器人應(yīng)用國家和邁向世界領(lǐng)先的機(jī)器人新時代［14］。根據(jù)《機(jī)器人新戰(zhàn)略》，日本機(jī)器人革命的一大目標(biāo)是使機(jī)器人主要應(yīng)用于五大行業(yè)——制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、護(hù)理醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)害應(yīng)對、農(nóng)林水產(chǎn)和食品業(yè)，并對機(jī)器人發(fā)展的法律制度改革進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃；支持在優(yōu)先領(lǐng)域開發(fā)護(hù)理機(jī)器人，推進(jìn)福利產(chǎn)品和護(hù)理機(jī)器人實(shí)用化項(xiàng)目；為保障機(jī)器人的使用安全，為機(jī)器人的使用制定標(biāo)準(zhǔn)，并嘗試制定全球規(guī)則推進(jìn)日本在海外擴(kuò)張以進(jìn)行海外標(biāo)準(zhǔn)化測試。

2016 年，日本頒布《日本復(fù)興戰(zhàn)略——走向第四次工業(yè)革命》，提出促進(jìn)下一代機(jī)器人的利用和研究，利用物聯(lián)網(wǎng)增強(qiáng)健康和醫(yī)療服務(wù)，并成立下一代醫(yī)療信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施委員會等相關(guān)機(jī)構(gòu)，在致力于人工智能研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的同時實(shí)現(xiàn)機(jī)器人自主協(xié)作［15］。具體體現(xiàn)在：（1）促進(jìn)機(jī)器人技術(shù)開發(fā)和示范，最大限度地利用信息和通信技術(shù)（information and communications technology，ICT）機(jī)器人、人工智能和基因組分析等技術(shù)創(chuàng)新，提高醫(yī)療和護(hù)理的質(zhì)量與生產(chǎn)力，并改善人們的生活質(zhì)量。（2）通過使用機(jī)器人和傳感器等技術(shù)提高護(hù)理質(zhì)量和生產(chǎn)力，減輕護(hù)理人員的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步將機(jī)器人技術(shù)引入護(hù)理場所。此外，日本將使用信息通信技術(shù)促進(jìn)護(hù)理服務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，推廣適當(dāng)?shù)淖o(hù)理管理方法以保證評估服務(wù)質(zhì)量。

2017 年3 月，日本政府在人工智能技術(shù)戰(zhàn)略會議上發(fā)布人工智能產(chǎn)業(yè)路線圖，計(jì)劃分3 個階段推進(jìn)利用人工智能大幅提高制造業(yè)、物流、醫(yī)療和護(hù)理行業(yè)效率，力爭到2030 年實(shí)現(xiàn)完全“無人化”［16］。日本作為世界上第一個迎接急速老齡化的國家，將利用醫(yī)療、護(hù)理的龐大信息形成大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防醫(yī)療的飛速發(fā)展，逐步構(gòu)成健康長壽產(chǎn)業(yè)大國。日本《人工智能技術(shù)戰(zhàn)略》的健康、醫(yī)療、護(hù)理產(chǎn)業(yè)化路線分布，如圖2 所示。

圖2 日本《人工智能技術(shù)戰(zhàn)略》關(guān)于健康、醫(yī)療、護(hù)理產(chǎn)業(yè)化路線分布

3.3 歐盟

自2014 年至今，歐洲醫(yī)療機(jī)器人的發(fā)展主要依托歐盟委員會及其資助項(xiàng)目，包括SPARC,地平線2020、ROCKEU 等（見表2）。2018 年1 月10 日，歐盟委員會通信網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容與技術(shù)總司，機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展與影響部門主管Anne Bajart［17］在布魯塞爾就醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人發(fā)展進(jìn)行總結(jié)，至2020 年，歐盟委員會將投資超過5 億歐元發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人，并帶動公共和私人資本參與。

表2 歐盟機(jī)器人項(xiàng)目

（1）歐洲機(jī)器人研發(fā)計(jì)劃。2014 年，歐盟啟動了投資28 億歐元的“SPARC”機(jī)器人研發(fā)計(jì)劃［18］。“SPARC”作為一種公私合作關(guān)系（public private partnership，PPP）模式項(xiàng)目，是由歐盟委員會、歐洲工業(yè)界與學(xué)術(shù)界共同發(fā)起的項(xiàng)目，旨在提升機(jī)器人技術(shù)對歐洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和社會進(jìn)步的影響。多年度路線圖(multiannual roadmap，MAR)支持的戰(zhàn)略研究議程(Strategic Research Agenda，SRA)是“SPARC”宣傳機(jī)器人技術(shù)應(yīng)用的主要途徑，機(jī)器人產(chǎn)業(yè)新的發(fā)展方向和市場領(lǐng)域也在其中體現(xiàn)。2020 年的戰(zhàn)略研究議程提出，機(jī)器人技術(shù)在醫(yī)療保健中的使用已經(jīng)對健康產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了直接影響，并將進(jìn)一步擴(kuò)大。在過去的5 年中，遠(yuǎn)程操作外科手術(shù)機(jī)器人的全球市場迅速增長，而用于訓(xùn)練和治療中的機(jī)器人尚處于發(fā)展的早期階段。預(yù)計(jì)在未來10 年中，康復(fù)機(jī)器人的使用將大大增加，康復(fù)機(jī)器人可以根據(jù)已知患者的進(jìn)展情況為其提供重復(fù)性和漸進(jìn)性鍛煉，在患者家中部署可移動的機(jī)器人系統(tǒng)，預(yù)計(jì)可以節(jié)約大量成本。在醫(yī)療保健領(lǐng)域，具有內(nèi)置感應(yīng)功能的微型手術(shù)機(jī)器人將助力精密手術(shù)，并在心血管、神經(jīng)和腫瘤學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生重大影響，這些設(shè)備不僅會增加手術(shù)成功概率，而且能減少手術(shù)感染幾率。機(jī)器人技術(shù)也在老齡化社會中扮演著許多角色，首先，機(jī)器人通過家庭自動化實(shí)現(xiàn)日常服務(wù)，例如清潔和食物制備，從而使老年人能夠在較少的外部幫助下維持其良好生活環(huán)境；其次，機(jī)器人為行動不便的老人提供個人護(hù)理和認(rèn)知支持，并且進(jìn)行狀態(tài)監(jiān)控，在必要時聯(lián)系外界幫助。

