土地財政對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響
——基于天津、蘇州的案例分析

周 斌，趙昊驤，張 艷

(1.新鄉(xiāng)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003；2.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100088)

0 引言

新常態(tài)時期，盡管財政收入增速放緩，但由于同期的GDP增長速度也有所下降，因此，財政收入占GDP的比重仍然相對穩(wěn)定。這一時期，不同地區(qū)的財政收入結(jié)構(gòu)有著顯著的差異：2019年蘇州財政稅收收入占比為89.6%，同期天津數(shù)據(jù)為67.8%。此外，兩地GDP也有著不小的差異；如表1所示，天津的GDP增長由快到慢，最后甚至出現(xiàn)了名義的負(fù)增長，2019年占比僅為同期蘇州的73.3%，不斷趨于接近兩市的財政稅收水平：2019年天津市一般公共預(yù)算收入中稅收收入為1 634.20億元，2019年蘇州市一般公共預(yù)算收入中稅收收入為1 991億元，占比82.07%。

表1 2012—2019年天津、蘇州GDP總值(單位：億元)

表1(續(xù))

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 正相關(guān)綜述

周黎安認(rèn)為，地方官員“晉升錦標(biāo)賽”的觀念長期存在，固投規(guī)模是政績考核中的重要內(nèi)容，基于這一情況，地方政府對于基建性投資的熱情就會高漲，土地價值上升的同時，GDP也得以增長。[1]李勇剛等從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，對地廳級官員土地競標(biāo)行為與經(jīng)濟(jì)增長程度實證分析，同樣得出兩者正相關(guān)的結(jié)論。[2]

1.2 負(fù)相關(guān)綜述

薛白等通過研究尋租對生產(chǎn)的擠出效應(yīng)，認(rèn)為土地布局的不合理加劇了土地資源自身的稀缺性，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化造成了負(fù)面影響，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；[3]此外，蔡瀟等認(rèn)為：短期內(nèi)土地財政能夠快速刺激固投增長，從而推動經(jīng)濟(jì)增長。然而長期來看，通過土地財政驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)增長模式不具有可持續(xù)性，相關(guān)系數(shù)趨于1。[4]

1.3 研究背景

現(xiàn)有研究認(rèn)為，土地出讓金仍是地方政府獲取財政收入的主要手段之一。一方面，這些資金除去經(jīng)常性支出，很大一部分被用于基礎(chǔ)設(shè)施投資上，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長；另一方面，政府通過調(diào)整工業(yè)用地供給等方式，都為企業(yè)發(fā)展提供了有利條件。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)增加卻反而陷入了低迷期，土地財政似乎不能像先前一樣為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入更多活力?；谶@一現(xiàn)狀，本文通過天津、蘇州兩市八年內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r，分析土地財政對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

2 土地依賴性影響財政收入結(jié)構(gòu)

2.1 非稅收收入占比擴(kuò)大成因

2013年開始，我國經(jīng)濟(jì)增速踩了一腳急剎車，但固定資產(chǎn)投資與各項基礎(chǔ)性建設(shè)卻未因此放緩腳步。此外，中央收歸財政權(quán)，下放了行政權(quán)，財-事權(quán)的不平衡加重了地方政府的基本事務(wù)開銷，赤字現(xiàn)象連年加重。為了彌補(bǔ)地方財政預(yù)算收入的缺口，政府通過低價征收土地再高價轉(zhuǎn)讓的方式獲取土地出讓金的差額。由于操作簡單，實施合法，近年來土地財政規(guī)模越來越大，部分地區(qū)土地出讓金甚至已經(jīng)成為“第二稅收”。[5]

