農(nóng)地確權(quán)影響的再審視：理論邏輯與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)*

徐志剛，高 群，劉 靜，王亞楠

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095；2.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 常州 213022）

一、引 言

農(nóng)地確權(quán)政策被認(rèn)為是我國(guó)新一輪土地制度改革的重要舉措，國(guó)家投入大量人力、物力。自該政策推行之日起，倍受學(xué)術(shù)界關(guān)注。該舉措旨在通過(guò)確定每宗土地位置及面積，從法律層面明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，通過(guò)權(quán)證的形式，賦予農(nóng)戶承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的權(quán)能，從而優(yōu)化我國(guó)農(nóng)戶土地利用行為，提高土地資源配置效率。自2009年國(guó)家選取代表性省份8村初步試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)歷了村—區(qū)縣—省三層探索，政策推行規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，農(nóng)地確權(quán)政策進(jìn)入收官階段，截至2018年底，完成承包地確權(quán)登記面積14.8億畝，占承包地實(shí)測(cè)面積的89.2%，30省份報(bào)告基本完成①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)網(wǎng)（http://m.agronet.com.cn/News/Detail/257585?pcid=24382）。

自農(nóng)地確權(quán)政策產(chǎn)生起，眾多學(xué)者研究了該政策。早期，國(guó)內(nèi)研究重點(diǎn)集中于農(nóng)地確權(quán)的產(chǎn)生原因及其推行過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題。隨著研究深入，重點(diǎn)轉(zhuǎn)為農(nóng)地確權(quán)帶來(lái)的政策影響特別是農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)投資行為的影響，多視角研究并理解農(nóng)地確權(quán)政策，主要分為土地流轉(zhuǎn)、合同租金、農(nóng)地投資三方面，且爭(zhēng)議較大。諸多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提升流轉(zhuǎn)租金，激勵(lì)農(nóng)戶土地投資積極性。這類(lèi)研究多基于我國(guó)土地制度多變、產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的理論前提，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地確權(quán)政策可通過(guò)提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和安全性，保障農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，促進(jìn)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)（Hombrados等，2015；yami等，2016；程令國(guó)等，2016）。同時(shí)，法律賦權(quán)可明晰土地承包權(quán)，增強(qiáng)地權(quán)的排他性，進(jìn)一步提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的議價(jià)地位和農(nóng)戶價(jià)格預(yù)期（胡新艷等，2016；林文聲等，2017）。此外，農(nóng)地確權(quán)通過(guò)地權(quán)穩(wěn)定的激勵(lì)效應(yīng)、抵押信貸效應(yīng)和交易收益效應(yīng)三方面機(jī)制顯著提高農(nóng)地投資（胡新艷等，2017；洪煒杰等，2018；應(yīng)瑞瑤等，2018）。

相反，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)政策未起到理論預(yù)期作用（蔡潔等，2017；馮華超等，2017；周力等，2019）。如羅必良（2016）從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度證實(shí)，農(nóng)地確權(quán)政策強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)承包地的稟賦效應(yīng)，不僅未促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，還會(huì)抑制土地流轉(zhuǎn)。Jin等（2006）通過(guò)九省調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)是否擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證不顯著影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為。鐘甫寧（2009）進(jìn)一步驗(yàn)證，地權(quán)穩(wěn)定性非影響農(nóng)戶投資的主要因素，農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)戶投資無(wú)顯著聯(lián)系。Carter（2003）研究表明在土地規(guī)模較小情況下，地權(quán)穩(wěn)定的信用供給效應(yīng)不顯著，抵押信貸機(jī)制不復(fù)存在。同時(shí)，周力（2019）基于長(zhǎng)江中下游地區(qū)的湖南、江西、江蘇三省農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)驗(yàn)證確權(quán)未改變轉(zhuǎn)入地的租金及交易費(fèi)用。此外，農(nóng)地確權(quán)政策還可能引發(fā)一定負(fù)面影響，賀雪峰（2014）還提出我國(guó)預(yù)算達(dá)上千億元的農(nóng)村土地確權(quán)政策有限，應(yīng)當(dāng)慎行。否則易導(dǎo)致面積不準(zhǔn)、四至不清等土地糾紛問(wèn)題。

