土地確權(quán)：多樣化的產(chǎn)權(quán)證明*
——證書、合同及口頭協(xié)約的比較分析

李怡忻，豐 雷

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

土地確權(quán)并頒發(fā)土地證書（“產(chǎn)權(quán)正規(guī)化”）是廣大發(fā)展中國(guó)家保障地權(quán)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段。但學(xué)界關(guān)于證書是否對(duì)促進(jìn)增長(zhǎng)和減少貧困具有積極作用的觀點(diǎn)不統(tǒng)一，大量研究表明，頒證并非保障地權(quán)安全的“銀彈”，在產(chǎn)權(quán)界定程序繁瑣、國(guó)家能力和權(quán)威不足等情況下，口頭協(xié)約等其他產(chǎn)權(quán)證明形式對(duì)于穩(wěn)定地權(quán)和解決沖突的效果優(yōu)于紙質(zhì)文書（Deininger，2003；Feder等，1991）。即法律層面的正式登記頒證不能與地權(quán)安全穩(wěn)定“劃等號(hào)”（Jansen等，2010）。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，安全、穩(wěn)定的地權(quán)以多種形式存在于現(xiàn)實(shí)中，如口頭契約、村規(guī)民約、長(zhǎng)期租賃合同及習(xí)俗地權(quán)的正式化等，與證書一起形成地權(quán)連續(xù)體（Continuum），在不同情境下提供相應(yīng)的權(quán)利及責(zé)任約束（Brasselle等，2002；Payne，2001；Washim等，2014）。

我國(guó)土地確權(quán)登記頒證的實(shí)踐也證明，地權(quán)復(fù)雜多樣，證書只是多種產(chǎn)權(quán)證明形式之一。目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和土地承包合同成為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)證明農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的兩類主要正式文件（豐雷等，2013），是我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要舉措。同時(shí)，我國(guó)以血緣、親緣、地緣關(guān)系為紐帶的農(nóng)村熟人社會(huì)中，許多農(nóng)地制度在鄉(xiāng)規(guī)民約中不斷延續(xù)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)非正式性特征（付江濤等，2016）。農(nóng)戶間憑借口頭協(xié)約等支持土地流轉(zhuǎn)仍是普遍現(xiàn)象，土地交易中形成的口頭協(xié)約不容忽視（洪名勇等，2016）。盡管目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革取得顯著成效，但仍面臨集體土地產(chǎn)權(quán)界定不清、頒證工作進(jìn)度滯后、部分地區(qū)土地承包或流轉(zhuǎn)合同不完善等諸多問(wèn)題（Ho等，2005）。中國(guó)人民大學(xué)17省農(nóng)地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月，65.8%的農(nóng)戶持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書（30%可拿出證書且六成為舊證書，其余35.8%農(nóng)戶拿不出），但只有15.9%的村莊完成了頒證工作，超七成村莊（71.1%）仍未啟動(dòng)發(fā)證（葉劍平等，2018）。

在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)世界中，地權(quán)的安全穩(wěn)定能否僅僅依靠“一紙憑證”加以維系，還是如Bromley（2009）所言，證書并非萬(wàn)能良藥，只是一種象征性的抽象、無(wú)實(shí)質(zhì)價(jià)值。進(jìn)而多樣化的地權(quán)證明形式是否存在絕對(duì)優(yōu)劣之分，各自特點(diǎn)分別是什么？目前少數(shù)學(xué)者通過(guò)案例分析研究不同形式的產(chǎn)權(quán)證明，但這些研究或從單個(gè)國(guó)家視角描述，未將各國(guó)不同的地權(quán)連續(xù)體系統(tǒng)審查和整合；或從理論上提出地權(quán)連續(xù)體概念，未結(jié)合各國(guó)實(shí)踐，歸納分析各產(chǎn)權(quán)證明形式之間差異和優(yōu)劣。本文通過(guò)梳理、歸納、分類各國(guó)產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革中的多樣化產(chǎn)權(quán)證明形式，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)證明體系光譜圖；結(jié)合可視化圖譜分析我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)證明形式研究時(shí)間演化，將地權(quán)連續(xù)體理論應(yīng)用于當(dāng)前適用范圍最廣、最具代表性的三種產(chǎn)權(quán)證明范圍、特點(diǎn)及優(yōu)劣的辨析，嘗試解答土地產(chǎn)權(quán)證明形式與地權(quán)安全的關(guān)系。

二、理論框架：多樣化的產(chǎn)權(quán)證明形式

“每個(gè)交易都包含著一份合約……但合約選擇的形式卻不同”（Cheung，1969），交易成本和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的契約選擇。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)交易費(fèi)用角度出發(fā)，關(guān)系性合約理論討論了買賣雙方復(fù)雜的長(zhǎng)期關(guān)系。如果從法律角度定義，不同種類的合約可看作分布在一條光譜上（見(jiàn)圖1），其中完全自我履約協(xié)議和完全第三方略行合約是合約履行光譜上的兩個(gè)極端（Macneil，1974）。位于“關(guān)系性”極端軸的合約包含很強(qiáng)的人格化因素，因此這種合約雙方間的持續(xù)關(guān)系將面臨諸多問(wèn)題。而法律意義上的合約關(guān)系表現(xiàn)為現(xiàn)存的自愿承擔(dān)的社會(huì)關(guān)系子集，交易完全靠法律保障。隨著合約在形成過(guò)程中表現(xiàn)出越來(lái)越多的“關(guān)系性”程度，越來(lái)越少受法律保護(hù)，更多依賴于傳統(tǒng)或內(nèi)部執(zhí)行工具，“自我履約”變得愈發(fā)重要（弗魯博頓等，2006）。