2.2 蘇州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變

2013年蘇州的GDP增速十分低靡，按照可比價計算，實際增長率僅8.3%，同年，天津的經(jīng)濟(jì)增速則是12.5%。但這同時也是蘇州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的一個信號。民營經(jīng)濟(jì)方面，蘇州在關(guān)停一批不具生命力企業(yè)的同時，加大對健康民營經(jīng)濟(jì)的R&D經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼力度，解決了民營經(jīng)濟(jì)中普遍存在的科學(xué)水平低，生產(chǎn)水平差等諸多問題。從外資招商的情況上來看，蘇州實際到賬外資從2013年的87億美元下降到2019年的46.2億美元，說明對于外商投資要求更加嚴(yán)格，對于經(jīng)濟(jì)內(nèi)驅(qū)動力更加重視。另一方面，蘇州的固定資產(chǎn)投資也在連年下降，這使得蘇州市政府更加注重通過稅收改善地方財政狀況。

2.3 蘇州財政結(jié)構(gòu)的演變

如表2：蘇州地方財政從2014年的1 443.8億元增長到2019年的2 221.8億元，上漲了53.8%，蘇州的稅收比重一直保持在85%以上，非稅收收入占比很低，財政狀況良好。

表2 2014—2019年蘇州市財政稅收占比(單位：億元)

2.4 天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變

同時期的天津，2014—2017連續(xù)四年固定資產(chǎn)投資不斷擴(kuò)大。原本孱弱的民營經(jīng)濟(jì)在市場競爭中更加難以生存，天津本身伴隨的國企改制問題愈發(fā)顯著，隨著全國各地國企改革深入推進(jìn)，天津顯得轉(zhuǎn)型乏力，企業(yè)并未能為當(dāng)?shù)卣峁┳銐虻亩愂?，自然就沒有進(jìn)一步刺激稅收增長的活力。[6]

2.5 天津財政結(jié)構(gòu)的演變

伴隨著基礎(chǔ)性建設(shè)的不斷投入，財政赤字也逐步擴(kuò)大。2019年，天津地方一般公共預(yù)算收入2 410.25億元，一般公共預(yù)算支出為3 508.71億元，差額達(dá)到了1 098.46億元。天津財政收入自2014年到2019年五年間，僅增長了20億元。表3中的數(shù)據(jù)很好地說明了一個問題：天津并未擺脫對土地的依賴。

表3 2014—2019年天津市財政稅收占比(單位：億元)

3 建筑業(yè)投資規(guī)模影響財政規(guī)模

3.1 建筑業(yè)單一行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展

上文中天津的財政收支情況，2017年、2018年的財政收入驟減，兩年內(nèi)降幅高達(dá)22.6%。而非稅收收入就高達(dá)600多億。天津統(tǒng)計公報顯示，[7-8]2017年“建筑業(yè)生產(chǎn)回落。全年建筑業(yè)總產(chǎn)值4 262.35億元，下降12.9%。建筑業(yè)企業(yè)房屋施工面積15 231.23萬平方米，其中新開工面積4 425.79萬平方米?！?；2018年“ 建筑業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)下行。全年建筑業(yè)總產(chǎn)值下降11.1%?！遍_發(fā)商的建筑工業(yè)投資，顯著影響了該地區(qū)當(dāng)年財政收入。

3.2 房地產(chǎn)行業(yè)不景氣引起的連帶效應(yīng)

由于之前大量稀缺土地被低效使用，開發(fā)商對土地投資的信心會隨此下降，從而造成土地單價下降。地方政府為達(dá)到財政預(yù)算，這種情況下，往往會降低土地的出讓價格，這也就加速了土地資源流失。大量開發(fā)商獲得土地后并不急于進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，而是在等待市場機(jī)遇，集中進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，獲取更高利潤，從而形成了一種在房地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使得整座城市的產(chǎn)業(yè)中心慢慢向房地產(chǎn)遷移。

3.2 土地布局對土地價值本身的影響

根據(jù)韓冬[9]和張洋陽[10]的研究，天津市的土地使用仍處于粗獷出讓的階段。盡管相對2008年之前，空間產(chǎn)業(yè)耦合度已經(jīng)提高5.6個百分點(diǎn)，但尚未形成合理的布局；同本文中另一座城市—蘇州的空間產(chǎn)業(yè)耦合度比較，差距明顯。蘇州僅通過出讓小部分土地，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)就形成了一條條無形的產(chǎn)業(yè)鏈，大大降低了工業(yè)發(fā)展對土地的依賴。將生產(chǎn)用地和實驗室研發(fā)用地細(xì)分開之后的空間產(chǎn)業(yè)耦合度非但沒有降低，反而相當(dāng)可觀。

