鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理發(fā)展問題探究

王澤萍　趙佳辰　劉晗　李國(guó)棟

摘 要 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國(guó)家根據(jù)我國(guó)“全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)”的現(xiàn)實(shí)需要而制定，是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展和繁榮，決勝建成小康社會(huì)的重中之重。鄉(xiāng)村基層治理是國(guó)家治理和地方治理的重要組成部分，要想鄉(xiāng)村積極向好發(fā)展，鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展是基礎(chǔ)?；诖?，以河北省秦皇島市昌黎縣正明山村為例，采用問卷調(diào)查的方式，通過分析問卷結(jié)果得到正明山村鄉(xiāng)村基層治理存在的問題、出現(xiàn)問題的原因，并在此基礎(chǔ)上提出推動(dòng)農(nóng)村基層治理發(fā)展的建議思考，從而促進(jìn)農(nóng)村基層治理體系制度的完善，更好地落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;鄉(xiāng)村基層治理;發(fā)展問題

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.06.065

1 農(nóng)村基層治理發(fā)展情況

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村的改革和發(fā)展有了明顯的進(jìn)步。20世紀(jì)八九十年代，鄉(xiāng)村基層治理進(jìn)入制度化組織化建設(shè)時(shí)期。在這個(gè)過程中，通過憲法的修訂確立了鄉(xiāng)村治理的自治屬性，建構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的基本格局，搭建了鄉(xiāng)村基層治理的整體性制度框架，即明確村政府與村委員會(huì)的關(guān)系，明確村委員會(huì)的組成、選舉方法、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、村務(wù)管理機(jī)構(gòu)的作用和職能，即農(nóng)村公報(bào)的管理工作本質(zhì)上由村政府決定[1]。為了促使村名委員會(huì)和村民合作，促進(jìn)農(nóng)村草根治理組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和職能優(yōu)化，更好地推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，出現(xiàn)了村議會(huì)和村委等農(nóng)村草根大規(guī)模自治團(tuán)體。

時(shí)至今日，我國(guó)鄉(xiāng)村基層治理建設(shè)進(jìn)入國(guó)家整合時(shí)期。2017年10月，黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出鄉(xiāng)村全面振興要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)有效治理，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供根本保障。

2 農(nóng)村基層治理中存在的問題及其原因

2.1 農(nóng)村基層治理存在的主要問題

2.1.1 對(duì)鄉(xiāng)村基層治理存在思想誤區(qū)

思想認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的思想認(rèn)識(shí)就會(huì)有什么樣的行動(dòng)。換言之，在推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理體系變革的過程中，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)、村干部和農(nóng)村群眾對(duì)鄉(xiāng)村基層治理變革的思想認(rèn)識(shí)影響了整體實(shí)踐的社會(huì)走向。而目前大多數(shù)人們對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的認(rèn)識(shí)存在一些誤區(qū)，使得整體發(fā)展偏離了方向，導(dǎo)致效果不佳。

1）村民對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部的定位存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一定要正確處理好基層領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)民群眾的關(guān)系，使村民認(rèn)識(shí)到自己是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)對(duì)象，認(rèn)識(shí)到自己的主人翁地位對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展有著必不可少的作用。但在本次下發(fā)的219份調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)分析中可以看出，有69.41%的人從未參加過村委會(huì)的選舉投票，僅有6.39%的人每次都參加[2]。這個(gè)比例說明，在河北省秦皇島市昌黎縣正明山村鄉(xiāng)村基層治理發(fā)展過程中，大部分村民覺得村委會(huì)成員對(duì)自己影響不大甚至覺得與自己沒有關(guān)系。

2）村民對(duì)基層治理參與的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。積極倡導(dǎo)農(nóng)民群眾參與到鄉(xiāng)村基層治理的過程中，是促進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理變革的關(guān)鍵。通過本次調(diào)查結(jié)果得出，正明村有58.9%的村民不了解也沒有參與過村內(nèi)最近一屆村委會(huì)換屆選舉，僅有15.98%的村民真正了解并參與投票，這其中還有5.02%的村民在不了解的情況下進(jìn)行了投票。通過這些數(shù)據(jù)可以看出，正明村中大部分村民群眾認(rèn)為自己參與不參與基層治理的效果均一樣，影響不大，因此參與意愿不強(qiáng)，即使參與也不過是隨聲附和，未把自己放到主人翁的位置去維護(hù)自身權(quán)利和利益。