（2）地平線2020。地平線2020 計(jì)劃于2014 年正式啟動，為期7 年（2014—2020 年），是歐盟為實(shí)施創(chuàng)新政策的資金工具。其宗旨為幫助科研人員實(shí)現(xiàn)科研設(shè)想，獲得科研發(fā)現(xiàn)、突破和創(chuàng)新，并促進(jìn)新技術(shù)從實(shí)驗(yàn)室到市場的轉(zhuǎn)化。在2018—2020 年期間，歐盟委員會在地平線2020 的研究和創(chuàng)新計(jì)劃費(fèi)用增至15 億歐元，并將重點(diǎn)投入到與人工智能相關(guān)的交通、醫(yī)療等關(guān)鍵領(lǐng)域［18］。地平線2020 最新計(jì)劃（ICT2018—2020）指出，歐盟委員會將開發(fā)一項(xiàng)信息通信技術(shù)，即支持創(chuàng)建醫(yī)療機(jī)器人數(shù)字創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)（DIH），并借助機(jī)器人、人工智能和大數(shù)據(jù)的發(fā)展推動醫(yī)療行業(yè)的改革［19］。數(shù)字創(chuàng)新中心還將聚集醫(yī)療保健技術(shù)領(lǐng)域的利益相關(guān)者，包括國家醫(yī)療保健系統(tǒng)、醫(yī)院、護(hù)理人員、機(jī)器人設(shè)備制造商、人工智能和數(shù)據(jù)專家、機(jī)器人公司，并將推動法律、保險行業(yè)的相應(yīng)配套改革。同時，歐盟委員會將建立一個可持續(xù)的醫(yī)療保健系統(tǒng)，以解決人口老齡化、醫(yī)療保健專業(yè)人員人數(shù)減少以及成本增加的問題，并提到機(jī)器人技術(shù)具有革新醫(yī)療領(lǐng)域的潛力。在醫(yī)院，外科手術(shù)機(jī)器人可以進(jìn)行更高精度的微創(chuàng)手術(shù)；智能膠囊可以用于診斷癌癥；物流機(jī)器人為醫(yī)院和療養(yǎng)院之間運(yùn)輸?shù)谋匦杵?。在家中，康?fù)機(jī)器人可以激勵患者并輔助鍛煉；機(jī)器人的外骨骼和假肢幫助殘疾人移動；護(hù)理機(jī)器人可以輔助老年人行動。

（3）歐洲機(jī)器人協(xié)調(diào)行動。2013—2016 年，由歐盟委員會資金支持的歐洲機(jī)器人協(xié)調(diào)行動（ROCK-EU）項(xiàng)目致力于促進(jìn)專業(yè)協(xié)調(diào)技術(shù)路線圖和實(shí)施創(chuàng)新活動，促進(jìn)歐洲機(jī)器人技術(shù)利益相關(guān)者之間的合作，促進(jìn)歐洲機(jī)器人技術(shù)發(fā)展［20］。其中提到，機(jī)器人是一種可在兩個或多個軸上編程的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并具有一定程度的自主權(quán)，可以在其環(huán)境中移動以執(zhí)行預(yù)期的任務(wù)。其中，專業(yè)服務(wù)機(jī)器人或?qū)I(yè)用途服務(wù)機(jī)器人是由訓(xùn)練有素的操作員操作，用于商業(yè)任務(wù)的服務(wù)機(jī)器人，例如公共場所的清潔機(jī)器人、辦公室或醫(yī)院的送貨機(jī)器人、消防機(jī)器人、康復(fù)機(jī)器人和醫(yī)院的手術(shù)機(jī)器人。統(tǒng)計(jì)評估表明，近60%的專業(yè)服務(wù)機(jī)器人起源于歐洲，其中大多數(shù)現(xiàn)場機(jī)器人在歐洲生產(chǎn)（2014 年約占全球供應(yīng)量的93%），專業(yè)服務(wù)機(jī)器人的銷售額不斷增長［20］。

3.4 中國

自2015 年中國實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略以來，政府陸續(xù)頒布《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》《智能硬件產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)行動（2016—2018 年）》等一系列支持開發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人的相關(guān)政策。2017 年國務(wù)院頒布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》后，國內(nèi)各省份響應(yīng)號召，根據(jù)本地實(shí)際頒布相關(guān)政策，通過產(chǎn)業(yè)布局、人才引進(jìn)、特色項(xiàng)目等形式發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人［21］。中國各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人相關(guān)政策如表3、表4 所示。