3.3 高土地依賴的狀況短期內(nèi)難以改善

兩者對比中，蘇州對土地的依賴程度更低，當(dāng)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)不景氣時，并不會對地方財政造成過重負(fù)擔(dān)。而天津遭遇房市動蕩時，則沒有穩(wěn)定的稅收來彌補(bǔ)這個缺口，從而無法根本上脫離對土地財政的依賴。2019年，天津的非稅收收入同比上漲了300億元左右，天津市財政局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：“2019年非稅收入776.1億元，增長61.2%，非稅收入增幅較高，主要是我市盤活變現(xiàn)政府資產(chǎn)?！盵11]在動蕩的樓市中，投資者與開發(fā)商對政府的信用評估也難免下調(diào)等級。

4 房地產(chǎn)行業(yè)膨脹造成去工業(yè)化現(xiàn)象加劇

4.1 土地財政盛行鞏固了地產(chǎn)行業(yè)的核心地位

將原本用于工業(yè)生產(chǎn)的土地讓渡給房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致了工業(yè)生產(chǎn)要素投入不足，造成提前進(jìn)入“去工業(yè)化”狀態(tài)。這就是為什么天津的稅收收入整整四年還在原地踏步的原因。為了彌補(bǔ)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的缺陷，地方政府在甄別土地的出讓對象時，弱化或者忽視了這一選擇過程，將一些不合適本地發(fā)展的企業(yè)收納進(jìn)來。產(chǎn)業(yè)面寬度得到提升，但產(chǎn)業(yè)深度以及行業(yè)契合度沒有進(jìn)展，企業(yè)短時間內(nèi)無法形成一套產(chǎn)業(yè)鏈，那么政府提供的工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)并不能起到實質(zhì)性作用，對于當(dāng)?shù)卣约捌髽I(yè)本身來說算是“雙輸”的結(jié)果。

4.2 土地財政無形中加重了其他行業(yè)負(fù)擔(dān)

土地資源配置的不均衡對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響還有更深層次的隱患，房價長期被視為剛性上漲的代表。生產(chǎn)要素的不斷投入也無法有效降低房價本身，但缺少了生產(chǎn)要素投入的第二產(chǎn)業(yè)卻會因此增加生產(chǎn)成本。企業(yè)利潤降低時，企業(yè)很難將經(jīng)費(fèi)投入到科技研發(fā)上。由于房價上漲，企業(yè)用人成本也會不斷提高，研發(fā)經(jīng)費(fèi)的減少勢必會妨礙供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革，企業(yè)一旦失去市場中競爭優(yōu)勢，對企業(yè)本身是沉重的打擊。

5 土地財政導(dǎo)致金融市場難以良性發(fā)展

5.1 金融市場的冷熱不均排擠了實體經(jīng)濟(jì)

實體經(jīng)濟(jì)舉步維艱，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)如日中天。股票、期貨、貴金屬的吸引力大幅下降，原本金融市場中的大批資金就會流入房地產(chǎn)市場，降低了資本的流動性。區(qū)域金融業(yè)發(fā)展的乏力，會導(dǎo)致融資規(guī)模以及借貸規(guī)模在周期內(nèi)不斷動蕩，進(jìn)一步惡化了融資環(huán)境，加大了中小微企業(yè)在市場中生存的難度，也進(jìn)一步壓榨了實體經(jīng)濟(jì)的生存空間。