2.1.2 農(nóng)村后備人才力量不足且老齡化問題嚴(yán)重

如今隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)村逐漸走向現(xiàn)代化，由封閉走向開放，拉近了鄉(xiāng)村與城市的距離。但城鄉(xiāng)二元化依舊存在，城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展空間、勞動(dòng)收入等方面差距大，使農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出單向流動(dòng)和勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，特別是有知識(shí)、有技能、有才能的年輕人，由此導(dǎo)致留守在農(nóng)村的大多是老人、兒童和婦女。通過此次數(shù)據(jù)可以看出，大部分在農(nóng)村的村民均是66歲及以上的老年人，18～35歲的青壯年人數(shù)僅占調(diào)查結(jié)果的16.44%。這造成了農(nóng)村認(rèn)同感的下降，農(nóng)村出現(xiàn)內(nèi)空外擴(kuò)的現(xiàn)象，農(nóng)村基層治理載體過度流失、主體空缺使得農(nóng)村出現(xiàn)了真空化、空心化，基層治理中的“選人難”“無人監(jiān)督”等現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。本次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有63.93%的村民認(rèn)為本村鄉(xiāng)村基層治理存在的問題是人才老齡化現(xiàn)象突出，有55.71%的村民認(rèn)為是后備力量人才不足。

2.1.3 鄉(xiāng)村基層治理體系結(jié)構(gòu)不夠完善

我國(guó)鄉(xiāng)村治理的體系結(jié)構(gòu)在發(fā)展過程中逐漸形成了“鄉(xiāng)政”“村治”兩個(gè)維度格局。所謂“鄉(xiāng)政”，就是國(guó)家在鄉(xiāng)村設(shè)置的最基層的一級(jí)政權(quán)組織，行使行政管理權(quán)。所謂“村治”，就是由村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)來管理村中內(nèi)部事務(wù)，現(xiàn)在村兩級(jí)存在管理與被管理的關(guān)系?；鶎诱哂泻軓?qiáng)的主觀性、行政性和指示性，因此基層政府在基層社會(huì)治理中極易忽視村民的作用，削弱了村民的參與熱情[3]。本次調(diào)查的219份有效問卷結(jié)果中有20.55%的村民認(rèn)為鄉(xiāng)村基層治理過程中存在的問題是村“兩委”關(guān)系不盡和諧，二者未很好地結(jié)合、相互補(bǔ)充，且存在錯(cuò)誤失調(diào)的現(xiàn)象。

本質(zhì)上來說，基層政府和村民的民主自治之間存在著密不可分的聯(lián)系，因此只有完善鄉(xiāng)村基層治理制度體系，才可以更好地推動(dòng)基層治理的變革。

2.1.4 對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的制度意識(shí)淡薄

制度問題是根本的、全局的、穩(wěn)定的和長(zhǎng)期的。鄉(xiāng)村基層治理的基本制度規(guī)范對(duì)于農(nóng)村基層治理具有無法替代的作用，這其中有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等明確制度規(guī)范。但農(nóng)村地域封閉，人員流動(dòng)性小，和外界接觸少且村民具有強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土情懷，因此農(nóng)村基層治理并未很好地按照已有的制度規(guī)范進(jìn)行，由此導(dǎo)致農(nóng)村基層治理的實(shí)際效果大打折扣。如今鄉(xiāng)村基層治理的秩序仍主要依靠鄉(xiāng)情、親情和道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣，在受到不公平待遇時(shí)無法用制度規(guī)范來維護(hù)自己的權(quán)利[4]。本次調(diào)查結(jié)果顯示，有49.32%的村民對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大概了解，有49.32%的村民完全對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不了解，僅有7.76%的村民對(duì)該戰(zhàn)略十分了解。通過村民人數(shù)占比能直觀感受到正明村村民對(duì)鄉(xiāng)村基層治理制度意識(shí)淡薄這一問題，這在很大程度上阻礙了我國(guó)農(nóng)村基層治理體系制度的變革。