現(xiàn)有研究爭(zhēng)議較大原因，一是現(xiàn)有文獻(xiàn)論證時(shí)點(diǎn)多在新一輪確權(quán)之前或起步時(shí)，并未測(cè)度新一輪確權(quán)政策的實(shí)施效果，與二輪延包政策有較高相關(guān)性，非有效的政策評(píng)估。新一輪農(nóng)地確權(quán)政策與二輪延包政策相比，更加明確承包地的面積和四至邊界位置，同時(shí)出臺(tái)了三權(quán)分置、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等諸多相應(yīng)配套政策，因此不能評(píng)估二輪延包政策的影響以推斷新一輪確權(quán)政策的影響（李哲等，2018）。二是現(xiàn)有研究多基于確權(quán)政策實(shí)施前我國(guó)農(nóng)村土地四至邊界不清晰、村集體與農(nóng)戶權(quán)利關(guān)系模糊的前提，從而得出確權(quán)政策實(shí)施后農(nóng)戶土地權(quán)利穩(wěn)定性大幅提升的論斷。將上述僅存在于我國(guó)少部分地區(qū)的局部問(wèn)題全局化，實(shí)則夸大了新一輪確權(quán)政策的影響及效果。三是部分文獻(xiàn)僅基于單年的區(qū)域性橫截面數(shù)據(jù)，難以驗(yàn)證農(nóng)地確權(quán)政策的動(dòng)態(tài)影響，導(dǎo)致實(shí)證結(jié)果不確定性增大。

綜上，本文從以下兩方面展開(kāi)研究，一是系統(tǒng)地分析新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)利用行為的影響，將土地流轉(zhuǎn)、合同租金、土地投資三方面納入分析框架，剖析各自作用機(jī)制，再通過(guò)實(shí)證分析驗(yàn)證，試圖深化理解農(nóng)地確權(quán)政策影響；二是采用農(nóng)業(yè)發(fā)展差異顯著的黑龍江、河南、四川、浙江四省1 706戶跟蹤調(diào)研形成的兩期（2014、2017）面板數(shù)據(jù)，并考慮新一輪農(nóng)地確權(quán)政策基本采取“整村推行”的方式，以“新一輪農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作中村莊是否確權(quán)，農(nóng)戶是否領(lǐng)到新的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)”測(cè)量確權(quán)，更加合理。同時(shí)，采用雙重差分法處理內(nèi)生性問(wèn)題，為提升新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)利用行為影響估計(jì)的可靠性提供技術(shù)保障。

二、農(nóng)地確權(quán)及其影響的理論邏輯

農(nóng)村土地問(wèn)題與我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定密不可分，是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。農(nóng)地制度改革問(wèn)題更是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題破冰的核心環(huán)節(jié)，自建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)地制度發(fā)生五次重大變革，經(jīng)歷如下幾個(gè)階段：1949～1952年，第一次土地制度變革興起，廢除地主階級(jí)封建剝削土地所有制，變更為“產(chǎn)權(quán)合一”的農(nóng)民所有制，農(nóng)民享有土地自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)和租賃權(quán)利（高國(guó)力等，2019）；1953～1978年，期間經(jīng)歷兩次土地制度變革，由保留農(nóng)民私有制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)合作化制度轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋丶w所有制下人民公社所有制，推行集體生產(chǎn)制度，農(nóng)民既失去了土地所有權(quán)，也失去了經(jīng)營(yíng)權(quán)，挫傷了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，生產(chǎn)效率低下；1979～2008年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)軔將農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)行集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)，同時(shí)發(fā)揮了集體優(yōu)越性和個(gè)體積極性，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，再一次激發(fā)了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段。