產(chǎn)權(quán)證明將產(chǎn)權(quán)人與客觀物聯(lián)系起來(lái)，圍繞土地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值進(jìn)行概念性表述，具體包括契約、許可、證書、合同、執(zhí)照、擔(dān)保、保險(xiǎn)單、有價(jià)證券、財(cái)產(chǎn)稅單、登記申請(qǐng)收據(jù)及口頭協(xié)約等記錄方式（De Soto，2000；Markussen，2008）。各類土地產(chǎn)權(quán)文件將分散的信息整合，使土地作為資產(chǎn)進(jìn)入正規(guī)的表述制度，進(jìn)行恰當(dāng)整合和規(guī)劃。隨著產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革的深入，各國(guó)多樣化的土地產(chǎn)權(quán)類別可視為地權(quán)連續(xù)體，并衍生出對(duì)應(yīng)的多樣化產(chǎn)權(quán)證明形式組合（Washim等，2014）。現(xiàn)實(shí)中土地產(chǎn)權(quán)的安全穩(wěn)定不能僅依靠土地證書加以維系，證書非萬(wàn)能良藥，但也絕非只具抽象意義而毫無(wú)實(shí)質(zhì)價(jià)值，對(duì)產(chǎn)權(quán)證明形式非黑即白的劃分是片面的、不完整的。多數(shù)國(guó)家在產(chǎn)權(quán)正規(guī)化改革過(guò)程中隨著人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)演化，形成一系列包含不同正式程度的產(chǎn)權(quán)證明體系。本文延續(xù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中合約理論的分析思路，擴(kuò)展關(guān)系性合約圖譜的內(nèi)容，加入產(chǎn)權(quán)證明的正式化、書面化及內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化程度，產(chǎn)權(quán)證明體系光譜圖見(jiàn)圖2。其中，口頭協(xié)約的正式化程度最低；保險(xiǎn)單、有價(jià)證券、財(cái)產(chǎn)稅單、各類許可和執(zhí)照等做了相應(yīng)書面固定，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)正規(guī)化具有一定作用；合同的簽訂標(biāo)志土地產(chǎn)權(quán)形成專門的證明文件，但多數(shù)為雙方私下簽署，不具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；契約和登記申請(qǐng)收據(jù)等開始以政府強(qiáng)制力和公信力為生效依據(jù)；土地證書是目前由官方頒發(fā)的正規(guī)化和標(biāo)準(zhǔn)化程度最高的產(chǎn)權(quán)證明。復(fù)雜多樣的產(chǎn)權(quán)證明形式與城市化、人口遷移、可持續(xù)發(fā)展等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面互動(dòng)演化（Payne，2001；Williamson，2001），并在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下形成有機(jī)結(jié)合、共存于一國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度。針對(duì)多種多樣的產(chǎn)權(quán)證明形式，本文通過(guò)綜述發(fā)展中國(guó)家土地確權(quán)改革的文獻(xiàn)資料，系統(tǒng)梳理目前常見(jiàn)的產(chǎn)權(quán)證明體系，按照難易程度、適用情境和正式程度三種主要標(biāo)準(zhǔn)歸納分類（見(jiàn)表1）。

1.按難易程度劃分的產(chǎn)權(quán)證明體系

許多發(fā)展中國(guó)家在正規(guī)化改革過(guò)程中，受制于技術(shù)、資金、人員等自身實(shí)際情況的限制，無(wú)法采取“一步到位”的方式大規(guī)模頒證，而采用階段性改革方式，即首先采取簡(jiǎn)單、低成本的產(chǎn)權(quán)證明形式建立一定的確權(quán)基礎(chǔ)，再進(jìn)一步頒發(fā)正式、統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)證明文件（如證書）。

土地調(diào)查和地籍制圖技術(shù)是影響埃塞俄比亞和泰國(guó)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證明的主要因素。埃塞俄比亞將證書發(fā)放分為初級(jí)（臨時(shí)）證書和二級(jí)（永久）證書兩類、兩階段。第一階段采取傳統(tǒng)的測(cè)繪和劃界技術(shù)記錄個(gè)體土地產(chǎn)權(quán)信息，頒發(fā)臨時(shí)證書；隨著技術(shù)的進(jìn)步和整體地籍系統(tǒng)的完善，第二階段轉(zhuǎn)為運(yùn)用GPS等更精準(zhǔn)方式繪制地籍圖，并頒發(fā)永久證書①兩種文件具有相同的法律地位。（Adenew等，2005）。如泰國(guó)在1954年《土地法》（The Land Codeof1954）中根據(jù)土地所有者能否要求占用、使用或擁有土地來(lái)定義不同類型的地權(quán)證明文件，主要包括簡(jiǎn)易文件（NS-2、NS-3、NS-3K）、正式文件（NS-4）和其他產(chǎn)權(quán)證明文件（SK-1、STK、SPK-4.01等）②簡(jiǎn)易文件是泰國(guó)針對(duì)確權(quán)頒證技術(shù)和人員不足而無(wú)法直接頒發(fā)正式土地證書所提出的解決方案（Burns,2004），NS-2相當(dāng)于授權(quán)可臨時(shí)占用土地的“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”，只能繼承而不能買賣或抵押。NS-3和NS-3K分別為“使用證”和“開發(fā)證”，可證明居住者在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用土地，并通過(guò)繼承和買賣的方式合法轉(zhuǎn)讓。二者區(qū)別在于使用的地圖系統(tǒng)不同——NS-3是1954～1972年頒發(fā)的，通過(guò)卷尺測(cè)量；1972年以后，轉(zhuǎn)為采用未修正航拍照片進(jìn)行系統(tǒng)性土地調(diào)查并頒發(fā)NS-3K。NS-4指具有完整土地權(quán)利束的土地權(quán)屬證書，只能由省級(jí)土地辦公室發(fā)放，允許所有者合法出售、轉(zhuǎn)讓、抵押其土地。SK-1指土地證書申請(qǐng)證；STK指由皇家森林局頒發(fā)的5年期用益物權(quán)許可證，且在持續(xù)耕種情況下可續(xù)期，于1993年停止；SPK-4.01類似于STK，由農(nóng)地改革辦事處頒發(fā)（Murtazashvili等,2016）。（Burns等，2007；Giné，2005）。

馬達(dá)加斯加按照成本高低將地權(quán)證明文件分為土地證書、土地憑證和半正式合同（Taratasy）三類。土地證書是經(jīng)過(guò)國(guó)家確權(quán)登記后頒發(fā)的財(cái)產(chǎn)證明文件，最完整且成本最高。土地憑證是由地方土地辦負(fù)責(zé)頒發(fā)，將土地認(rèn)證為“未完整確權(quán)的私人財(cái)產(chǎn)”（Propriétéprivéenon titrée，即PPNT）。PPNT相較于完整土地產(chǎn)權(quán)而言，技術(shù)簡(jiǎn)單、成本較低、更易獲得，逐漸成為居民合法正規(guī)化權(quán)利的新選擇（Teyssier等，2018）。半正式合同是地方通過(guò)私人契約進(jìn)行正規(guī)化的主要方式，通常先后由村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)首領(lǐng)認(rèn)可，并在公證人陪同下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人蓋章、市政府簽署后簽發(fā)新的銷售單據(jù)，可用于交易登記處登記，是一種長(zhǎng)期存在且高度標(biāo)準(zhǔn)化的地方實(shí)踐，也是解決土地糾紛常用的重要證據(jù)。擁有半正式合同的土地可通過(guò)市場(chǎng)方式（銷售合同正規(guī)化）或非市場(chǎng)方式（繼承、贈(zèng)與等）交易，并作為地方更新土地產(chǎn)權(quán)的主要依據(jù)（Boué等，2018）。

阿富汗以便利為準(zhǔn)則，采用稅收文件作為產(chǎn)權(quán)證明文件，土地所有權(quán)可通過(guò)注冊(cè)證書（Tasf iya）、財(cái)產(chǎn)證書（Safayicertif icate）及習(xí)慣契約三種形式實(shí)現(xiàn)。注冊(cè)證書即官方對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的合法記錄，具有一套法定的裁決和登記程序。財(cái)產(chǎn)證書是阿富汗政府在聯(lián)合國(guó)人居署市政治理支持計(jì)劃的幫助下，以社區(qū)為單位推行的更簡(jiǎn)單的土地注冊(cè)方式，以財(cái)產(chǎn)稅的相關(guān)文件替代繁瑣的法定注冊(cè)程序，以社區(qū)為基礎(chǔ)記錄所有權(quán)。習(xí)慣契約是一種在社區(qū)內(nèi)合法但未得到官方認(rèn)可的所有權(quán)文件，是當(dāng)前阿富汗農(nóng)村最常見(jiàn)的土地權(quán)利證明文件（約94%的土地所有者擁有習(xí)慣契約），廣泛運(yùn)用于農(nóng)村地區(qū)土地治理和沖突解決（Murtazashvili等，2016）。