表3 中國國家級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人相關(guān)政策

表4 中國?。▍^(qū)、市）級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人相關(guān)政策（部分）

表4（續(xù)）

4 國內(nèi)外醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用政策的比較分析

科技政策作為一種制度安排和規(guī)則設(shè)計(jì)，對其進(jìn)行量化分析具有相當(dāng)?shù)碾y度［22］，目前政策比較研究主要采用文本挖掘和數(shù)量統(tǒng)計(jì)兩種方法。文本挖掘的基本假設(shè)是某一詞匯出現(xiàn)的頻率越高，其相關(guān)政策效用就越強(qiáng)；數(shù)量統(tǒng)計(jì)假設(shè)某一維度出臺的政策數(shù)量越多，政策效用就越強(qiáng)。但是，上述兩種方法忽略對政策內(nèi)容差異的分析。其次，由于本研究僅限于比較美、日、中、歐盟的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用政策，樣本量較少，不適合進(jìn)行文本挖掘和數(shù)量統(tǒng)計(jì)。因此，本研究采用定性研究方法，從設(shè)立人工智能相關(guān)機(jī)構(gòu)、開展機(jī)器人相關(guān)項(xiàng)目、建設(shè)數(shù)字化平臺、推進(jìn)人工智能法規(guī)倫理研究四方面進(jìn)行橫向比較，對美國、日本、歐盟、中國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用的國家和地區(qū)政策內(nèi)容進(jìn)行文本分析，如表5 所示。

表5 美國、日本、歐盟、中國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人應(yīng)用政策對比分析

4.1 人工智能相關(guān)機(jī)構(gòu)

近年來，各國和地區(qū)日益重視頂層設(shè)計(jì)，將人工智能和機(jī)器人發(fā)展列入國家和地區(qū)科技發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一，并設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研發(fā)展，但就其機(jī)構(gòu)性質(zhì)和機(jī)構(gòu)職能側(cè)重點(diǎn)而言各不相同。

（1）機(jī)構(gòu)性質(zhì)對比（見表6）。美、日、中的機(jī)器人戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)為政府主導(dǎo)化，是政府建立或掛靠在政府單位的官方機(jī)構(gòu)，由具有實(shí)權(quán)的部門力量支持；歐盟呈現(xiàn)社會組織團(tuán)體中心化，依托企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)成立，并由政府提供相關(guān)資助給予保障。美國人工智能特別委員會由國家科學(xué)與技術(shù)委員會管理，服從白宮科學(xué)和技術(shù)政策局的領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合各部門的優(yōu)勢來改善聯(lián)邦政府在人工智能領(lǐng)域的投入。日本人工智能技術(shù)戰(zhàn)略委員會作為日本人工智能發(fā)展的控制中樞，設(shè)研究協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)人工智能的研究開發(fā)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)成果產(chǎn)業(yè)化，相互配合將人工智能研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力［23］。歐盟機(jī)器人的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展依托由35 個機(jī)構(gòu)、超過250家企業(yè)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)組成的歐洲機(jī)器人協(xié)會，科技實(shí)力雄厚，并為歐洲機(jī)器人聯(lián)盟提供法律實(shí)體，啟動“SPARC”“地平線2020”等研發(fā)計(jì)劃。中國將國家整體發(fā)展置于優(yōu)先位置，成立了人工智能學(xué) 會（Chinese Association for Artificial Intelligence，CAAI）、新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院等機(jī)構(gòu)組織，通過最新研究成果的平臺分享，洞悉人工智能下一個發(fā)展周期的動態(tài)和趨勢，為科研界、教育界、企業(yè)界、投資界以及政府部門等產(chǎn)業(yè)各方提供方向指引和決策支持。其中，新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院在學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)指導(dǎo)下開展工作，掛靠南開大學(xué)、天津大學(xué)，并依托南開大學(xué)進(jìn)行建設(shè)。

表6 美國、日本、歐盟、中國人工智能機(jī)構(gòu)對比

（2）機(jī)構(gòu)職責(zé)對比。美國和中國側(cè)重加強(qiáng)人工智能的戰(zhàn)略研究，幫助多個主體建立合作交流平臺；日本和歐盟注重通過引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)加快人工智能系統(tǒng)落地。美國人工智能特別委員會幫助建立多方利益的合作伙伴關(guān)系，向白宮提供政府層面有關(guān)人工智能研究與發(fā)展方面的建議。日本人工智能技術(shù)戰(zhàn)略委員會主要職責(zé)是推動超智能社會5.0 建設(shè)，通過協(xié)調(diào)各方力量發(fā)展人工智能，促進(jìn)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化，應(yīng)用于社會生產(chǎn)生活之中。中國新一代人工智能戰(zhàn)略院實(shí)行小實(shí)體、大聯(lián)合、網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行模式，定位于戰(zhàn)略研究，吸引全球資源建設(shè)跨越多學(xué)科的研究平臺和文理交叉的高端智庫，提供更多有針對性的政策建議，為更多企業(yè)的智能改造提供合作橋梁和案例示范。值得指出的是，作為中國工程院在人工智能領(lǐng)域建設(shè)的唯一行業(yè)戰(zhàn)略研究院，新一代人工智能戰(zhàn)略院集聚了較為豐富的院士資源，每年承擔(dān)由工程院院士牽頭的多項(xiàng)重大戰(zhàn)略咨詢項(xiàng)目。歐洲機(jī)器人協(xié)會專注于優(yōu)化歐洲人工智能生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造有利的市場環(huán)境，促進(jìn)提升技能，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定，以及社會層面的推動工作，協(xié)會非常重視與不同利益方共建強(qiáng)大的人工智能研發(fā)能力，創(chuàng)造人工智能信任并建立一個平等競爭的市場。

