國際航運溫室氣體減排能力建設 與技術合作發(fā)展進程

錢晨佳

摘 要：能力建設與技術合作是國際航運溫室氣體減排議程下的一項重要內容，也是落實“共同但有區(qū)別的責任”（CBDR）的途徑。通過促進信息共享、技術轉讓與合作的方式，推動低碳技術的研發(fā)進展，加快實現船舶向低碳、零碳燃料的轉型發(fā)展。本文通過對IMO目前的能力建設與技術合作方面內容進行了梳理，并對我國進一步開展溫室氣體減排方面的發(fā)展提出了若干建議。

關鍵詞：國際航運;溫室氣體;減排;能力建設;技術合作

中圖分類號：X736? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）05-0131-04

為了共同應對全球氣候變化，國際海事組織（IMO）一直以來都在推動航運業(yè)溫室氣體減排工作，2011年，IMO推出了“新船能效設計指數”作為新造船舶的能效衡量標準，2013年，又通過了關于促進與提高船舶能效有關的技術合作和技術轉讓的決議，通過各類項目向成員國提供技術援助。2018年4月，通過了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》，提出到2050年航運業(yè)溫室氣體排放相比2008年至少降低50%。2019年4月，通過了關于鼓勵港口與航運業(yè)合作促進溫室氣體減排的決議，同年7月成立了多捐助者自愿信托基金，用于支持落實初步戰(zhàn)略的能力建設與技術合作項目。2020年，IMO通過了鼓勵成員國制定和提交國家行動計劃的決議。此外，IMO還將在相關國際組織和發(fā)達國家的捐助下，鞏固并擴大“全球海運能效伙伴（GloMEEP）”等技術合作項目的成果，啟動了“GreenVoyage 2050”等新的合作項目。后續(xù)基于市場機制的措施也可能為能力建設與技術合作提供財政支持。

1 IMO船舶減排方面的能力建設與技術合作的目前發(fā)展

1.1 技術合作項目

1.1.1 低碳航運全球產業(yè)聯盟（GIA）

低碳航運全球產業(yè)聯盟（GIA）于2017年6月的減少船舶溫室氣體排放會間工作組（ISWG-GHG）第一次會議期間正式成立，其目標是開發(fā)創(chuàng)新的解決方案，以解決吸收和實施能效技術和操作措施的常見障礙。GIA是在全球環(huán)境基金（GEF）-聯合國開發(fā)計劃署（UNDP）-國際海事組織（IMO）GloMEEP項目框架下建立的，目前有17個成員，包括主要的船東和運營商、船級社、發(fā)動機和技術建造商和供應商、大數據提供商、石油公司和港口。GIA成員既為GIA基金提供資金，也為實施具體活動提供技術投入，支持航運業(yè)向低碳未來過渡。

目前，GIA在進一步推進優(yōu)先合作的活動有船舶準時到港（JIT Arrival），通過提前向船舶發(fā)送需要到達的時間信息，允許船舶調整到最佳航速，讓船舶準時到達港口以獲得泊位，從而節(jié)省燃油和減少排放。實施JIT需要港口當局、碼頭運營商、船東和租船人以及港口服務提供商之間的合作，例如溝通泊位可用性，并交換準確的船舶到達和離港時間的信息。GIA還制定了一份JIT到港指南，旨在向港口和航運部門以及港口和海事管理部門，提供有關如何促進船舶準時到港的信息和建議，優(yōu)化港口?？繕I(yè)務流程。GIA的工作將延長至2023年12月31日，鑒于GloMEEP項目已于2019年12月31日終止，GIA將在GreenVoyage 2050項目框架下繼續(xù)運作。

1.1.2 GreenVoyage 2050

GreenVoyage 2050是挪威和IMO的合作項目[1]，最初將運行兩年，預計將持續(xù)到2023年。該項目目前已經啟動，支持包括小島嶼發(fā)展中國家（SIDS）和最不發(fā)達國家（LDCs）在內的發(fā)展中國家，履行它們對國際航運相關氣候變化和能效目標的承諾。該項目將匯集監(jiān)管機構、港口、航運公司、技術開發(fā)人員和供應商、開發(fā)銀行和其他主要合作伙伴，補充和擴大GloMEEP項目，并支持各國執(zhí)行國家船舶減排戰(zhàn)略（NSERS）/國家行動計劃（NAP）中確定的具體措施。