2.按適用情境劃分的產(chǎn)權(quán)證明體系

第二種產(chǎn)權(quán)證明體系依據(jù)不同的適用情境劃分，如馬達(dá)加斯加的非正式土地產(chǎn)權(quán)文件、加納的土地產(chǎn)權(quán)文件包及貝寧的多類型合同，均針對(duì)不同土地獲得方式、地區(qū)特點(diǎn)、租賃時(shí)長(zhǎng)或交易類型而設(shè)計(jì)的差異化產(chǎn)權(quán)證明文件。

馬達(dá)加斯加不同土地獲得方式形成多種非正式土地產(chǎn)權(quán)文件，被稱為“小文件”，具體包括以下四類：土地購(gòu)買憑證（actedevente）：當(dāng)土地通過(guò)購(gòu)買獲得時(shí)，絕大多數(shù)土地交易附有一份銷售收據(jù)，通常為手寫的土地購(gòu)買憑證。這份收據(jù)由村長(zhǎng)簽署認(rèn)證，并在整個(gè)村莊內(nèi)被認(rèn)定歸屬買方，不能再出售；土地交易后，其也可作為土地所有權(quán)證明。土地捐贈(zèng)憑證（actededonation）是由公社發(fā)放，用以表明某人以購(gòu)買或繼承的方式將劃界清晰的土地轉(zhuǎn)讓于他人。開發(fā)書面授權(quán)是低洼地原土地所有者為清理土地及改良和耕種土地而提前申請(qǐng)的許可；法律規(guī)定土地所有者在占用其自主改良的低洼地超過(guò)10年后可申請(qǐng)?jiān)撏恋赝暾a(chǎn)權(quán)。土地占用證書（acted'attribution）：對(duì)于從Lac Alaotra地區(qū)國(guó)家發(fā)展署（SOMALAC）直接獲取的土地，未經(jīng)確權(quán)的土地所有者可獲得由SOMALAC頒發(fā)的占用證書（Jacoby等，2007）。

加納區(qū)分農(nóng)村和城市地區(qū)，并根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)（如地理位置、證書的需求、區(qū)域相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜程度等）專門設(shè)計(jì)出不同的“土地產(chǎn)權(quán)文件包”。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)場(chǎng)證明（FarmSeal）為傳統(tǒng)地區(qū)的農(nóng)民提供長(zhǎng)期租賃，內(nèi)容包括租賃契約和農(nóng)產(chǎn)規(guī)劃，既順應(yīng)習(xí)俗制度并經(jīng)過(guò)地區(qū)首領(lǐng)和利益相關(guān)者確認(rèn)，也符合土地委員會(huì)關(guān)于準(zhǔn)確性、測(cè)繪認(rèn)證等方面要求；種植證明（CropSeal）是土地所有者與農(nóng)民間達(dá)成的租賃權(quán)益協(xié)議，無(wú)租賃契約和農(nóng)場(chǎng)規(guī)劃，而是將傳統(tǒng)的土地耕種協(xié)議以標(biāo)準(zhǔn)模板進(jìn)行正式化，在地方首領(lǐng)和公證人的證實(shí)下為雙方提供了一定程度的權(quán)益保障。在城市地區(qū)，家庭證明（HomeSeal）包括居住和商業(yè)兩類，通過(guò)提供圖紙和契約的土地文件滿足城市土地所有者的產(chǎn)權(quán)安全需求；組織證明（Orgseal）則在此基礎(chǔ)上，針對(duì)擁有大量土地的組織（如教會(huì)或正在開發(fā)的社區(qū)），相當(dāng)于家庭證明的擴(kuò)大版（Salifu，2018）。

貝寧將正式土地所有權(quán)與傳統(tǒng)土地使用權(quán)結(jié)合，頒發(fā)多種類型的新型合同。這些合同可根據(jù)租賃時(shí)長(zhǎng)和交易類型分為以下四種：長(zhǎng)期租賃合同用于規(guī)范在商業(yè)種植園中種植樹木的權(quán)利；分成安排合同及短期租賃協(xié)議用于規(guī)范在無(wú)種樹權(quán)情況下種植糧食作物的權(quán)利；無(wú)貨幣短期交易協(xié)議規(guī)范家庭內(nèi)部或有道德義務(wù)的人之間的土地交易。四種合同均由市政府簽發(fā)，包含當(dāng)事人身份證明、合同目的和標(biāo)的物、協(xié)議的具體條件、雙方的義務(wù)、合同解除條件、申訴規(guī)則六個(gè)部分，具備一定法律效力和規(guī)范性（Yemadje等，2014）。

3.按正式程度劃分的產(chǎn)權(quán)證明體系

除以上兩種分類方式外，還可根據(jù)產(chǎn)權(quán)證明文件蘊(yùn)含的正式程度加以劃分。絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的地權(quán)證明體系均可如此劃分，如泰國(guó)的簡(jiǎn)易文件和正式文件之分，馬達(dá)加斯加的半正式合同、土地憑證及土地證書之分。而印度尼西亞、尼加拉瓜的分類方式更為典型。

在印度尼西亞，除國(guó)家機(jī)關(guān)頒發(fā)的正式土地產(chǎn)權(quán)證明外，還存在由宗族長(zhǎng)老或村長(zhǎng)等非正式機(jī)構(gòu)頒發(fā)的其他多種類型的土地產(chǎn)權(quán)文件，后者的有效性得到多數(shù)居民認(rèn)可，至今被廣泛使用，具體包括：土地契約、傳統(tǒng)土地文件、土地稅收單。土地契約正式程度最高，代表了土地的購(gòu)買事實(shí)并經(jīng)官方蓋章和公證；傳統(tǒng)土地文件，如土地使用聲明（包括girik、petok）③girik和petok均為印度尼西亞語(yǔ)，前者代指未認(rèn)證土地的納稅證明，后者指一種過(guò)時(shí)的土地證明書，具體說(shuō)明可見(jiàn)https://pengacarafaisalnasution.com/2020/03/21/apa-itu-girik-petok-d-letter-c-dalam-istilah-tanah/。及Letter C&D等由村莊首領(lǐng)擔(dān)保且可繼承的文件，在地方層面發(fā)揮重要作用；土地稅收單的正式程度最低（Sumarto等，2002；Dower等，2005）。

在尼加拉瓜，可用于證明所有權(quán)的法律文件依據(jù)正式程度的不同可分為五類：公共契約、農(nóng)業(yè)改革產(chǎn)權(quán)證明、補(bǔ)充產(chǎn)權(quán)證明、臨時(shí)文件及非正式文件。公共契約是對(duì)土地交易良好界定和記錄的完整土地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)業(yè)改革產(chǎn)權(quán)證明在土地改革時(shí)期作為行政文件而非司法文件，存在包括有效性在內(nèi)的一系列限制；補(bǔ)充產(chǎn)權(quán)證明是一種特殊類型的產(chǎn)權(quán)證明，只在公示后無(wú)反對(duì)情況下授予產(chǎn)權(quán)；臨時(shí)文件指土地改革過(guò)程中行政文件；非正式文件通常包括非公開轉(zhuǎn)讓契據(jù)和占有證書。其中，公共契約、農(nóng)業(yè)改革產(chǎn)權(quán)證明和補(bǔ)充產(chǎn)權(quán)證明可登記注冊(cè)，而非正式文件和臨時(shí)文件不能登記注冊(cè)（Foltz等，2000）。