4.2 人工智能相關(guān)項(xiàng)目

各國根據(jù)機(jī)器人戰(zhàn)略規(guī)劃啟動研發(fā)項(xiàng)目，相同之處在于，項(xiàng)目內(nèi)容都覆蓋了目標(biāo)規(guī)劃、技術(shù)集成、聯(lián)合研發(fā)、社會服務(wù)等方面，一方面反映了各國對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人的重視和積極回應(yīng)，另一方面也體現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人對各國醫(yī)療發(fā)展的深遠(yuǎn)影響。然而，其項(xiàng)目部署的細(xì)化及側(cè)重點(diǎn)各不相同：美國重視基礎(chǔ)工程研究及機(jī)器人教育開發(fā)；歐盟關(guān)注公私合作關(guān)系對機(jī)器人發(fā)展的重要性；日本加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃的資金支持，并以社會效益為首要目標(biāo)；中國關(guān)注機(jī)器人標(biāo)志性產(chǎn)品研發(fā)及典型應(yīng)用示范，以此加快機(jī)器人標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。

美國注重基礎(chǔ)工程研究對協(xié)作型機(jī)器人的開發(fā)。2016 年美國國家科學(xué)基金會［24］聯(lián)合國防部、能源部等政府機(jī)構(gòu)發(fā)布了《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》，旨在通過基礎(chǔ)研究促進(jìn)協(xié)作型機(jī)器人開發(fā)和實(shí)際應(yīng)用，在教育課程中融入機(jī)器人學(xué)內(nèi)容。目前，《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》資助機(jī)器人項(xiàng)目包括抗戰(zhàn)在流行病前線的機(jī)器人，用于幫助醫(yī)務(wù)人員減少與患者密切接觸從而避免傳染。精準(zhǔn)醫(yī)療計(jì)劃是美國《創(chuàng)新戰(zhàn)略》中的九大戰(zhàn)略之一，提到機(jī)器人作為代替醫(yī)生了解病人健康、疾病、身體條件復(fù)雜機(jī)制的工具，能科學(xué)預(yù)測治療方法的有效性。

日本提供資金支持，強(qiáng)調(diào)成果轉(zhuǎn)化。2015 年5月，日本正式啟動了旨在開辟新領(lǐng)域的“戰(zhàn)略性創(chuàng)新項(xiàng)目”（SIP）研究計(jì)劃，由內(nèi)閣專門設(shè)置科技創(chuàng)新推進(jìn)經(jīng)費(fèi)支持，由綜合科學(xué)技術(shù)會議組織專家組對計(jì)劃進(jìn)行審議和評價，預(yù)留了190 億日元作為健康醫(yī)療領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)［25］。該計(jì)劃重視項(xiàng)目評估，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研合作，以獲得廣泛的經(jīng)濟(jì)社會效益為目標(biāo)，充分利用產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制。2018 年7 月，日本綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會議（CSTI）發(fā)布第2 期戰(zhàn)略性創(chuàng)新推進(jìn)計(jì)劃（SIP），資助項(xiàng)目包括人工智能醫(yī)院的先進(jìn)診療系統(tǒng)，研發(fā)內(nèi)容包括：開發(fā)高度安全的醫(yī)療信息數(shù)據(jù)庫及醫(yī)療信息的遴選、分析技術(shù)；使用人工智能自動記錄醫(yī)療期間的各項(xiàng)活動；開發(fā)類似運(yùn)用血液進(jìn)行超高精度檢查等基于患者生理信息的人工智能診斷、監(jiān)測和治療技術(shù)，實(shí)現(xiàn)癌癥等病患超早期診斷；對人工智能醫(yī)院在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的示范試驗(yàn)的研究評價［26］。

歐盟關(guān)注公私合作對機(jī)器人發(fā)展的重要性。由歐盟委員會資金支持的“歐洲機(jī)器人協(xié)調(diào)行動”（Rock-EU）項(xiàng)目致力于促進(jìn)專業(yè)協(xié)調(diào)技術(shù)路線圖、實(shí)施創(chuàng)新活動、機(jī)器人技術(shù)利益相關(guān)者之間的合作以及機(jī)器人技術(shù)發(fā)展。同時，“SPARC”作為一種PPP 模式項(xiàng)目，為公私合作創(chuàng)造有利實(shí)體，推動著企業(yè)、研發(fā)、政府的廣泛交流。

中國以重大標(biāo)志性產(chǎn)品為突破。2016 年發(fā)布的《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展要推進(jìn)重大標(biāo)志性產(chǎn)品率先突破。在服務(wù)機(jī)器人領(lǐng)域，重點(diǎn)發(fā)展消防救援機(jī)器人、手術(shù)機(jī)器人、智能型公共服務(wù)機(jī)器人、智能護(hù)理機(jī)器人等4 種標(biāo)志性產(chǎn)品，推進(jìn)專業(yè)服務(wù)機(jī)器人實(shí)現(xiàn)系列化，個人/家庭服務(wù)機(jī)器人實(shí)現(xiàn)商品化?？萍疾浚?7］于2017 年發(fā)布“智能機(jī)器人”重點(diǎn)專項(xiàng)，用于突破服務(wù)機(jī)器人、醫(yī)療/康復(fù)機(jī)器人關(guān)鍵技術(shù)，并協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、技術(shù)驗(yàn)證平臺與系統(tǒng)建設(shè)、典型應(yīng)用示范，加速推進(jìn)中國智能機(jī)器人技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