但是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，順應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，新一輪土地制度改革日漸提到貫徹日程。其中，農(nóng)地確權(quán)政策作為新一輪土地制度改革的核心，試點(diǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2008年第十七屆三中全會(huì)首次明確提出農(nóng)村土地確權(quán)，2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“5年時(shí)間完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，標(biāo)志著農(nóng)地確權(quán)政策進(jìn)入全面落實(shí)的新紀(jì)元。農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)經(jīng)歷了村—區(qū)縣—省三層探索，規(guī)模不斷擴(kuò)大。2009年選取代表性省份8村初步試點(diǎn)，2014年首次在三個(gè)省份整省推行，截至2018年初全國(guó)整省推進(jìn)已達(dá)28個(gè)省份（見(jiàn)表1）。

表1 農(nóng)地確權(quán)重點(diǎn)政策及試點(diǎn)進(jìn)程

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，農(nóng)地確權(quán)政策是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更清晰的表達(dá)和界定（韓麗娜等，2019）。在農(nóng)地確權(quán)實(shí)際工作流程中，利用實(shí)測(cè)法與航拍法重新測(cè)量土地面積，四至邊界精確至厘米，確定精確位置及實(shí)際面積。同時(shí)，農(nóng)地確權(quán)政策在家庭承包責(zé)任制分離集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分離承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶及經(jīng)營(yíng)者的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)明晰性和安全性，在法律層面上賦予農(nóng)戶更多的土地權(quán)能。總之，農(nóng)地確權(quán)政策雖未明確表達(dá)但隱含的政策目標(biāo)包括能使農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的土地面積和位置更加準(zhǔn)確，土地權(quán)能更加豐富，土地產(chǎn)權(quán)更加明晰和安全，促進(jìn)了農(nóng)戶更好配置和利用土地，如土地流轉(zhuǎn)、契約安排和農(nóng)地投資（見(jiàn)圖1）。但從理論上看，上述政策預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)背后的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)條件并不充分。

首先，新一輪確權(quán)與未確權(quán)前相比，雖測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不同、精確度提高，但這種數(shù)字的準(zhǔn)確度提高對(duì)農(nóng)戶土地配置與利用無(wú)實(shí)質(zhì)性影響。事實(shí)上，在確權(quán)之前，多數(shù)村莊農(nóng)戶承包土地都有臺(tái)賬和承包合同，即便無(wú)臺(tái)賬和承包合同，受農(nóng)村熟人社會(huì)道德力量的約束，絕大多數(shù)農(nóng)戶承包土地的位置、地塊、四至邊界均很清楚。本次確權(quán)意義主要在于摸清我國(guó)農(nóng)地真實(shí)面積，并非實(shí)際耕種面積（姚志，2019）。對(duì)于國(guó)家而言，第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)通過(guò)多種方式包括衛(wèi)星測(cè)繪，較詳細(xì)地摸清了目前我國(guó)耕地面積約為20億畝，國(guó)土部門(mén)也將耕地所有權(quán)的準(zhǔn)確面積明確到了村社，因此，確權(quán)丈量到戶的經(jīng)濟(jì)意義不大（賀雪峰，2014）?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地面積不是依據(jù)承包面積，而是依據(jù)雙方共同實(shí)測(cè)面積，并非依賴于新一輪確權(quán)面積。

其次，新一輪確權(quán)未實(shí)質(zhì)性增加農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地權(quán)益。農(nóng)地確權(quán)后頒發(fā)的是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，極少數(shù)農(nóng)戶錯(cuò)誤認(rèn)為確權(quán)后農(nóng)地實(shí)現(xiàn)了私有化，農(nóng)地所有權(quán)從村集體所有改為農(nóng)戶所有。同時(shí)，農(nóng)地確權(quán)政策出臺(tái)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等系列配套政策，理論上農(nóng)戶可憑借土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，但現(xiàn)實(shí)中可行性較低（鐘甫寧等，2009）。現(xiàn)實(shí)中因農(nóng)地價(jià)值難評(píng)估，缺少第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)地壞賬缺乏有效的市場(chǎng)和處置方式，若無(wú)政策扶持，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)的動(dòng)力很低（林樂(lè)芬等，2011）。因此，新一輪確權(quán)政策對(duì)土地內(nèi)在價(jià)值增加的貢獻(xiàn)極其有限，難以影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的保留價(jià)格，對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的影響更有限。