該項目包括三個主要工作：法律和政策改革，以支持實現IMO溫室氣體初步戰(zhàn)略的實施;開展低碳航運和清潔港口能力建設活動;技術合作、創(chuàng)新和示范。該項目旨在擴大政府和港口管理能力，進行法律和政策改革，為每個國家制定國家行動計劃、促進私營部門伙伴關系、技術傳播和提供試點示范項目，通過動員全球專家提供正確的解決方案、知識和融資，加強集體行動，實現船舶和港口大幅減排，并與政策制定者合作，以增加低碳航運項目的資金流動。該項目將通過與技術提供者和投資者團體的合作，將發(fā)展中國家與它們尋求的創(chuàng)新和相關技術聯系起來，增加私營企業(yè)的參與。

IMO邀請兩類國家參加該項目：在最初兩年的項目期間將選擇新試點國家 （NPCs）和先驅試點國家（PPCs）。新試點國家將復制GloMEEP的核心活動，有效執(zhí)行MARPOL公約附則VI而進行的法律和政策改革，以及各國編制一份排放基線報告、制定港口減排戰(zhàn)略等。先驅試點國家將從已經制定了國家船舶減排戰(zhàn)略或國家行動計劃的國家中選出，其重點在國家船舶減排戰(zhàn)略/國家行動計劃的落實，并推進試點示范項目。

1.2 多捐助者自愿信托基金（GHG TC-Trust Fund）

多捐助者信托基金是通過匯集機制為具有戰(zhàn)略意義的具體方案提供捐助的一種方式。它為執(zhí)行具體活動或項目提供了更靈活、更可預測和更協調的資金。在MECP 73次會議上，同意了建立該信托基金的必要性，MEPC 74次會議上，批準了“GHG TC-Trust Fund”的建立及其職權范圍。 該信托基金于2019年7月2日建立，到目前為止，馬來西亞政府和法國政府分別捐助了10000美金和80209美金。

該信托基金的目的是“為技術合作和能力建設活動提供一個專門的資金來源，以支持落實國際海事組織關于減少船舶溫室氣體排放的初步溫室氣體戰(zhàn)略”，其資金來源包括各IMO成員國、聯合國機構、國際組織和其他實體的自愿捐款，以及任何來自投資或信托基金結余的收入。該信托基金專門為小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家提供支助，并且可以作為財政支持的一部分，包括將商業(yè)資金來源與慈善資金結合起來的“混合融資”，以及投資者與政府合作建設基礎設施。

1.3 自愿性國家行動計劃（NAP）

IMO的GHG初步戰(zhàn)略中的一項短期備選措施，包括了鼓勵制定和更新國家行動計劃，隨后通過的MEPC.323（74）號決議請成員國鼓勵港口和航運部門之間自愿合作。在這樣的背景下，中國聯合其他國家制定并向MEPC 75次會議上提交了關于鼓勵成員國提交國家行動計劃的決議草案，最終予以通過。建議國家行動計劃可包括但不限于：（a）改善國內體制和立法安排，以有效執(zhí)行IMO現有文書;（b）開展進一步提高船舶能效的活動;（c）開展研究，推進可替代低碳和零碳燃料的使用;（d）根據MEPC.323（74）號決議，加快港口減排活動;（e）促進能力建設、提高認識和區(qū)域合作;（f）促進綠色航運基礎設施的發(fā)展。請成員國根據本國國情和優(yōu)先事項，詳細說明它們?yōu)橹С执皽p排而制定或計劃作出的安排（法律、政策、體制等）[2]。

目前，挪威已于2019年6月向MEPC 75次會議提交了國家行動計劃[3]，其目標是到2030年將國內航運和漁業(yè)的排放減少一半，并為所有船舶類別制定低排放和零排放的解決方案。計劃考慮針對不同類型船舶采取可能的措施和政策文件計劃中包括的方式有：推動逐步采用帶有電力推進系統的渡輪并納入到今后渡輪和高速船的采購過程中;對于海上支援船已逐步采用綠色技術;對于近海支援船，要求使用電池混合動力船舶和岸電等。

1.4 國際海事研究與發(fā)展委員會（IMRB）

2019年12月，八大國際船東組織向IMO提交了一份提案，呼吁成立國際海事研究與發(fā)展委員會（IMRB），并通過IMRB來運作國際海事研發(fā)基金（IMRF），加速低碳和零碳燃料、能源系統和其他新的減排技術的研究、開發(fā)和部署。該提案一旦獲得通過，將使海事部門對國際航運的脫碳負起集體責任。