根據(jù)上述對(duì)發(fā)展中國(guó)家中常見(jiàn)產(chǎn)權(quán)證明體系的梳理，本文以約束條件和制度環(huán)境為依據(jù)，將產(chǎn)權(quán)證明體系的分類方式按照難易程度、適用情境和正式程度劃分。延續(xù)交易費(fèi)用理論的研究范式，產(chǎn)權(quán)證明體系的效率可認(rèn)為是“情景依賴”的，需根據(jù)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐姆杉s束機(jī)制、國(guó)家暴力潛能、社會(huì)風(fēng)俗習(xí)慣等制度環(huán)境確立，只有與現(xiàn)存約束條件和制度環(huán)境相匹配才得以存在（羅必良等，2014）。在這三種約束條件下，不同的產(chǎn)權(quán)證明主體分別在排他性、交換性和靈活性三種基本屬性上存在差異。其中排他性指初始產(chǎn)權(quán)界定的充分程度和產(chǎn)權(quán)證明的保障性，排他能力越大，產(chǎn)權(quán)證明對(duì)持有人未來(lái)預(yù)期的穩(wěn)定作用和發(fā)生糾紛時(shí)的法定效力越強(qiáng)；交換性指產(chǎn)權(quán)證明促進(jìn)交易、提高資源配置效率的能力，交換能力越強(qiáng)，流轉(zhuǎn)范圍越廣；靈活性指締結(jié)或頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明需要的成本，靈活性較強(qiáng)的產(chǎn)權(quán)證明更易獲得，國(guó)家和個(gè)人所需承擔(dān)的費(fèi)用較低。

現(xiàn)實(shí)中，證書、合同和口頭協(xié)約是目前土地交易中適用范圍最廣、最具代表性的三種產(chǎn)權(quán)證明形式，在基本屬性上存在各自優(yōu)缺點(diǎn)（見(jiàn)表2）。本文基于“約束條件—基本屬性—產(chǎn)權(quán)形式”的分析框架，繪制了三種產(chǎn)權(quán)形式的雷達(dá)圖（見(jiàn)圖3），并在第三部分對(duì)此進(jìn)一步說(shuō)明。

表2 證書、合同、口頭協(xié)約基本屬性的區(qū)別

三、證書、合同及口頭協(xié)約：約束條件—基本屬性—產(chǎn)權(quán)形式

連續(xù)的產(chǎn)權(quán)證明形式為復(fù)雜、多樣、重疊的土地產(chǎn)權(quán)提供保障（Mensah，2015），但不同產(chǎn)權(quán)證明形式的適用范圍和保障程度不同。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模及交易范圍的不同將經(jīng)濟(jì)交換劃分為與小規(guī)模生產(chǎn)和地方性交易相聯(lián)系的人際關(guān)系化交換、大規(guī)模生產(chǎn)的非人際關(guān)系化交換及第三方實(shí)施的非人際關(guān)系化交換（North，1990）三個(gè)層次?；诖?，本文分析了證書、合同和口頭協(xié)約各自在不同制度環(huán)境和約束條件下的特征和優(yōu)缺點(diǎn)（見(jiàn)表3）。

表3 證書、合同與口頭協(xié)約的比較分析

1.證書

證書圍繞資產(chǎn)中具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的部分形成共識(shí)并表征出來(lái)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)進(jìn)一步掌握和管理資產(chǎn)中相關(guān)及重要的分散信息。我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書通常由省級(jí)政府設(shè)計(jì)并包含統(tǒng)一內(nèi)容和格式，是政府與農(nóng)戶間關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的具體體現(xiàn)，由縣級(jí)政府蓋章但無(wú)需承包戶簽名（豐雷等，2013），將全體農(nóng)戶與全部（或大部分）農(nóng)地間的籠統(tǒng)權(quán)利進(jìn)一步規(guī)范并具體化為農(nóng)戶與地塊一一對(duì)應(yīng)的產(chǎn)權(quán)（保護(hù)）契約。

證書優(yōu)勢(shì)如下：發(fā)揮資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)潛能及維護(hù)社會(huì)公平。證書在微觀層面上增強(qiáng)農(nóng)民地權(quán)安全感知（Salifu，2018），降低信息不對(duì)稱，減少交易費(fèi)用，為土地交易和金融信貸提供法律保障，促進(jìn)土地投資、流轉(zhuǎn)和信貸獲取（Satana等，2014）；明確土地權(quán)利邊界，減少?zèng)_突，促進(jìn)社會(huì)公平和穩(wěn)定（Markussen，2008）；實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展（Xu等，2018）。具有公信力，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。證書一般由國(guó)家對(duì)土地權(quán)屬實(shí)質(zhì)審查后頒發(fā)，這種由政府提供保障的確權(quán)方式具有更高的權(quán)威性和一致性。包含證書的現(xiàn)代地籍信息系統(tǒng)可強(qiáng)化交易行為的安全性，使交易者僅需攜帶證書作為所有權(quán)表述，突破各種限制性的地方規(guī)定和約束，進(jìn)入一種更為系統(tǒng)的法律制度中（Huang等，2018）。證書并非簡(jiǎn)單地將土地信息保存，而是在宏觀層面整合有關(guān)土地資產(chǎn)價(jià)值的規(guī)章、事實(shí)和數(shù)據(jù)等信息，將大量分散信息整合融入一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一登記系統(tǒng)，形成一套系統(tǒng)性、綜合性的正規(guī)表述制度，便于國(guó)家行政管理和宏觀調(diào)控。產(chǎn)權(quán)正規(guī)化通過(guò)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)憑證，使農(nóng)民獲得土地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性質(zhì)的描述，減少了土地資產(chǎn)潛力評(píng)估和相關(guān)信息的搜集費(fèi)用，提高了土地利用率（de Soto，2000）。