再次，新一輪確權(quán)前，農(nóng)戶對(duì)于承包地?fù)碛谐袡?quán)外的各種實(shí)質(zhì)權(quán)力，且農(nóng)村長(zhǎng)期以往的土地占有經(jīng)營(yíng)早已明確了承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬，本次確權(quán)可能僅僅是在產(chǎn)權(quán)清晰前提下的再次確認(rèn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)戶以家庭為單位從村集體承包土地，農(nóng)戶擁有承包權(quán)及自主經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》也明確，“任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，且流轉(zhuǎn)收益全部歸承包戶。而張五常在《佃農(nóng)理論》中提出：“當(dāng)私有產(chǎn)權(quán)使用權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、不受干預(yù)的收入享受權(quán)三項(xiàng)權(quán)利私有化，所有權(quán)是不重要的”。在此情況下，土地所有權(quán)不充分，但土地資源配置效率不受影響。在許多發(fā)展中國(guó)家，土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)占有者的持續(xù)使用實(shí)現(xiàn)（Godtland等，2004），我國(guó)也不例外。此外，眾多研究表明，清晰的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展的基本前提，產(chǎn)權(quán)明晰度的提高同樣有助于拉升農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保留價(jià)格（程令國(guó)等，2016；馮華超等，2018）。但新一輪確權(quán)政策基于我國(guó)承包地產(chǎn)權(quán)本就清晰的現(xiàn)實(shí)情況，難以再?gòu)?qiáng)化承包地產(chǎn)權(quán)的明晰度，也就不會(huì)影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為及農(nóng)戶對(duì)于承包地租金的預(yù)期。

最后，我國(guó)多數(shù)地區(qū)新一輪確權(quán)前土地產(chǎn)權(quán)安全性較為穩(wěn)定，對(duì)于少數(shù)地權(quán)不穩(wěn)定地區(qū)，本次確權(quán)也不能強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)安全性。本次確權(quán)前多數(shù)農(nóng)戶清楚二輪農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)間，并且黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。此外，本課題組根據(jù)江蘇、吉林、四川三省跟蹤調(diào)查形成的三期（2003、2008、2013）面板數(shù)據(jù)顯示，調(diào)研地區(qū)僅占11%。鐘文晶（2019）對(duì)廣東省抽樣農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，我國(guó)農(nóng)戶對(duì)地權(quán)界定的公平感知總體上處于“比較滿意”的水平。因此，許多地方即便農(nóng)戶調(diào)地呼聲很高，但村莊依然不調(diào)整農(nóng)地（廖洪樂(lè)，2002）。此外，穩(wěn)定的利益關(guān)系才能有穩(wěn)定的投入意愿。多數(shù)研究表明，土地使用權(quán)的穩(wěn)定可促進(jìn)農(nóng)戶土地投資行為，使用權(quán)穩(wěn)定性越高，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資越多（郜亮亮等，2013）。新一輪確權(quán)政策未改變承包地產(chǎn)權(quán)的安全性，難以影響農(nóng)戶投資行為。

綜上所述，本文提出并檢驗(yàn)如下推斷：新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)戶土地利用行為，包括土地流轉(zhuǎn)、土地租金、農(nóng)地投資均無(wú)明顯影響。