在IMO GHG初步戰(zhàn)略中，要求建立一個國際海事研究委員會（即提案中的IMRB）來協調和監(jiān)督研發(fā)工作，并作為短期備選措施之一。根據該提案[4]，IMRF的資金將通過對全球航運公司（包括船東、船舶營運人等）所經營的船舶，每噸海運燃料強制征收2美元以籌措大約50億美元的核心資金，用于加速低碳和零碳技術及燃料應用研究。

MEPC 75次會議就該項提案進行了初步審議，但各成員國在運營、行政、法律和管理方面上存在分歧。例如一些成員國認為IMO沒有直接支持技術研發(fā)的先例，不清楚IMO如何確保所有國家都能平等地從技術研究和開發(fā)中獲益，且不太可能解決小島嶼發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的具體需要等。鑒于對許多問題的意見沒有協商一致，缺乏明確性，MEPC 75次會議并未就此形成結論性意見。

1.5 基于市場的減排機制措施

2003年，IMO大會通過了“國際海事組織有關減少船舶排放的溫室氣體”的決議，建議優(yōu)先考慮技術、營運和基于市場的解決方案。而基于市場的減排機制，主要就是通過建立經濟機制（碳排放交易、碳稅（或燃油稅）等經濟手段），刺激減排主體（船東或船舶經營人）采取更具成本效益的方式提高船舶營運能效、減少溫室氣體排放。

自MECP 57次會議以來，各方陸續(xù)向MEPC提交市場機制方案，最終正式納入談判范疇的有7種機制，其中國際溫室氣體基金（GHG Fund）、港口征收排放費用（PSL）和基金+返還機制（RM）這三種方案是以碳稅為特征（燃料-稅費型）[5]。碳稅是指根據船舶實際運營時的燃油消耗計算出船舶二氧化碳排放量，對船舶排放的二氧化碳征收稅費，所征收的稅款用于建立國際航運溫室效應氣體治理基金[6]。

在MEPC 59次會議上就基于市場的措施進行了深入討論，大多數代表同意需要建立以市場為基礎的機制，抵消日益增長的船舶排放量，為航運業(yè)提供獎勵政策。會議制定并通過了進一步審議基于市場的措施的工作計劃。MEPC 60會議上，收到了十項不同的提案，涵蓋了碳稅、排放交易、溫室氣體基金、能效激勵等。IMO還成立了一個專家組，評估在多大程度上他們可以幫助國際航運、發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家減少溫室氣體排放，但始終無法對評估結果達成共識。2012年，鑒于建立市場機制的復雜性、敏感性、缺乏經濟成本、收益和政策因素的考慮，以及發(fā)達國家和發(fā)展中國家在“共同但有區(qū)別的責任”原則與IMO的“無更優(yōu)惠待遇”原則兩項原則沖突方面存在嚴重分歧，關于市場機制的討論被暫時擱置。

2 我國未來發(fā)展方向建議

2.1 推動多捐助者自愿信托基金強制化

《聯合國氣候變化框架公約》框架下建立的資金機制主要來自發(fā)達國家的捐助。在國際航運業(yè)減少船舶溫室氣體排放的資金機制方面，這應被視為首要考慮事項。然而，在國際航運業(yè)中，與減少船舶溫室氣體排放相關的財政機制明顯不足，對發(fā)達國家的法律約束力也較低。IMO在2013年通過題為“促進技術合作和技術轉讓有關船舶能源效率的改進”的促進決議，該促進決議中承認了“共同但有區(qū)別的責任”原則。更重要的是“共同但有區(qū)別的責任”原則在IMO審議控制船舶溫室氣體排放措施的初步戰(zhàn)略中得到了重新認可。但這些都是非強制性的，對發(fā)達國家沒有任何要求[7]。多捐助者自愿信托基金目前也是以自愿捐助的形式。因此，我國應致力于推動該基金的強制化，責成發(fā)達國家向船舶溫室氣體減排提供持續(xù)穩(wěn)定的資金，并將該資金用于支持發(fā)展中國家的減排能力建設，這樣不僅可以保證穩(wěn)定的資金來源，而且可以體現出發(fā)達國家與發(fā)展中國家相比所承擔的區(qū)別責任。

國際航運業(yè)的現實情況是，大多數發(fā)展中國家仍然缺乏有效執(zhí)行與船舶溫室氣體排放有關的強制性技術和操作措施的能力，原因是它們本國的航運能力不足。發(fā)達國家通過向發(fā)展中國家提供財政援助、技術合作和技術轉讓，無疑將幫助發(fā)展中國家的能力建設，提高技術和操作措施的實施。