5.2 金融產(chǎn)值增加虛增了資產(chǎn)性收入

天津的第三產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)63.5%，三產(chǎn)很大一部分源于金融產(chǎn)業(yè)的附加值，而這些產(chǎn)值卻又是房價上漲后造成的價值溢出。事實上，金融市場中的錢并沒有變多。因而人民的收入水平并未在實質(zhì)上提高，人均可支配收入的增長中資產(chǎn)性收入的增長占據(jù)了主體地位，而工資性收入?yún)s幾乎沒有變化，用工成本不斷上升與工資水平停滯不前這兩者的矛盾也日益突出。

6 收支難以匹配，國民生活水平差異明顯

6.1 土地財政制約了財政支出的良性增長

天津的財政支出，從2014年的2 884.7億元到2019年的3 508.71億元，增長率為21.6%；蘇州則由2014年的1 304.8億元到2019年的2 141.3億元，增長率為64.2%。人均財政支出也距離天津僅一步之遙，見表4：

表4 人均財政支出變化

蘇州財政支出的高增速得益于地方負(fù)債率低，財政收支相對均衡。天津財政支出方面增速平均在4.5%的水平，一部分原因是財政收入過度依賴土地。

6.2 高額土地出讓金加大了居民生活成本

用于公共事業(yè)的財政支出提高了，人民生活水平也會相應(yīng)提高，反之亦然。根據(jù)吳海健、溫湖煒的研究，地方政府通過犧牲農(nóng)業(yè)、工業(yè)來換取城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并不能促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)的增長，城鎮(zhèn)化率的不斷提高導(dǎo)致城鎮(zhèn)中土地價值變高，無形間增加了生活成本而同時工資水平并沒有顯著提高。[12]拉大了居民的收入差距。相較于農(nóng)村，城市間差距更加顯著，這也驗證了上文，結(jié)論，天津人均可支配收入中工資性收入并沒有顯著上漲。

7 研究結(jié)論及政策建議

7.1 研究結(jié)論

土地財政對早期城市化、工業(yè)化起到了一定積極作用；土地財政規(guī)模并不穩(wěn)定，受投資者信心干擾；當(dāng)土地財政的規(guī)模比例逐漸擴(kuò)大到一定程度，財政收支受其影響，房地產(chǎn)行業(yè)波動甚至能影響整個經(jīng)濟(jì)態(tài)勢；如果土地財政盛行，則會導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)過熱，擠壓其它生產(chǎn)要素，影響了整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；土地財政誘發(fā)的房地產(chǎn)行業(yè)具有規(guī)模效應(yīng)，影響金融市場秩序；此外，房地產(chǎn)行業(yè)還會擠壓企業(yè)利潤，人均工資性收入增速低；長遠(yuǎn)來看依賴土地財政的城市首位度越高，大城市病發(fā)率也越高，而解決土地財政依賴癥的良方是加快內(nèi)部驅(qū)動力。

7.2 政策建議

土地財政是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中從始至終都不可或缺的一部分收入預(yù)算，但應(yīng)當(dāng)始終將它放在一個準(zhǔn)確的位置——彌補(bǔ)預(yù)算稅收收入的不足，降低非稅性收入是可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。土地財政降溫不能一步到位，應(yīng)當(dāng)徐徐圖之，首先，應(yīng)當(dāng)從工業(yè)用地開始，調(diào)整工業(yè)布局，重視企業(yè)發(fā)展，通過宏觀調(diào)控的手段，扶植高端企業(yè)，同時，為中小型營造更好的營商環(huán)境。著手產(chǎn)業(yè)鏈布局，將能效轉(zhuǎn)化率高的產(chǎn)業(yè)鏈整體吸納，政府給予幫助，提升市場競爭力。[13]重視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，學(xué)習(xí)蘇南模式先進(jìn)經(jīng)驗，擴(kuò)大稅收來源，模仿“新集體經(jīng)濟(jì)”，將一些產(chǎn)業(yè)適當(dāng)布局到一些農(nóng)村，減少土地浪費(fèi)。[14]進(jìn)而加快國有企業(yè)改革速度，通過國企帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)注入活力，從而營造更好的商營環(huán)境。