三、計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型、變量與數(shù)據(jù)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)來(lái)自課題組2015年和2018年對(duì)黑龍江、浙江、河南和四川4省16縣（市）34鄉(xiāng)鎮(zhèn)128村農(nóng)戶跟蹤調(diào)查形成的2014年和2017年兩期面板數(shù)據(jù)。調(diào)研地選取應(yīng)用多階段抽樣法，首先，在各樣本省內(nèi)分層隨機(jī)抽樣選取4個(gè)樣本縣；其次，在各樣本縣內(nèi)分層隨機(jī)抽樣選擇2個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)；再次，在樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部抽取12戶規(guī)模戶（村平均面積三倍以上）；最后，在規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶周?chē)S機(jī)挑選20戶普通種糧戶，即各樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)共抽取32戶農(nóng)戶。因兩期跟蹤樣本存在一定損失及研究對(duì)象分類(lèi)需要，數(shù)據(jù)最終分為三類(lèi)：兩期跟蹤總樣本為1 706戶農(nóng)戶，其中規(guī)模戶為702戶，普通戶為1 004戶。因合同相關(guān)數(shù)據(jù)存在缺失，部分回歸樣本量為642戶規(guī)模戶。

（二）模型設(shè)定

運(yùn)用雙重差分法（DID）模型進(jìn)行實(shí)證分析，通過(guò)對(duì)比處理組（受到政策影響）和控制組（未受政策影響）在政策實(shí)施前后的變化差異來(lái)識(shí)別新一輪農(nóng)地確權(quán)政策效果。

式（1）中被解釋變量Yit為當(dāng)年轉(zhuǎn)入面積、當(dāng)年新增轉(zhuǎn)入面積、當(dāng)年轉(zhuǎn)出面積、當(dāng)年新增轉(zhuǎn)出面積、當(dāng)年流轉(zhuǎn)合同租金、當(dāng)年新增機(jī)械投資、當(dāng)年是否平整土地。Pt、Tt、Pt×Tt為關(guān)鍵解釋變量。Pt為農(nóng)戶所在村是否完成農(nóng)地確權(quán)。因我國(guó)農(nóng)地確權(quán)工作以村為單位整村推行，故選取農(nóng)戶所在村莊農(nóng)地確權(quán)工作是否頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證以衡量確權(quán)進(jìn)度，頒證賦值為1，否則為0，保證了農(nóng)戶層面接受農(nóng)地確權(quán)政策沖擊的嚴(yán)格外生性。Tt為時(shí)間虛擬變量，設(shè)定2014年為0，2017年為1。Pt×Tt為雙重差分估計(jì)量，β3為雙重差分估計(jì)量對(duì)應(yīng)系數(shù)，Xt為影響被解釋變量的一系列控制變量，具體包括戶主、家庭、土地、村莊特征及縣級(jí)控制變量，εt為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。上述式中各變量含義及描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2、表3。

表2 總樣本農(nóng)戶的主要變量含義及描述性統(tǒng)計(jì)

表3 轉(zhuǎn)入土地規(guī)模戶的合同、投資變量含義及描述性統(tǒng)計(jì)

（三）樣本地區(qū)農(nóng)地確權(quán)基本情況及其差異分析

1.新一輪農(nóng)地確權(quán)基本情況

由表4可知，大部分地區(qū)新一輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上登記的土地面積為實(shí)測(cè)面積，但部分地區(qū)仍照搬二輪承包面積。調(diào)查發(fā)現(xiàn)少部分地區(qū)將本次確權(quán)重新實(shí)測(cè)面積與二輪承包面積一同登記在證。同時(shí)，調(diào)查地區(qū)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)登記人口多為現(xiàn)持有戶口本登記人口，即去除去世人口，增加新生人口，不符合我國(guó)土地政策“生不增死不減”原則。此外，各省確權(quán)重新量地后面積增加的地區(qū)數(shù)量超過(guò)75%，增加的面積多是用以區(qū)分地塊的田墾、溝渠，多數(shù)增幅在20%以下。