4.3 建設(shè)數(shù)字化平臺

醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)是醫(yī)療設(shè)備智能化轉(zhuǎn)型的底層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而拉動其上層建筑發(fā)展，以數(shù)字技術(shù)提升醫(yī)療體設(shè)備行業(yè)的配置效率。各國均把建立大數(shù)據(jù)平臺列為重要的科技戰(zhàn)略之一，但實(shí)現(xiàn)的方式不一致。其中，歐盟注重項(xiàng)目開發(fā)對數(shù)字醫(yī)療的改善，利用市場導(dǎo)向和資金支持為相關(guān)利益者創(chuàng)建平臺服務(wù)；日本利用醫(yī)療數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)分級診療、區(qū)域協(xié)作的柔性適應(yīng)狀態(tài)；美國和中國則強(qiáng)調(diào)中央-地方的政策指導(dǎo)，旨在促進(jìn)醫(yī)療“高精尖”科技向集約化、協(xié)同化發(fā)展。

美國開放公共醫(yī)療保健相關(guān)數(shù)據(jù)集，滿足圖像識別、新藥研發(fā)等領(lǐng)域所需的醫(yī)療數(shù)據(jù)模型訓(xùn)練以及各種人工智能應(yīng)用的需求。作為發(fā)展大數(shù)據(jù)的先行者，美國擁有完整的醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)庫，建成覆蓋本土12 個區(qū)域的電子病歷數(shù)據(jù)中心、9 個醫(yī)療知識中心、8 個醫(yī)學(xué)影像與生物信息數(shù)據(jù)中心。2014年，美國聯(lián)邦政府專門負(fù)責(zé)信息化規(guī)劃的國家衛(wèi)生信息技術(shù)協(xié)調(diào)辦公室(ONC)發(fā)布了《美國聯(lián)邦政府醫(yī)療信息化戰(zhàn)略規(guī)劃2015—2020》（見圖3），明確了實(shí)現(xiàn)健康醫(yī)療數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)，提出增強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)能力、提高公眾和社區(qū)的健康水平、推動醫(yī)學(xué)知識研究與創(chuàng)新等3 項(xiàng)應(yīng)用目標(biāo)。由美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（HHS）管理的聯(lián)邦政府網(wǎng)站（HealthData.gov）是國家級的健康數(shù)據(jù)開放平臺，通過該網(wǎng)站，越來越多的來自于CMS（醫(yī)療保險和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心)、CDC(疾病控制中心)、FDA (食品藥品監(jiān)督管理局)、NIH (美國國立衛(wèi)生研究院)等渠道的HHS 數(shù)據(jù)庫向社會開放，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括臨床服務(wù)質(zhì)量信息、全國衛(wèi)生服務(wù)提供者目錄、最新醫(yī)療和科學(xué)知識數(shù)據(jù)庫、消費(fèi)產(chǎn)品數(shù)據(jù)、社區(qū)衛(wèi)生績效信息、政府支出數(shù)據(jù)等［28］。

圖3 《美國聯(lián)邦政府醫(yī)療信息化戰(zhàn)略規(guī)劃（2015—2020）》政策框架

日本建立先進(jìn)可行的通信數(shù)據(jù)平臺。早在1995年，日本政府通過立法的形式對醫(yī)療數(shù)據(jù)的采集提出了嚴(yán)格規(guī)范的要求，醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須按照規(guī)定的格式詳細(xì)報告涵蓋設(shè)施、設(shè)備、病種、治療相關(guān)信息，2011 年之后，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息提供已經(jīng)全面采用電子化報送系統(tǒng)，通過對患者的數(shù)據(jù)樣本量進(jìn)一步加深與拓寬的積累，為日本醫(yī)療體系的總體發(fā)展帶來了強(qiáng)勁的驅(qū)動力，為之后日本整體的醫(yī)療體系改革和發(fā)展帶來了巨大的推動效應(yīng)，也是日本醫(yī)療體系改革的原動力。此外，日本將成立下一代醫(yī)療信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施委員會，在醫(yī)療等領(lǐng)域建立信息通信平臺。

歐盟立項(xiàng)建立數(shù)據(jù)分析知識網(wǎng)絡(luò)。地平線2020計(jì)劃中提及建立一個可持續(xù)的醫(yī)療保健系統(tǒng)和醫(yī)療機(jī)器人數(shù)字創(chuàng)新中心網(wǎng)絡(luò)（DIH），把醫(yī)療保健技術(shù)領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚集在一起，推動醫(yī)療行業(yè)的改革，同時建立知識網(wǎng)絡(luò)，利用健康數(shù)據(jù)以及健康和社會護(hù)理中的AI。例如DigiHealth 知識中心的ERDF 2018—2020 計(jì)劃正在為數(shù)字健康知識網(wǎng)絡(luò)建立運(yùn)營模型和網(wǎng)絡(luò)。該中心在健康數(shù)據(jù)開發(fā)實(shí)踐、健康技術(shù)評估框架創(chuàng)建以及開發(fā)賦能技術(shù)（例如數(shù)據(jù)分析、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能和數(shù)字技術(shù)）方面交流經(jīng)驗(yàn)和信息，以便在福利和健康領(lǐng)域利用數(shù)字化技術(shù)、海量數(shù)據(jù)、無線技術(shù)和機(jī)器人技術(shù)。同時，歐盟［29］啟動AI FOR EU 項(xiàng)目，對研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)的數(shù)據(jù)算法和工具等人工智能資源進(jìn)行統(tǒng)一整合，提供數(shù)據(jù)開放服務(wù)。