對(duì)證書有效性的質(zhì)疑主要集中于以下幾方面：一是大規(guī)模確權(quán)頒證成本高，國(guó)家能力弱者無(wú)法負(fù)擔(dān)。產(chǎn)權(quán)正規(guī)化對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)主要障礙是其高昂的確權(quán)成本和繁瑣的確權(quán)流程。若國(guó)家能力建設(shè)不足，政府不能按照承諾行事，則證書只是一張過(guò)時(shí)的圖紙或一紙空文，無(wú)法有效發(fā)揮作用（Bromley，2009）。此外，貧困人口將逐漸排除在正式制度之外，成為邊緣群體，形成社會(huì)分化（Feder等，1991；Ho，2005）。二是市場(chǎng)發(fā)育不成熟、配套制度不完善時(shí)無(wú)法發(fā)揮作用，且缺乏靈活性。首先，成熟的土地交易和信貸市場(chǎng)是證書促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及信貸獲取的必要條件。正規(guī)化的產(chǎn)權(quán)憑證并非土地作為抵押物的必要條件，信貸機(jī)構(gòu)根據(jù)綜合的可行性報(bào)告而非證書決定貸款的發(fā)放（Domeher等，2012），因此生活拮據(jù)、土地質(zhì)量較差的農(nóng)民即便擁有合法證書，仍難從正規(guī)渠道獲得貸款（Feder等，1998）。若信貸市場(chǎng)未傾向于小額貸款的相關(guān)業(yè)務(wù)和政策，則證書對(duì)貧困家庭的作用不顯著（Domeher等，2012）。其次，相應(yīng)的分配、監(jiān)管和違約處理機(jī)制等配套制度安排是證書提高信貸獲取、保障社會(huì)公平的重要條件。不具備這些條件會(huì)造成社會(huì)分層、精英攫取、土地細(xì)碎化等負(fù)面效應(yīng)（Ege，2017），導(dǎo)致沖突加劇。最后，證書有效性依賴于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的建立。換言之，頒發(fā)證書并非結(jié)束、而是新一輪產(chǎn)權(quán)信息更新的開始。但不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)對(duì)精細(xì)信息的要求也同時(shí)導(dǎo)致契約靈活性的喪失（Hart等，1988)。三是農(nóng)民認(rèn)知不足，正式制度與非正式約束不一致。證書難以發(fā)揮效果的一大障礙是，農(nóng)民缺乏權(quán)屬證明認(rèn)知。許多人未意識(shí)到產(chǎn)權(quán)正規(guī)化的好處，不重視甚至隨意丟棄證書導(dǎo)致證書缺失（陳明等，2014）。正是這種權(quán)屬意識(shí)的不足及傳統(tǒng)認(rèn)知的延續(xù)導(dǎo)致正式制度與非正式約束不一致，國(guó)家即使賦予農(nóng)民正規(guī)的產(chǎn)權(quán)憑證，也未按預(yù)期顯著提升其地權(quán)安全感知（Brasselle等，2002）。

2.合同

凡存在交易就會(huì)存在雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系即契約關(guān)系，土地交易是買賣雙方自愿流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)權(quán)形成契約的過(guò)程。我國(guó)農(nóng)民以家庭作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單位，對(duì)農(nóng)地承包和流轉(zhuǎn)采取農(nóng)地承包合同及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。前者通過(guò)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，獲得集體所有制土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并報(bào)政府承包合同管理部門和發(fā)包方備案；后者指集體內(nèi)承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，與受讓方在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。

合同優(yōu)勢(shì)為如下三方面：一是較低的實(shí)施成本和一定的靈活性。與大規(guī)模確權(quán)頒證相比，合同的簽訂僅需交易雙方達(dá)成合意，并向登記機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)公證便可完成契約登記④契約登記制度以契約為生效要件，土地權(quán)利變動(dòng)以當(dāng)事人雙方意思表示一致為條件，土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記申請(qǐng)不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，只進(jìn)行形式審查，不向土地權(quán)利人頒發(fā)權(quán)利憑證。，程序簡(jiǎn)單且無(wú)需登記機(jī)關(guān)核查申請(qǐng)資料的真實(shí)性，在實(shí)踐中更高效，可有效減少政府開支，是許多國(guó)家采取的產(chǎn)權(quán)管理方式（Simpson，1976）。此外，合同簽訂時(shí)也會(huì)考慮習(xí)慣法下確保產(chǎn)權(quán)安全的方式，靈活且符合當(dāng)?shù)貞T例。二是書面憑證提供較穩(wěn)定的預(yù)期和較強(qiáng)的保障性。與口頭協(xié)約相比，合同一般是書面的和成文的。在正式制度未建立或尚不完善地區(qū)，合同顯著降低事前和事后的交易費(fèi)用，就雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)及合同履行達(dá)成一致進(jìn)而清晰界定，減少未來(lái)預(yù)期的不確定性（Williamson，2000）。因此，書面合同既是保護(hù)土地交易雙方合法權(quán)益的重要憑證，也是解決土地糾紛時(shí)的主要依據(jù)，為農(nóng)民保障自身權(quán)益提供有效工具（North，1990）。三是一定程度上擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍。合同包含集體經(jīng)濟(jì)組織和家庭成員的簽名或蓋章，可使農(nóng)民感受到更大的土地使用權(quán)安全，從而減少了農(nóng)民出于安全考量而將土地通過(guò)非正式渠道轉(zhuǎn)讓給親屬的需求，進(jìn)一步擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)范圍。

合同在完整性、公正性和形式統(tǒng)一等方面存在明顯不足。一是缺乏完整性?！坝邢蘩硇浴钡霓r(nóng)民無(wú)法先驗(yàn)地了解土地狀況，如土地未來(lái)收益流或改良投資，因此合同無(wú)法全面反映當(dāng)前和未來(lái)情況，具有不完整性（Slangen等，2008）。二是難以保證公正性。在某些社會(huì)制度下，合同雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力或社會(huì)地位不對(duì)等，合同的公正性無(wú)法完全保證。契約登記制下的土地登記機(jī)關(guān)對(duì)登記申請(qǐng)無(wú)實(shí)質(zhì)性審查，只進(jìn)行形式審查并由公證處公證。因此，若合同內(nèi)容對(duì)弱勢(shì)方不利但其個(gè)體無(wú)能力糾正時(shí)，登記生效的產(chǎn)權(quán)將有損其權(quán)益。在實(shí)踐中，也存在合同無(wú)法保證產(chǎn)權(quán)安全的情況，如中國(guó)部分地區(qū)還存在向整個(gè)村子頒發(fā)單一合同或由集體保管個(gè)體合同的習(xí)慣（Ho，2005）。又如有研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)戶無(wú)足夠的能力抵抗村莊將土地合同收回并征收土地的強(qiáng)制命令（Qin&Xu，2013）。三是形式不統(tǒng)一。土地交易發(fā)生在交易雙方之間、具有一定的特殊性，因此簽訂的合同大多不具備高度統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)早期的承包合同由集體和農(nóng)民通過(guò)手寫確定，各級(jí)部門均可設(shè)計(jì)土地承包合同，實(shí)踐中合同設(shè)計(jì)由各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)，訂立則在村一級(jí)進(jìn)行；不同村所簽發(fā)合同的具體內(nèi)容大相徑庭（Wang等，2015；豐雷等，2013）；常缺乏規(guī)定雙方權(quán)利和義務(wù)的基本條款。

3.口頭協(xié)約

口頭協(xié)約是一種符合鄉(xiāng)規(guī)民約等習(xí)慣法并在一定范圍達(dá)成共識(shí)的產(chǎn)權(quán)證明形式。其中，對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的口頭協(xié)約通常建立在長(zhǎng)期占有和使用的基礎(chǔ)上，即“插標(biāo)為田，據(jù)界為山”，通過(guò)約定俗成的方式，對(duì)當(dāng)前土地的邊界及權(quán)利人達(dá)成共識(shí)；在自發(fā)形成的農(nóng)地流轉(zhuǎn)（如轉(zhuǎn)包、代耕、互換）中達(dá)成的口頭協(xié)約則是一種承諾，農(nóng)戶自愿將承包地直接流轉(zhuǎn)給親友鄰居或其他農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以收取租金（張溪等，2017；洪名勇，2009）。