2.農(nóng)戶對(duì)新一輪農(nóng)地確權(quán)政策的主觀感知情況

表5反映了樣本地區(qū)調(diào)查農(nóng)戶對(duì)新一輪農(nóng)地確權(quán)政策的主觀感知情況。超90%的農(nóng)戶認(rèn)為確權(quán)前自家承包地四至邊界清楚，故我國(guó)農(nóng)村土地普遍邊界四至不清觀點(diǎn)不成立。在農(nóng)地抵押貸款方面，農(nóng)地確權(quán)政策推行前后大部分農(nóng)戶均認(rèn)為承包地塊不能抵押貸款，確權(quán)政策推行后，農(nóng)戶認(rèn)為承包地抵押貸款比例上升，但對(duì)政策效果存疑、不確定更甚。進(jìn)一步考查樣本農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地安全性認(rèn)知，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為承包地從現(xiàn)時(shí)點(diǎn)至二輪到期時(shí)不會(huì)調(diào)地，且確權(quán)政策后其比例略有上升。從側(cè)面驗(yàn)證了我國(guó)農(nóng)地安全性普遍較強(qiáng)的共識(shí)，且農(nóng)地確權(quán)政策影響甚微。此外，樣本地區(qū)農(nóng)戶普遍認(rèn)為確權(quán)政策對(duì)土地內(nèi)在價(jià)值影響不大，不會(huì)認(rèn)為確權(quán)后土地價(jià)值上升，從而提升土地租金。

3.確權(quán)組與未確權(quán)組兩期差異分析

表6對(duì)比分析了兩期樣本地區(qū)確權(quán)組與未確權(quán)組的差異，并考慮農(nóng)戶異質(zhì)性，進(jìn)一步將農(nóng)戶類(lèi)型分成規(guī)模戶與普通戶。從規(guī)模戶看，首先，確權(quán)組與未確權(quán)組兩期租金均呈下降趨勢(shì)，且確權(quán)組降幅更大；其次，確權(quán)組與未確權(quán)組兩期當(dāng)年轉(zhuǎn)入土地面積趨勢(shì)相反，確權(quán)組規(guī)模戶轉(zhuǎn)入土地面積呈增加趨勢(shì)，且兩期新增轉(zhuǎn)入面積降幅更??；再次，機(jī)械投資方面，確權(quán)組與未確權(quán)組投資機(jī)械與平整土地的比例均較低且兩期均無(wú)變化。從普通戶看，兩組轉(zhuǎn)入面積與新增轉(zhuǎn)入面積趨勢(shì)相反，兩期均呈上升趨勢(shì)，且未確權(quán)組增幅更大。兩組轉(zhuǎn)出土地面積與新增轉(zhuǎn)出土地面積趨勢(shì)相同，但確權(quán)組轉(zhuǎn)出土地面積兩期差值顯著低于未確權(quán)組。

表6 樣本地區(qū)確權(quán)組與未確權(quán)組比較

四、實(shí)證分析結(jié)果

（一）新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)地租金的影響

因農(nóng)地租賃市場(chǎng)的承租方多為規(guī)模戶，故考查確權(quán)組與未確權(quán)組中規(guī)模戶兩期轉(zhuǎn)入地合同租金差異更具代表性，且重點(diǎn)關(guān)注雙重差分估計(jì)量。由表7可知，模型擬合效果較好，農(nóng)地確權(quán)政策與規(guī)模戶流轉(zhuǎn)合同租金在統(tǒng)計(jì)學(xué)上不具有顯著關(guān)系。表明農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)規(guī)模戶轉(zhuǎn)入土地租金可能無(wú)明顯影響，原因之一是農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)土地內(nèi)在價(jià)值影響不大，農(nóng)戶對(duì)于承包地的價(jià)格預(yù)期未發(fā)生變化，二者因果關(guān)系不顯著；二是土地租金影響因素較為復(fù)雜，受制于土地質(zhì)量、種植作物、承租方關(guān)系遠(yuǎn)近等多種因素，且為多元綜合交叉影響。作為穩(wěn)健性對(duì)比，表7同時(shí)報(bào)告了OLS穩(wěn)健估計(jì)結(jié)果。