2.2 農(nóng)村基層治理存在問題的主要原因

2.2.1 農(nóng)村封建傳統(tǒng)的思想觀念根深蒂固

隨著城鄉(xiāng)一體化等措施的提出，正明村的開放程度越來越高，但村內(nèi)部的社會(huì)結(jié)構(gòu)并未解體，村內(nèi)部依然有家族勢(shì)力、拉幫結(jié)伙現(xiàn)象的存在，村民們也習(xí)慣于依賴、聽從和服從村委會(huì)等基層組織的安排。在此過程中，村民雖然可以參與到基層治理中，但這種村民的參與大多均是被動(dòng)參與，對(duì)于自己參與的事情并沒有任何了解，發(fā)言表態(tài)也存在跟風(fēng)現(xiàn)象，沒有自己的見解。基層政府在傳統(tǒng)觀念的影響下也很難把自身從管理者的身份轉(zhuǎn)變過來，在自身的定位上不是治理者而是管理者，這也導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層治理體系制度變革進(jìn)程緩慢。

2.2.2 現(xiàn)代化進(jìn)程的加快導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距大

改革開放至今，以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化為主要特征的現(xiàn)代化進(jìn)程越來越快，城鄉(xiāng)差距更大，加之城市對(duì)進(jìn)城打工的農(nóng)民工的待遇和權(quán)利維護(hù)有了進(jìn)一步發(fā)展，由此給農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市流動(dòng)提供了契機(jī)，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。農(nóng)村中大量有才華、有能力、有技能的年輕勞動(dòng)力的流失使村子內(nèi)部出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，農(nóng)村基層治理的后備力量不足，缺乏優(yōu)秀的“接班人”，導(dǎo)致正明山村的人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了農(nóng)村基層治理后續(xù)無人的現(xiàn)象。

2.2.3 傳統(tǒng)治理體制的束縛

我國(guó)以村民自治為核心的鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展，對(duì)于維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定、保護(hù)村民權(quán)利、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展均有不可替代的作用。但由于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理體制的束縛，遏制了農(nóng)村基層治理的發(fā)展。

農(nóng)村的基層雖然實(shí)行了自治，但仍存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。調(diào)查問卷顯示，當(dāng)問到村民有沒有給村干部提過意見，有82.19%的村民表示沒有提過，由此說明農(nóng)村的村民大部分仍存在“說什么做什么”的心理態(tài)度;有7.76%的村民表示提過意見但卻沒有村干部響應(yīng)，這反應(yīng)出村干部對(duì)村民意見并不在乎，對(duì)自身定位認(rèn)知不清，存在沒有堅(jiān)持以人民為主的行事作風(fēng)問題。另外，還有基層治理中的分權(quán)和集權(quán)問題，鄉(xiāng)村基層治理模式隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在要求改變，需要多元主體的參與，需要分享權(quán)力[5]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展過程中村兩委的矛盾日益凸顯，相互爭(zhēng)權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，村兩委的矛盾正在通過一些方法解決，但其本質(zhì)上是“去自治”的措施，削弱了以村民自治為核心的鄉(xiāng)村基層治理。

2.2.4相關(guān)制度規(guī)范不健全不完善

農(nóng)村基層治理制度規(guī)范不健全會(huì)使基層治理的實(shí)際效果有所削弱。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》作為村民基層自治的最重要的一部制度規(guī)范，其中有些規(guī)定模糊不清，從而導(dǎo)致基層治理工作成效甚微。新形勢(shì)下，村基層政府如何更加全面地對(duì)農(nóng)村基層治理進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，如何處理好村兩委之間的關(guān)系，如何處理參與主體多元化之間的權(quán)利等，這些均沒有明確的制度規(guī)范。調(diào)查問卷顯示，當(dāng)問到正明山村民認(rèn)為村里急需解決的問題是什么時(shí)，219份里有118人認(rèn)為是管理方面，在村委會(huì)選舉過程中，有18.26%的村民說有拉票賄選現(xiàn)象，還有54.34%的村民不清楚這方面的事情，這充分反映了正明山村基層治理中管理方面存在一些問題。

相關(guān)制度規(guī)范的不健全不完善使鄉(xiāng)村基層治理失去了該遵循的行為規(guī)范，造成了治理主體間的多重矛盾，不利于基層治理的發(fā)展變革。

3 推動(dòng)農(nóng)村基層治理發(fā)展的建議思考

3.1 建構(gòu)鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化理念，打破封建傳統(tǒng)觀念

基層治理作為農(nóng)村振興的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，需要從基層治理的理念和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)相契合這一方面入手。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村基層治理中由于封建傳統(tǒng)思想的束縛而產(chǎn)生了對(duì)其認(rèn)識(shí)出現(xiàn)誤區(qū)的現(xiàn)象。例如，大部分村民不參與、不清楚村中的村委會(huì)選舉等一系列與自身聯(lián)系緊密的事務(wù)，因此當(dāng)下構(gòu)建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村基層治理理念來打破封建傳統(tǒng)的觀念，對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的變革意義重大。