中國培育智慧醫(yī)療體系。國務(wù)院辦公廳于2016年頒布的《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》中，強(qiáng)調(diào)重視推動健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，從夯實(shí)應(yīng)用基礎(chǔ)、全面深化應(yīng)用、規(guī)范和推動“互聯(lián)網(wǎng)+健康醫(yī)療”服務(wù)、加強(qiáng)保障體系建設(shè)等4 個方面部署了14 項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和重大工程。在《促進(jìn)新一代人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計(jì)劃（2018—2020 年》中，提到建立行業(yè)訓(xùn)練資源庫，面向醫(yī)療行業(yè)領(lǐng)域，支持建設(shè)高質(zhì)量人工智能訓(xùn)練資源庫、標(biāo)準(zhǔn)測試數(shù)據(jù)集并推動共享，鼓勵建設(shè)提供知識圖譜、算法訓(xùn)練、產(chǎn)品優(yōu)化等共性服務(wù)的開放性云平臺。

4.4 推進(jìn)人工智能倫理法規(guī)建設(shè)

倫理法律是人工智能戰(zhàn)略發(fā)展的保障,推進(jìn)法規(guī)倫理研究是機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。不同國家針對倫理法規(guī)有各自側(cè)重：美國注重機(jī)器人應(yīng)用法規(guī)實(shí)用性研究，為技術(shù)治理奠定制度基礎(chǔ)；日本希望通過立法發(fā)揮機(jī)器人領(lǐng)先優(yōu)勢，占據(jù)技術(shù)高地從而占據(jù)更多海外市場；歐盟則通過立法等方式提出倫理原則，捍衛(wèi)歐洲價值觀；在中國，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人處于萌芽期，還在維護(hù)市場秩序、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的初級階段。雖然近幾年中國已經(jīng)加強(qiáng)了人工智能倫理和法律方面的探索和實(shí)踐，但在基礎(chǔ)理論研究、倫理規(guī)范制訂和實(shí)施，以及專門立法方面仍顯薄弱。

美國加大對人工智能法規(guī)適用性的試點(diǎn)研究。頒布涵蓋人工智能對國家安全的影響、人工智能的前瞻性研究、開放政府?dāng)?shù)據(jù)等多方面規(guī)定的《人工智能國家安全委員會法案》《人工智能未來法案》《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》。其中，《人工智能未來法案》以成立AI 咨詢委員會為核心，要求研究促進(jìn)人工智能發(fā)展和創(chuàng)新的有利環(huán)境，并對人工智能可能帶來的倫理、法律及社會問題進(jìn)行研究，是后續(xù)人工智能相關(guān)立法的前置性步驟。相關(guān)研究成果將為政府決策及后續(xù)的立法工作提供智力支持，體現(xiàn)了信息時代對監(jiān)管的專業(yè)性、謙抑性要求，有利于將監(jiān)管重心聚焦于技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致的明確問題，在培育創(chuàng)新的同時確保技術(shù)不會危及社會安全，避免公權(quán)力過早介入人工智能領(lǐng)域而對技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成阻礙。

日本立法鼓勵機(jī)器人開發(fā)創(chuàng)新。2015 年1 月，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省編制了《日本機(jī)器人戰(zhàn)略：愿景、戰(zhàn)略、行動計(jì)劃》（又稱為《新機(jī)器人戰(zhàn)略》），對鼓勵機(jī)器人發(fā)展的法律制度改革進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，計(jì)劃展開機(jī)器人技術(shù)開發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)化、示范考核、人才培養(yǎng)和法規(guī)調(diào)整等具體行動；針對涉及機(jī)器人技術(shù)的醫(yī)療器械，法案規(guī)定審查期分別為正常審查項(xiàng)目14 個月和優(yōu)先審查項(xiàng)目10 個月，以加快上市審批速度。另外，日本也成立人工智能倫理委員會，積極開展人工智能倫理道德研究。

歐盟創(chuàng)造可信賴的人工智能。2017 年，歐洲議會曾通過一項(xiàng)立法決議，提出要制定“機(jī)器人憲章”，推動人工智能和機(jī)器人民事立法?！稓W盟人工智能》提出加強(qiáng)人工智能新的倫理準(zhǔn)則研究，在捍衛(wèi)歐洲價值觀的基礎(chǔ)上解決公平、安全和透明等問題?！蛾P(guān)于人工智能、機(jī)器人及“自主”系統(tǒng)的聲明》提出了一套人工智能發(fā)展的基本倫理原則。2019 年，歐盟新數(shù)據(jù)保護(hù)法（GDPR）正式生效，其中涉及人工智能的主要有：要求人工智能的算法具有一定的可解釋性，這對于“黑箱”人工智能系統(tǒng)來說可能具有挑戰(zhàn)性。同年，歐盟委員會發(fā)布了由人工智能高級專家組編制的《人工智能道德準(zhǔn)則》，列出了人工智能可信賴的七大原則，以確保人工智能應(yīng)用符合道德、技術(shù)足夠穩(wěn)健可靠，從而發(fā)揮其最大的優(yōu)勢并將風(fēng)險降到最低。其中，可信賴人工智能有兩個組成部分：一是應(yīng)尊重基本人權(quán)、規(guī)章制度、核心原則及價值觀；二是應(yīng)在技術(shù)上安全可靠，避免因技術(shù)不足而造成無意的傷害。