表7 農(nóng)地確權(quán)與規(guī)模戶轉(zhuǎn)入地合同租金

（二）新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響

進(jìn)一步討論新一輪農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，考慮到農(nóng)戶類(lèi)型和流轉(zhuǎn)行為的異質(zhì)性，一是將農(nóng)戶類(lèi)型分為規(guī)模戶與普通戶；二是規(guī)模戶多為擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積而轉(zhuǎn)入土地，極少出現(xiàn)既轉(zhuǎn)出自家承包地又轉(zhuǎn)入他人承包地情況，故僅考查未確權(quán)組與確權(quán)組普通戶轉(zhuǎn)出自家承包地差異情況。由表8可知，農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)于規(guī)模戶和普通戶轉(zhuǎn)入面積及當(dāng)年新增轉(zhuǎn)入面積影響均不顯著，其余控制變量對(duì)兩類(lèi)農(nóng)戶轉(zhuǎn)入面積及當(dāng)年新增轉(zhuǎn)入面積的影響也符合理論預(yù)期。兩類(lèi)農(nóng)戶家庭收入中非農(nóng)收入比例對(duì)于轉(zhuǎn)入土地面積及新增轉(zhuǎn)入面積均呈負(fù)向顯著，說(shuō)明農(nóng)戶兼業(yè)程度越高，農(nóng)業(yè)投入越少，轉(zhuǎn)入土地意愿越低。

表8 農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)戶轉(zhuǎn)入面積

由表9可知，新一次農(nóng)地確權(quán)對(duì)普通戶轉(zhuǎn)出土地面積影響同樣不顯著，再次驗(yàn)證本文假說(shuō)。說(shuō)明新一輪農(nóng)地確權(quán)政策未改變農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性及安全性，且農(nóng)戶流轉(zhuǎn)對(duì)象多為同村農(nóng)戶，對(duì)轉(zhuǎn)入土地地形、質(zhì)量等十分清楚，且流轉(zhuǎn)土地面積會(huì)以實(shí)測(cè)面積為準(zhǔn)，因此，新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)影響不顯著。從控制變量看，年齡越大的農(nóng)戶越傾向于轉(zhuǎn)出土地，且自家承包地面積越大轉(zhuǎn)出意愿越低。因此，農(nóng)業(yè)活動(dòng)對(duì)體力要求較高，在無(wú)外包服務(wù)輔助情況下，隨著年齡增長(zhǎng)、體力下降，從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的意愿越低。自家承包地面積越大，擴(kuò)張土地意愿越強(qiáng)，從而抑制其轉(zhuǎn)出土地。

表9 農(nóng)地確權(quán)與普通戶轉(zhuǎn)出面積

（三）新一輪農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地投資的影響

新一輪農(nóng)地確權(quán)政策本意是強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性和穩(wěn)定性，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期，故本文選取農(nóng)戶長(zhǎng)期投資行為更具有代表性。本文在計(jì)量模型估計(jì)中區(qū)分了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資的具體類(lèi)型：與地塊相連的農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資——農(nóng)地平整以及與地塊不相連的農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資——農(nóng)業(yè)機(jī)械投資，并以萬(wàn)元為限劃分機(jī)械投資金額進(jìn)行分類(lèi)分析。規(guī)模戶較普通戶主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，資金約束較寬松，農(nóng)地投資意愿更強(qiáng)，因此，選取規(guī)模戶作為研究對(duì)象（見(jiàn)表10）。從估計(jì)結(jié)果看，新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)于規(guī)模戶兩類(lèi)農(nóng)地長(zhǎng)期投資的邊際效應(yīng)均無(wú)顯著影響，該結(jié)果從側(cè)面再次證明農(nóng)地確權(quán)政策并未改變農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，不存在農(nóng)戶的投資響應(yīng)效應(yīng)。該結(jié)果同時(shí)表明第二輪農(nóng)地承包已使農(nóng)戶安心，也與上述絕大部分農(nóng)戶對(duì)于自家承包地四至邊界的清楚認(rèn)知相符。

表10 農(nóng)地確權(quán)與規(guī)模戶農(nóng)地投資

（四）穩(wěn)定性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)戶土地利用行為的響應(yīng)效應(yīng)，本文基于非綜測(cè)效應(yīng)綜列數(shù)據(jù)，建立非綜測(cè)效應(yīng)模型，重新檢驗(yàn)農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)于土地流轉(zhuǎn)、合同租金及土地投資的影響。由表11可知，結(jié)論保持一致，結(jié)果較為穩(wěn)健。此外，因非綜測(cè)效應(yīng)模型中，P*T變量與P變量相同，故表11僅報(bào)告包含P*T變量的回歸結(jié)果。