2.2 積極制定國內船舶減排發(fā)展計劃

國家行動計劃是審查和進一步改進國家政策、工具、做法和行動的重要工具，可以在展示和傳播各國在實現船舶溫室氣體減排方面所做的努力方面發(fā)揮重要作用。因此，我國想要在這方面擁有話語權，在跟緊國際步伐的同時，應主動進行船舶減排技術方面的研發(fā)，建議盡快制定國家和行業(yè)船舶減排發(fā)展計劃，充分發(fā)揮國內外資源和優(yōu)勢，這有助于我國參與行業(yè)內相關標準的制定。

首先，應積極開展技術性能效的研究，參與IMO關于完善EEXI相關的計算、驗證等研究，以及SEEMP的相關制訂導則等工作。船公司、設計單位、船廠應關注后續(xù)EEDI階段性實施要求，開展船舶減排潛力研究分析，提前考慮應對措施。對于引入第四階段EEDI要求的問題，研究分析后續(xù)應用新型節(jié)能技術和新能源等減排潛力，以及存在的技術障礙等問題。其次，應積極開展管理措施方面的研究，出臺相關政策和激勵方式，引導國內相關企業(yè)、院校、研究所的發(fā)展方向，促進資源整合，提高各相關利益方對技術革新的積極性，并降低提升技術成本所帶來的負擔。最后，應積極開展營運性能效方面的研究，目前CII的具體指標、基準線、折減要求、計算及驗證方法、SEEMP Part I的驗證、評級機制等尚缺乏具體內容，可以重點在這些方面主動參與IMO的工作組。

2.3 推動基于市場的措施，保障發(fā)展中國家的發(fā)展

IMO會議中提出過許多不同類型的市場措施，一些措施要求發(fā)展中國家承擔與發(fā)達國家相同的義務，這些提議模糊了發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金的法律義務，都遭到了發(fā)展中國家強烈反對。然而由于IMO將基于市場的措施歸為在減少船舶溫室氣體排放方面可能采取的一項中期備選措施，有必要對暫停的市場措施進行重新討論，但要充分考慮到基于市場的措施給發(fā)展中國家和國際航運業(yè)帶來的影響，推動將從市場措施中獲得的受益用于補償發(fā)展中國家的返還機制，以保障發(fā)展中國家的發(fā)展。

基于市場的措施的設計和開發(fā)應符合《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的基本原則，充分考慮發(fā)展中國家的合理優(yōu)先需求，推動對發(fā)展中國家對技術和能力建設的需要進行評估，例如發(fā)展中國家的造船業(yè)和海事部門在實施管理措施和市場措施方面可能會面臨額外的財政、工作和技術負擔等，以確保發(fā)展中國家不會受到財政負擔的影響。

3 結語

IMO不斷認識到，能力建設、技術合作和技術轉讓是提高國際航運減排的重要組成部分。我國應在體現大國減排擔當的同時，積極爭取國家利益，國際層面上，堅持IMO平等減排原則，考慮“共同但有區(qū)別的責任”原則中對發(fā)展中國家的特殊需要，堅持技術轉讓和資金支持同舉并重，引導形成均衡、可持續(xù)的最終戰(zhàn)略;國內層面上，推動出臺航運溫室氣體減排的系統性意見，針對下一階段焦點問題開展專題研究，提出切實可行的解決方案。

參考文獻：

[1] International Maritime Organization （IMO），Call for expressions of interest to join the IMO-Norway GreenVoyage2050 Project，Circular Letter No.4019，2019.

[2] International Maritime Organization （IMO），REPORT OF THE MARINE ENVIRONMENT PROTECTION COMMITTEE ON ITS SEVENTY-FIFTH SESSION，MEPC 75/18，2020

[3] Norway，The Norwegian National Action Plan to address GHG emissions from ships，MEPC 75/7/7，2020.

[4]ICS， BIMCO， CLIA， INTERCARGO， INTERFERRY，INTERTANKO， IPTA， and WSC，Proposal to establish an International Maritime Research and Development Board （IMRB），MEPC 75/7/4，2019.

[5] 顧偉紅.國際海運溫室氣體減排市場機制解析[J].上海海事大學學報，2013，34（3） .

[6] 彭旭.海運溫室氣體減排背景下多國碳排放交易機制比較與我國的對策[J].世界海運，43（5），2020.

[7] Yuli Chen，Reconciling common but differentiated responsibilities principle and no more favourable treatment principle in regulating greenhouse gas emissions from international shipping，Marine Policy，123（2021）104317.