中國立法引導(dǎo)、規(guī)范機(jī)器人產(chǎn)業(yè)。2016 年工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》，要求規(guī)范機(jī)器人產(chǎn)業(yè)市場秩序，利用第三方機(jī)構(gòu)國家機(jī)器人檢測與評定中心對機(jī)器人整機(jī)及關(guān)鍵功能部件進(jìn)行檢測、認(rèn)證和校準(zhǔn)，防止機(jī)器人產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展［4］。2017 年，國務(wù)院發(fā)布了《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，明確提出建立人工智能法律法規(guī)、倫理規(guī)范和政策體系，形成人工智能安全評估和管控能力，為中國人工智能立法指明了方向。同年，五部委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)機(jī)器人檢測認(rèn)證體系建設(shè)的意見》，涉及機(jī)器人檢驗(yàn)檢測認(rèn)證體系建立原則、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成、認(rèn)證平臺建設(shè)及認(rèn)證開展等四大方面，中央統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，組建由政府部門、行業(yè)協(xié)會、檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)、企業(yè)等相關(guān)方組成的機(jī)器人檢驗(yàn)檢測認(rèn)證協(xié)同推進(jìn)組，來協(xié)調(diào)機(jī)器人檢驗(yàn)檢測認(rèn)證相關(guān)工作。

5 結(jié)論和建議

通過對中、美、日、歐盟4 個國家和地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人相關(guān)政策比較分析后發(fā)現(xiàn)，中國雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)立、項(xiàng)目開展、平臺建設(shè)、法規(guī)和倫理研究方面都有涉及，與其他國家和地區(qū)在政策應(yīng)用上不乏相似之處，但細(xì)究其具體環(huán)節(jié)依舊存在著明顯的差異。首先，國家在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)優(yōu)勢時過于依賴戰(zhàn)略目標(biāo)和資金支持，忽略人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等軟實(shí)力配置，項(xiàng)目審批程序多、速度慢影響了產(chǎn)品開發(fā)的效率，不利于智慧醫(yī)療改革；其次，中國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人政策制定中有政府過度參與的跡象，從長遠(yuǎn)來看不利于市場公平競爭，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺少對市場需求的跟進(jìn)，容易降低企業(yè)對于醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人創(chuàng)新的熱情；同時，平臺建設(shè)方面，中國對醫(yī)療大數(shù)據(jù)的管理和數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)尚處于萌芽期，且缺乏供需對接平臺以及強(qiáng)大的科技研發(fā)人才團(tuán)隊(duì)；最后，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人作為新興科技，需要社會的包容性以及相應(yīng)制度化標(biāo)準(zhǔn)，相較于其他國家和地區(qū)，中國的政策力度顯然是不足的?；谝陨涎芯浚贸鱿嚓P(guān)啟示如下。

5.1 以制度謀發(fā)展，創(chuàng)新培育人才奠基智慧醫(yī)院改革

在中國，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人的發(fā)展由政府主導(dǎo)，研究主體為企業(yè)、研究所和高校，而發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人是一項(xiàng)高能耗、高投資的項(xiàng)目，受到資金缺乏、市場環(huán)境開放性不足以及醫(yī)藥衛(wèi)生系統(tǒng)管理的限制，因此，政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大資金投入和項(xiàng)目投資，聘請專業(yè)化的人員；同時要鼓勵企業(yè)與高校聯(lián)合培養(yǎng)人工智能創(chuàng)新型人才，建立企業(yè)與學(xué)校之間良好溝通機(jī)制，企業(yè)可以通過與學(xué)校共同設(shè)置人工智能專業(yè)和課程，建立人工智能實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行交叉學(xué)科研究。另外，政府還應(yīng)充分利用機(jī)器人推進(jìn)醫(yī)療系統(tǒng)“無人化”的智慧醫(yī)院改革，即面向醫(yī)務(wù)人員的智慧醫(yī)療、面向患者的智慧服務(wù)、面向醫(yī)院的智慧管理，推廣無接觸式導(dǎo)診、送藥、治療、手術(shù)，保障醫(yī)院清潔無菌化，讓醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人走向?qū)嵉貓鼍啊?/p>