表11 農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)戶土地利用行為

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文通過(guò)理論邏輯和經(jīng)驗(yàn)分析，發(fā)現(xiàn)新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)戶土地利用行為會(huì)產(chǎn)生影響的理論邏輯較為缺乏，且經(jīng)驗(yàn)證據(jù)較為不足。一方面從新一輪農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、農(nóng)地權(quán)益及農(nóng)地面積四方面影響的理論邏輯分析，揭示了確權(quán)對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)、契約安排和投資影響機(jī)制和邏輯的模糊性，另一方面根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)開(kāi)展了系統(tǒng)地實(shí)證研究，從計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析看，無(wú)明顯證據(jù)表明確權(quán)對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地租金、土地流轉(zhuǎn)、土地投資等有顯著影響。此外，本研究還發(fā)現(xiàn)：第一，農(nóng)地確權(quán)政策配套政策暫未發(fā)揮作用，農(nóng)地抵押貸款政策的推行存在障礙，制約我國(guó)農(nóng)地確權(quán)政策的實(shí)施。第二，農(nóng)地確權(quán)政策通過(guò)重新測(cè)量土地，旨在摸清我國(guó)耕地面積，但作用不明顯。第三，調(diào)查農(nóng)戶多數(shù)對(duì)于農(nóng)地確權(quán)政策態(tài)度較為平淡，確權(quán)政策空置。第四，新一輪農(nóng)地確權(quán)政策推行過(guò)程中引發(fā)的糾紛問(wèn)題不容小覷，易滋生不穩(wěn)定因素。

（二）政策建議

第一，以科學(xué)態(tài)度，客觀評(píng)價(jià)新一輪確權(quán)政策的作用和影響。雖然有很多不準(zhǔn)確的問(wèn)題，但總體上新一輪確權(quán)在摸清我國(guó)農(nóng)村承包土地?cái)?shù)量方面具有重要意義。此外，新一輪確權(quán)雖未實(shí)質(zhì)性改變和強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安全性、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、農(nóng)地權(quán)益及農(nóng)地面積，但對(duì)我國(guó)不斷重視農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)配套政策方面釋放了重要信號(hào)。

第二，深入研究并破除我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)資源配置效率和農(nóng)戶生產(chǎn)性投資所受約束。確權(quán)證書(shū)的合法性和證書(shū)上的承包土地?cái)?shù)量有助于降低土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地抵押貸款的交易成本，但我國(guó)農(nóng)村，無(wú)確權(quán)證書(shū)不構(gòu)成農(nóng)地流轉(zhuǎn)和投資的真正制約。真正制約因素更在于其他因素，如我國(guó)農(nóng)村的契約環(huán)境和合約約束力，會(huì)影響契約的執(zhí)行和效力發(fā)揮，并對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)戶投資等行為產(chǎn)生重要影響。應(yīng)深入研究此類(lèi)因素，為促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)投資增長(zhǎng)創(chuàng)造條件和環(huán)境。

第三，密切關(guān)注新一輪確權(quán)留下的問(wèn)題或隱患，采取措施積極應(yīng)對(duì)。確權(quán)過(guò)程中產(chǎn)生了大量問(wèn)題和障礙，如重新丈量土地面積導(dǎo)致農(nóng)地確認(rèn)糾紛問(wèn)題頻發(fā)。目前，各地對(duì)于丈量面積和承包面積不一致問(wèn)題多采取冷處理、暫緩解決，隱患較大，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)更是難題?？煽紤]建立二輪承包到期銜接小組，處理確權(quán)過(guò)程中的爭(zhēng)議與糾紛，解決人地矛盾問(wèn)題，平穩(wěn)過(guò)渡二輪到期階段。