口頭協(xié)約的優(yōu)點(diǎn)：一是具有直接性，交易成本低。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中人口流動(dòng)性較低，鄉(xiāng)土社會(huì)呈現(xiàn)典型的強(qiáng)連帶和熟人社會(huì)特征，因此在村莊內(nèi)部或具有某種血緣或地緣關(guān)系的農(nóng)民間（如親屬、鄰居、同族等）常采取口頭協(xié)約的方式。因交易雙方彼此熟悉、比較清楚地了解對(duì)方信息（如聲譽(yù)、收入、支出及生活習(xí)俗等）（洪名勇，2009），在重復(fù)交易時(shí)可通過(guò)自我履約機(jī)制實(shí)施而無(wú)需第三方參與，無(wú)需簽字畫押和官方確認(rèn)等手續(xù)，降低了交易成本（李霞等，2011）。二是適應(yīng)實(shí)際，靈活性強(qiáng)。因戰(zhàn)亂、自然災(zāi)害、社會(huì)動(dòng)亂和生活水平等原因，傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)通常具有較高的出生率和死亡率，人口一直處于快速調(diào)整過(guò)程，因此簽訂書面合同并由政府統(tǒng)一登記、保持更新的方式耗費(fèi)大量時(shí)間和金錢且更新速度較慢；相反，通過(guò)口頭協(xié)約等傳統(tǒng)方式，農(nóng)民可快速調(diào)整土地權(quán)屬變更，具有較強(qiáng)靈活性（Ho，2005）。三是貼近農(nóng)民認(rèn)知，接納度高?？陬^協(xié)約是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知在習(xí)慣法下的表示。雖然目前農(nóng)民對(duì)土地權(quán)屬隨著制度改革不斷變化，但認(rèn)知短期內(nèi)難以改變（Williamson，2000）。因此，與正式制度相比，農(nóng)民對(duì)于口頭協(xié)約的熟悉度和接納程度更高，如此達(dá)成的土地權(quán)屬的一致共識(shí)，對(duì)于傳統(tǒng)習(xí)俗占據(jù)重要地位的農(nóng)村社會(huì)具有更強(qiáng)的約束力。

口頭協(xié)約存在以下三方面不足：一是無(wú)書面憑證，風(fēng)險(xiǎn)性高?？陬^協(xié)約主要不足是缺乏書面證明作為長(zhǎng)期保障，導(dǎo)致將口頭協(xié)約作為產(chǎn)權(quán)證明不僅在熟人社會(huì)以外難以判斷產(chǎn)權(quán)歸屬，且缺乏證明文件很難進(jìn)行正規(guī)化（Ostrom，1990）。此外，一旦產(chǎn)生糾紛，因無(wú)法提供任何書面證明以供第三方裁決者（如村委會(huì)、法院等）參考，損害農(nóng)民利益的可能性加大（Ho，2005；張溪等，2017）。二是瑣碎分散，存在邊界，適用范圍較窄。隨著土地交易范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)村小范圍的人際網(wǎng)絡(luò)被打破?？陬^協(xié)約等記錄土地產(chǎn)權(quán)信息和規(guī)則的方式在社會(huì)中相當(dāng)瑣碎且分散，各地區(qū)間習(xí)慣法千差萬(wàn)別，村莊外部對(duì)于當(dāng)?shù)胤钦郊s束無(wú)從知曉，進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)將面臨巨大的信息成本（李霞，2011）。因此土地及所有權(quán)運(yùn)作的口頭協(xié)約局限于所有權(quán)擁有者及其血緣、地緣范圍內(nèi)（de Soto，2000），適用范圍有限，不利于土地配置效率的提高。三是易失公允，保障性差。一方面，口頭協(xié)約下土地權(quán)利被一系列傳統(tǒng)家庭和宗族關(guān)系約束，形成網(wǎng)狀重疊的復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系，舊有的封建社會(huì)規(guī)則也相應(yīng)保留下來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村婦女地權(quán)利益受損問(wèn)題加重。另一方面，傳統(tǒng)的“誰(shuí)耕作，誰(shuí)擁有”的土地分配方式使得一旦慣例上的擁有者離開土地將可能喪失地權(quán)，大大降低了地權(quán)穩(wěn)定性（de Janvry等，2015）。

四、多樣化產(chǎn)權(quán)證明在中國(guó)情境下的驗(yàn)證

首先采用CiteSpaceⅢ軟件對(duì)2015～2019年間關(guān)于確權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)證明形式主題的研究脈絡(luò)進(jìn)行可視化圖譜分析，然后依據(jù)文獻(xiàn)的具體內(nèi)容再次驗(yàn)證上文歸納得到的三種產(chǎn)權(quán)證明形式各自特點(diǎn)。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證明形式文獻(xiàn)的可視化分析：基于CiteSpace軟件

首先，使用中國(guó)知網(wǎng)選擇高級(jí)檢索功能，設(shè)定時(shí)間范圍為“2015～2019年”，期刊來(lái)源為“CSSCI”，主題同時(shí)包括“確權(quán)”和“契約”，共搜索得到127篇文獻(xiàn)。經(jīng)過(guò)篩選、剔除會(huì)議紀(jì)要、人物訪談等干擾文獻(xiàn)，最終得到98篇文獻(xiàn)作為研究樣本。

其次，將CNKI數(shù)據(jù)經(jīng)轉(zhuǎn)換后導(dǎo)入CiteSpaceⅢ軟件并建立相應(yīng)數(shù)據(jù)工程，主題詞選擇“Noun Phrases”，節(jié)點(diǎn)類型選擇“term”，可視化方式選擇“timeline”，獲得關(guān)于確權(quán)對(duì)契約形式選擇影響研究的時(shí)間線視圖，側(cè)重展示相關(guān)研究主題的時(shí)間軌跡和演進(jìn)脈絡(luò)。圖4結(jié)果顯示右側(cè)聚類標(biāo)簽為8類，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)村社會(huì)治理、三權(quán)分置、不完全契約、三農(nóng)問(wèn)題等。雖存在一定交叉，但分析結(jié)果一定程度上幫助解讀我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)證明形式研究的熱點(diǎn)和前沿。歷時(shí)性整體情況方面，“不完全契約”等聚類主題持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)（從2016年開始持續(xù)至2019年），其中產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和正規(guī)化等主題的時(shí)間跨度較大，說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期存在契約不完善、產(chǎn)權(quán)證明缺乏保護(hù)的問(wèn)題。研究?jī)?nèi)容方面，國(guó)內(nèi)關(guān)于確權(quán)與契約形式的研究具有較高的延續(xù)性，不同類型的產(chǎn)權(quán)證明形式（口頭、合同、證書等）在各時(shí)期均有涉及。如在“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”聚類中，2018年學(xué)界開始關(guān)注農(nóng)地確權(quán)頒證和農(nóng)村社會(huì)差序格局及對(duì)應(yīng)的流轉(zhuǎn)契約。又如“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”聚類中的研究早期關(guān)注鄉(xiāng)土慣習(xí)對(duì)于流轉(zhuǎn)的影響；2019年開始，隨著新一輪確權(quán)頒證進(jìn)入收尾階段，關(guān)注書面合同的文獻(xiàn)大量涌現(xiàn)。上述分析不僅使本文保持了學(xué)術(shù)研究的連貫性和延續(xù)性，也進(jìn)一步支持了新一輪確權(quán)改革背景下，研究不同類型產(chǎn)權(quán)證明形式的必要性和重要性。