5.2 以市場論需求，賦能新科技多元場景功能化

醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人市場有極大缺口，在醫(yī)療人員供不應(yīng)求的驅(qū)動下，勢必成為新一輪研發(fā)目標(biāo)。國家需秉持以市場需求為導(dǎo)向，以產(chǎn)學(xué)研結(jié)合為發(fā)展框架，鼓勵研究院、企業(yè)、醫(yī)院合作開發(fā)產(chǎn)品，面向不同場景不同需求定向開發(fā)，使產(chǎn)品更快、更準(zhǔn)、更安全地切入臨床需求。如近期以重大公共衛(wèi)生事件需求為導(dǎo)向，面向傳染性疾病定向開發(fā)鼻、咽拭子測試機(jī)器人或自動化裝備；同時，鼓勵多元化技術(shù)、產(chǎn)品、應(yīng)用的組合，促進(jìn)產(chǎn)品更好地結(jié)合現(xiàn)有技術(shù)，在產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)進(jìn)行落地應(yīng)用；鼓勵醫(yī)院管理者、臨床醫(yī)生、護(hù)工等主體參與機(jī)器人產(chǎn)品的思路開發(fā)、研發(fā)討論、使用培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，促使產(chǎn)品從實(shí)際臨床需求出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)開發(fā)，并促進(jìn)產(chǎn)品高效落地。面對老齡化的趨勢，鼓勵企業(yè)聯(lián)合醫(yī)院、養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)開發(fā)針對老年人的行動護(hù)理、術(shù)后康復(fù)、情感陪護(hù)等需求的養(yǎng)老機(jī)器人，發(fā)揮功能訓(xùn)練、功能替代兩個作用；同時，機(jī)器人通過集成數(shù)據(jù)和人工智能分析，實(shí)現(xiàn)健康監(jiān)控和疾病預(yù)測的功能。

5.3 以數(shù)據(jù)集平臺，開展醫(yī)療大數(shù)據(jù)新基建

機(jī)器人自成信息系統(tǒng)平臺，通過協(xié)作形成醫(yī)療物聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢。國家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于在疫情防控中做好互聯(lián)網(wǎng)診療咨詢服務(wù)工作的通知》，明確各級衛(wèi)生健康行政部門要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)診療咨詢服務(wù)在疫情防控中的作用；2020 年3 月4 日，中共中央政治局常務(wù)委員會強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)5G 網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。針對此趨勢，政府應(yīng)建立良性暢通的健康大數(shù)據(jù)平臺，在用藥分析、病因分析、移動醫(yī)療、基因組學(xué)、疾病預(yù)防、可穿戴醫(yī)療等用途實(shí)現(xiàn)多場景數(shù)據(jù)流通。在社區(qū)，通過高速通信診斷機(jī)器、圖像識別異常檢測、生命體征傳感器，運(yùn)動傳感器、紅外攝像頭等設(shè)備構(gòu)建先進(jìn)的醫(yī)療信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)街區(qū)護(hù)理、遠(yuǎn)程診療，以及健康、醫(yī)療、護(hù)理數(shù)據(jù)的整理、聯(lián)通，幫助醫(yī)生診斷、監(jiān)護(hù)病人。在醫(yī)院，建立統(tǒng)一的電子病歷標(biāo)準(zhǔn)并推廣、統(tǒng)一臨床用語，推進(jìn)醫(yī)療數(shù)據(jù)電子化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，形成規(guī)范可用的醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)；在多元化數(shù)據(jù)檢測的基礎(chǔ)上構(gòu)建重大突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)體系,同時探索開展個性化健康管理服務(wù)，推動醫(yī)療決策的路徑從經(jīng)驗(yàn)即決策向數(shù)據(jù)輔助決策、數(shù)據(jù)即決策改變。健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)不可避免地會涉及人群的隱私信息，包括個人信息、病史、身體狀況等，大數(shù)據(jù)的收集、存儲、維護(hù)及使用還會牽涉公眾利益甚至國家安全，安全是數(shù)據(jù)開放共享的前提，對涉及國家利益、公共安全等重要信息要加強(qiáng)安全監(jiān)測和預(yù)警。

5.4 以立法促發(fā)展，加強(qiáng)倫理道德風(fēng)險管控

人工智能的監(jiān)管體制需要得到公眾認(rèn)可，即立法上的承認(rèn)。從程序的正當(dāng)性和普遍的代表性看，立法機(jī)關(guān)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)有著無可替代的作用，立法機(jī)關(guān)的代議性使其成為建立監(jiān)管體制和樹立基本原則的起點(diǎn)，進(jìn)而可以明確監(jiān)管的目標(biāo)和建立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。但立法者相對缺乏專業(yè)性，尤其在新興科技領(lǐng)域，又會限制其作用的發(fā)揮。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人作為迅速發(fā)展的新事物，相關(guān)法律的滯后性較明顯［30］。國內(nèi)監(jiān)管法制體系下審批醫(yī)療人工智能產(chǎn)品的路徑尚不明朗，國家食品藥品監(jiān)督管理總局更趨向于按照新藥或新醫(yī)療器械進(jìn)行審批，比較謹(jǐn)慎；而美國食品與藥品管理局在人工智能醫(yī)療器械方面有全新的加速審批通道，順應(yīng)機(jī)器人更新?lián)Q代快的發(fā)展特點(diǎn)。此外，中國雖然在政策層面對人工智能作出一些響應(yīng)，但是尚未有專門致力于數(shù)字化醫(yī)療和人工智能技術(shù)審評的新部門；而美國已開始著手成立相關(guān)部門。因此，國家在立法時應(yīng)最大化考慮醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人發(fā)展的客觀趨勢和現(xiàn)實(shí)情況，用專業(yè)化的立法技術(shù)和手段規(guī)制科技問題，力求所立之法能夠前瞻性地考慮與應(yīng)對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)器人深入、廣泛應(yīng)用后所出現(xiàn)的新問題。