對(duì)此，需樹立基層治理的服務(wù)意識(shí)，去除官本位思想，打造服務(wù)型的基層政府。去除官本位理念要從制度上開始完善，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層管理人員的監(jiān)督，遏制其權(quán)利的無限擴(kuò)大，使村民明白二者間除了管理和被管理的關(guān)系外還有服務(wù)和被服務(wù)的關(guān)系，理順基層管理部門和村民間的關(guān)系。另外，要打消村民心中對(duì)基層管理部門的畏懼，只有這樣才能使村民能更主動(dòng)地參與到基層自治中去。

3.2 縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

近幾年，我國(guó)在推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距方面有了顯著效果，但城鄉(xiāng)差距依舊明顯，這也導(dǎo)致了農(nóng)村出現(xiàn)勞動(dòng)力大量流失，鄉(xiāng)村基層治理的后續(xù)力量不足等問題，因此要采取有效措施進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

1）國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的支持力度，積極出臺(tái)緩解鄉(xiāng)村資金困難的財(cái)政政策，加大對(duì)鄉(xiāng)村的補(bǔ)貼和對(duì)醫(yī)療、教育、生態(tài)等方面的支持力度。2）要大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極向好發(fā)展，有效引導(dǎo)村民就近就業(yè)，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力流失的問題。3）要積極清除處理對(duì)農(nóng)民限制和歧視的不合理規(guī)定，逐步建立公平公正開放的勞動(dòng)市場(chǎng)。收入問題是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵性問題，因此增加村民收入，提高鄉(xiāng)村整體收入水平是根本問題。只有村民的收入逐步增加，不斷地縮小鄉(xiāng)村與周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市之間的差距，為鄉(xiāng)村留下大量人才，才能更好地發(fā)展鄉(xiāng)村基層治理。

3.3 打破傳統(tǒng)治理體制的束縛，妥善處理基層治理主體之間的關(guān)系

隨著基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展，正明山村基層治理的主體也越來越多元化，因此處理好主體之間的關(guān)系就顯得尤為重要。

1）要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。鄉(xiāng)村振興背景下發(fā)展正明山村基層治理的關(guān)鍵就是要發(fā)揮好基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，即健全基層黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握黨的政治方向，確保當(dāng)前鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展能夠沿著黨的路線方針發(fā)展。2）要加強(qiáng)鄉(xiāng)村的基層社會(huì)組織建設(shè)。隨著治理主體、社會(huì)的日趨復(fù)雜，單純依靠基層政府的治理已無法滿足社會(huì)基層治理的需求，因此要在基層政府的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)展基層社會(huì)組織，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層治理事務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展。

3.4 完善相關(guān)制度規(guī)范

一直以來，正明山村由于地域較封閉、人口流動(dòng)量少、教育發(fā)展不完善以及封建思想的束縛，存在不懂、不會(huì)用有關(guān)基層治理制度規(guī)范的現(xiàn)象，這也是阻礙該村基層治理發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵，因此一定要完善相關(guān)制度規(guī)范，提高村民對(duì)其的認(rèn)識(shí)。

針對(duì)該村基層治理的制度規(guī)范，要跟隨該地區(qū)的實(shí)際要求進(jìn)行變更和完善，對(duì)于一些模糊不清的條款，要盡可能地詳細(xì)，同時(shí)還要健全對(duì)各種有關(guān)基層治理文件的備案審查制度，著力解決因多方面因素而影響制度體系內(nèi)部實(shí)施效率等問題。另外，在涉及村民、村集體權(quán)利的問題上，一定要嚴(yán)格按照已經(jīng)成文的制度規(guī)范去辦，提高辦公透明度，接受村民監(jiān)督，同時(shí)要鼓勵(lì)村民遵守相關(guān)制度規(guī)范。通過宣傳教育使村民樹立遇事想辦法，辦事靠制度規(guī)范的思想意識(shí)，提高村民的維權(quán)意識(shí)，進(jìn)而在鄉(xiāng)村形成一種懂得、遵守、會(huì)用的氛圍。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村整體發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。現(xiàn)階段，以鄉(xiāng)村振興為背景研究鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)展歷程以及發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展對(duì)策具有現(xiàn)實(shí)意義，可構(gòu)建一整套適合鄉(xiāng)村基層治理的體系系統(tǒng)，推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：劉 昀）