2.不同產(chǎn)權(quán)證明形式的對(duì)應(yīng)驗(yàn)證：基于文獻(xiàn)內(nèi)容

證書、書面合同、口頭協(xié)約均為我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中常見(jiàn)的產(chǎn)權(quán)證明形式，長(zhǎng)期共存于農(nóng)地租賃市場(chǎng)實(shí)踐中。根據(jù)農(nóng)戶、國(guó)家工作人員等訪談及大規(guī)模的確權(quán)頒證調(diào)研資料，本文梳理了我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中三種產(chǎn)權(quán)證明形式的應(yīng)用和存在的問(wèn)題，進(jìn)一步驗(yàn)證上文三種產(chǎn)權(quán)證明的對(duì)應(yīng)特征。

首先，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書作為物權(quán)證明文件，由政府全面、統(tǒng)一登記認(rèn)證，最具權(quán)威性且頒發(fā)率逐年上升。雖然相較于口頭協(xié)約，書面合同具備一定的法律效力，大大降低了土地流轉(zhuǎn)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。但因農(nóng)民文化水平偏低、相關(guān)法律知識(shí)薄弱，書面合同的規(guī)范性問(wèn)題（包括流轉(zhuǎn)方式、用途、期限和價(jià)款及雙方權(quán)利義務(wù)未清晰界定等）成為導(dǎo)致其內(nèi)容無(wú)效的一個(gè)重要原因。我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中仍普遍存在締約不規(guī)范等問(wèn)題，已有農(nóng)地流轉(zhuǎn)租約及其不規(guī)范實(shí)施尚未對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育形成有益的知識(shí)積累（羅必良等，2017）。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受國(guó)家和法律保護(hù)的權(quán)屬憑證，具有廣泛認(rèn)可的法律效力。當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在糾紛時(shí)，證書的法律效力高于書面合同。如甘肅省某縣一次土地糾紛中，因雙方無(wú)法提供之前簽署的書面協(xié)議，故當(dāng)?shù)赝恋刂俨猛ヒ罁?jù)土地承包證的內(nèi)容做出相應(yīng)的裁決（張國(guó)鋒，2019）。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)2018年“千人百村”調(diào)查數(shù)據(jù)，新一輪確權(quán)改革中頒發(fā)的證書內(nèi)容規(guī)范完整，大多數(shù)新證上記載的土地信息包涵了所有承包地總面積（79.82%）、地塊數(shù)目（77.10%）、每塊承包地的面積（73.75%）、關(guān)于地塊四至的完整信息（59.60%）、每塊承包地的具體位置圖或地圖（50.09%）。而根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)2005～2016年17省調(diào)查，持證農(nóng)戶比例從最初48.2%漲至65.8%，說(shuō)明隨著新一輪確權(quán)頒證改革，我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的頒發(fā)率逐步上升，土地流轉(zhuǎn)交易風(fēng)險(xiǎn)成本進(jìn)一步降低。

其次，書面的產(chǎn)權(quán)證明具備紙質(zhì)版生效要件，可降低口頭協(xié)約的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，從而減少調(diào)節(jié)和仲裁合同糾紛事件?？陬^協(xié)約因缺乏紙質(zhì)證明材料，容易模糊交易雙方應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)內(nèi)容（包括期限、數(shù)量、價(jià)格等）的不確定。當(dāng)某一方出于自身利益對(duì)當(dāng)初的口頭約定反悔時(shí)，這種合約形式極易引發(fā)糾紛。以貴州省某村中兩戶家庭土地流轉(zhuǎn)糾紛為例，甲方租種乙方土地，且一次性向乙方繳納十年租金，但未簽訂書面協(xié)議，僅口頭協(xié)商，后因土地歸屬問(wèn)題產(chǎn)生矛盾。無(wú)證書或合同證明，明顯影響土地流轉(zhuǎn)（劉淑芳，2019）。甘肅省某縣一位土地糾紛仲裁工作人員表示：“現(xiàn)在的土地糾紛都是以前通過(guò)‘口頭約定’的形式，農(nóng)戶間進(jìn)行的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包。只要是寫了字據(jù)，基本上都不會(huì)產(chǎn)生糾紛”（張國(guó)鋒，2019）。

最后，當(dāng)前口頭協(xié)約仍是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主要選擇，但其占農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約的比例逐漸降低。通過(guò)梳理文獻(xiàn)中有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約中口頭協(xié)約占比的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村差序格局仍發(fā)揮重要作用，熟人社會(huì)為交易提供履約保障、降低交易成本（高名姿，2018），加之傳統(tǒng)觀念缺乏權(quán)屬意識(shí)和“親戚、熟人間不好意思寫字據(jù)”思想根深蒂固（張國(guó)鋒，2019），使得村組內(nèi)部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶仍傾向于選擇口頭協(xié)約。但隨著農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育和權(quán)屬意識(shí)的完善，我國(guó)農(nóng)村熟人社會(huì)治理機(jī)制日漸式微，口頭協(xié)約開始逐漸轉(zhuǎn)向基于書面文字的合同及由國(guó)家背書的證書，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易選擇口頭協(xié)約或未簽訂書面合同的農(nóng)戶比例逐年降低，從最初接近九成（86%）降至一半左右（見(jiàn)表4）。進(jìn)一步聚焦于轉(zhuǎn)出對(duì)象為種植大戶或公司的農(nóng)地交易，根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)2016年17省調(diào)查和中國(guó)人民大學(xué)2018年“千人百村”調(diào)查數(shù)據(jù)，在合同簽訂方面絕大部分多數(shù)農(nóng)戶采用簽訂書面合同的形式，且2018年千人百村調(diào)查中該比例（轉(zhuǎn)給大戶和公司分別為83.21%和93.48%）明顯高于2016年17省調(diào)查結(jié)果（68.4%和65.5%）。

表4 我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)約所占比例（按調(diào)研時(shí)間排序）

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

在正式法律不斷強(qiáng)化而傳統(tǒng)習(xí)俗、既有慣例等非正式約束趨于弱化的“大趨勢(shì)”下，口頭協(xié)約和合同等看似“過(guò)時(shí)”的產(chǎn)權(quán)證明形式是否還有存在的必要？事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，制度變遷是一個(gè)動(dòng)態(tài)演化過(guò)程，不同于習(xí)慣法與成文法這樣截然二分的靜態(tài)分析方式，真實(shí)世界中不存在總是有效的產(chǎn)權(quán)形式，不同的約束條件和屬性意味著不同的產(chǎn)權(quán)證明類型匹配（羅必良等，2014），將地權(quán)制度視為一個(gè)連續(xù)體更符合實(shí)際。產(chǎn)權(quán)成文化不應(yīng)只局限于大規(guī)模確權(quán)頒證，而需尋求多元化發(fā)展，證書應(yīng)作為傳統(tǒng)確權(quán)方式正式化的“附加層”而非單純的“替代品”。本文主要結(jié)論如下：

首先，各國(guó)土地登記制度千差萬(wàn)別但均涉及某類土地產(chǎn)權(quán)證明形式，以便對(duì)土地所有者和使用者的利益提供保護(hù)，從而形成一個(gè)地權(quán)連續(xù)體和多種產(chǎn)權(quán)證明體系，可依據(jù)難易程度、適用情境及正式程度等約束條件加以分類。對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，確權(quán)頒證是最有力但也是最昂貴的產(chǎn)權(quán)證明形式，因此視實(shí)際情況選擇諸如二級(jí)證書、習(xí)俗權(quán)利正規(guī)化等實(shí)施費(fèi)用較低的確權(quán)方式，反而可更好地提供有保障的土地產(chǎn)權(quán)。

其次，在不同約束條件下，產(chǎn)權(quán)證明的排他性、交易性與靈活性等基本屬性決定了具體適用的證明形式?？陬^協(xié)約可根據(jù)不同適用情景快速調(diào)整更新，具有較強(qiáng)靈活性，僅對(duì)小規(guī)模地方性交易具有約束力，因缺乏憑證而導(dǎo)致排他性較弱；合同通過(guò)文字形式將口頭協(xié)約固定下來(lái)，更加適用于大規(guī)模生產(chǎn)的非人際關(guān)系交換，并且程序簡(jiǎn)單、具備一定靈活性；證書作為第三方（國(guó)家）注冊(cè)頒發(fā)的所有權(quán)憑證，為土地產(chǎn)權(quán)人提供關(guān)鍵性財(cái)產(chǎn)權(quán)表述，但大規(guī)模確權(quán)成本較高且更新繁瑣，導(dǎo)致靈活性較弱。

我國(guó)新一輪農(nóng)地確權(quán)登記頒證以法律形式賦予農(nóng)民抵制非法侵害的法律憑據(jù)，清晰界定權(quán)屬?gòu)亩档土鬓D(zhuǎn)的交易成本。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，承包地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)凸顯?！按_實(shí)權(quán)、頒鐵證”既是農(nóng)地“三權(quán)分置”制度確立和穩(wěn)步實(shí)施的前提，也是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)及不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石。當(dāng)前我國(guó)確權(quán)頒證工作正處于關(guān)鍵階段，面臨的難題之一是制度變遷過(guò)程的“路徑依賴”，證書頒發(fā)比例不高、口頭契約在農(nóng)村地區(qū)的土地交易中仍普遍（葉劍平等，2018）。

（二）政策建議

第一，應(yīng)考慮各地方資源稟賦條件及產(chǎn)權(quán)界定需求程度的差異，實(shí)施差異化的土地確權(quán)策略，堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)。區(qū)位環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等地方資源稟賦不同導(dǎo)致土地價(jià)值在地區(qū)間呈現(xiàn)顯著差異，各地方對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的需求程度也不同，在設(shè)計(jì)和選擇產(chǎn)權(quán)界定方式時(shí)應(yīng)充分考慮各種產(chǎn)權(quán)證明方式對(duì)約束條件的適應(yīng)性和相容性。對(duì)于東南沿海區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，農(nóng)地價(jià)值較高，市場(chǎng)相對(duì)活躍，產(chǎn)權(quán)界定不清將導(dǎo)致高昂的交易費(fèi)用，因此地方政府具有足夠的動(dòng)力自發(fā)推動(dòng)土地確權(quán)；中西部地區(qū)，這種需求受制于市場(chǎng)發(fā)育不足而大大降低，也是目前確權(quán)頒證最后需要“攻堅(jiān)克難”的關(guān)鍵所在。因此，針對(duì)這些區(qū)位較偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，既可借鑒埃塞俄比亞、泰國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分階段確權(quán)頒證，也可參考加納等國(guó)對(duì)不同地區(qū)因地制宜設(shè)計(jì)不同類型確權(quán)文件的做法?？傊?，堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)，保持足夠的歷史耐心，同時(shí)發(fā)揮我國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家能力建設(shè)在確權(quán)中的關(guān)鍵作用，是確權(quán)成功的重要保障。

第二，對(duì)于不同產(chǎn)權(quán)證明體系下發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)糾紛，采取多元、靈活的糾紛處理方式?？陬^協(xié)約和非正式合同具有較強(qiáng)的關(guān)系性，依賴熟人社會(huì)中的道德和聲譽(yù)機(jī)制。在這種內(nèi)生于鄉(xiāng)土邏輯的產(chǎn)權(quán)證明形式下，化解土地糾紛常依靠雙方口頭協(xié)商或通過(guò)中間人、長(zhǎng)者、村干部調(diào)解。對(duì)于擁有正式合同或證書的土地，流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生的糾紛則可申請(qǐng)法院等司法機(jī)關(guān)介入解決。因此，在確權(quán)頒證進(jìn)度落后的地區(qū)，可借鑒印度尼西亞、尼加拉瓜等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在處理地方土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)靈活運(yùn)用正式程度不同的產(chǎn)權(quán)證明，不僅需要證書作為政府法治憑證，也需口頭協(xié)約和合同作為鄉(xiāng)村自治的依據(jù)。鄉(xiāng)村正式制度與非正式制度的力量平衡，既能形成更有效的鄉(xiāng)村治理秩序，也能節(jié)約農(nóng)民解決土地糾紛所需的費(fèi)用和時(shí)間。

第三，針對(duì)缺乏“權(quán)屬意識(shí)”“契約意識(shí)”的農(nóng)村地區(qū)，強(qiáng)化農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知和契約精神等方面的宣傳教育。傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中土地權(quán)屬是通過(guò)長(zhǎng)期使用確定，確權(quán)頒證作為外生制度沖擊，農(nóng)民會(huì)因缺乏“權(quán)屬意識(shí)”和“契約意識(shí)”導(dǎo)致短期內(nèi)難以認(rèn)識(shí)到確權(quán)益處。這將造成確權(quán)頒證停留在自上而下的運(yùn)動(dòng)形式，現(xiàn)實(shí)中自發(fā)形成的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍以口頭協(xié)約或短期非正式合同為主。當(dāng)締約雙方對(duì)合約規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)注度低、缺乏“契約意識(shí)”時(shí)，簽訂的合約也不再具有強(qiáng)約束力，即使是較完整的書面合同也可能淪為“口頭支票”。因此，確權(quán)頒證的推進(jìn)需要進(jìn)一步重視農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)認(rèn)知和契約精神等方面的教育和培訓(xùn)，通過(guò)政府宣傳、專家講座等多種形式，既傳播正確的確權(quán)政策和產(chǎn)權(quán)知識(shí)，改變農(nóng)民對(duì)確權(quán)頒證只是“完成上級(jí)任務(wù)”的錯(cuò)誤看法，又塑造農(nóng)民敬畏契約、尊重契約的意識(shí)，形成“締約即要履約、違約應(yīng)受懲罰”的新觀念。