淺析高校去行政化改革的困境及對(duì)策分析

倪春鵬 張子杰 王楊武

摘要：建國(guó)之后，高等教育的管理體制方面，我國(guó)照搬蘇聯(lián)模式，開始對(duì)高校實(shí)行中央集權(quán)的管理體制。在“官本位”和這種體制的影響下，高等學(xué)校行政化弊端開始凸顯，并影響、制約著高校的發(fā)展，高校去行政化成為了高等教育體制改革繞不開的議題。在高校中，學(xué)術(shù)組織與行政組織同時(shí)存在，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并存，這是高等院校區(qū)別于社會(huì)中其他組織機(jī)構(gòu)的一個(gè)最顯著的標(biāo)志。高校去行政化，對(duì)推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立，讓高校破解現(xiàn)在為政府“附庸”的現(xiàn)狀，重歸獨(dú)立自由的氛圍，促進(jìn)高校的科學(xué)發(fā)展也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校行政管理改革 去行政化 困境與對(duì)策

一、問題的提出與研究背景

我國(guó)高等教育體制建立于 20 世紀(jì) 50 年代，“高校行政化”是其最顯著的特征。在我國(guó)，高校行政化并非個(gè)案，其普遍存在于高等院校管理以及高校對(duì)外和對(duì)內(nèi)關(guān)系中的方方面面。許多學(xué)者、媒體及一些政府官員都認(rèn)為“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解決我國(guó)能否躋身于世界高等教育強(qiáng)國(guó)、我國(guó)高等教育改革能否成功、高校如何更好地落實(shí)和完成高等教育三大任務(wù)、高校能否為社會(huì)培養(yǎng)出杰出人才等問題的關(guān)鍵。

二、研究的目的與意義

在雷濤的論文《基于現(xiàn)代大學(xué)制度視角下的高校行政化分析研究》中提到，高校行政化問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面，一是政府在和高校之間的關(guān)系中存在越位現(xiàn)象，對(duì)高校具體事務(wù)干預(yù)過多;二是高校內(nèi)部的行政權(quán)力過度擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力。而本研究正是在這兩個(gè)層面上，在基于前人研究的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)代大學(xué)的制度與發(fā)展趨勢(shì)為視角、以當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展為需要，探究出目前我國(guó)高校去行政化的癥結(jié)所在，尋找出解決的思路與對(duì)策，最終運(yùn)用到高校改革的實(shí)踐中。

三、高校行政管理、行政化與去行政化

（一）高校行政管理

高校行政管理是高校為了達(dá)到辦學(xué)目的，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，確保高校日常工作順利開展和實(shí)施的一種組織行為，是保證高校發(fā)展和運(yùn)作所必須進(jìn)行的重要組織活動(dòng)，是高等院校主辦部門（人）和管理部門（人）為了實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)、發(fā)展科學(xué)和社會(huì)服務(wù)等任務(wù)，按照相應(yīng)法律法規(guī)及章程所采取的必要措施、方法和手段。構(gòu)成高校的內(nèi)部因素則包括：學(xué)生、教師、專家學(xué)者、行政領(lǐng)導(dǎo)等。

在社會(huì)高速發(fā)展的今天，我國(guó)高等院校已經(jīng)不單純是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，執(zhí)行政府決議、方針和政策的辦學(xué)執(zhí)行單位，為了維護(hù)這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的正常運(yùn)作，高校行政管理所起到的協(xié)調(diào)、管理與服務(wù)等方面的職能與重要性越發(fā)凸顯。

（二）高校行政化

高校行政化就是指高等院校在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)作模式上，與政府行政機(jī)關(guān)的體制構(gòu)成與運(yùn)作機(jī)制基本相同或相近，其特征就是高校架構(gòu)的行政化。

（三）高校去行政化

“高校去行政化”并不是從根本上否定高校行政管理的職能，也并非是取消高校行政管理部門。根據(jù)前文對(duì)高校行政管理的表述，高校行政管理部門和行政管理人員為高校正常運(yùn)作不可缺少的部分，也是高?？茖W(xué)發(fā)展的根本保證。

四、高校行政化的成因與去行政化的困境分析

（一）政府對(duì)高校干預(yù)過多的原因分析

1. “官本位”思想的作祟

在中國(guó)的傳統(tǒng)文化中，“長(zhǎng)幼尊卑”是其核心價(jià)值觀的組成部分，在儒家思想的影響下，這種“上下”觀念由家庭為核心向外擴(kuò)散，已經(jīng)深深印刻在民眾的內(nèi)心之中，并使之成為大眾為人處事之準(zhǔn)則。這樣一種思想和心態(tài)，為行政關(guān)系向社會(huì)各階層擴(kuò)張?zhí)峁┝素S厚的土壤和便利的思想基礎(chǔ)。而在中國(guó)2000多年的封建王朝的歷史中，其政治制度是典型的中央集權(quán)專制。

2. 政府職能轉(zhuǎn)化的不到位及角色履行的越位、錯(cuò)位

根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)政府的要求，政府應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)變其職能，做到政事分離。對(duì)于高等教育的行政主管部門而言，這樣的要求就是要其做到對(duì)高校的行政管理應(yīng)該是宏觀上的統(tǒng)籌規(guī)劃，盡量少用或者是不用微觀層面上的直接管理。

3. 政府主導(dǎo)的慣性延續(xù)

由于特殊的歷史原因，我國(guó)的高校在誕生伊始就是政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，同時(shí)由于高校建立時(shí)間短，沒有較深厚的歷史積淀。這從根源上導(dǎo)致了我國(guó)高校不具備自主性，現(xiàn)代大學(xué)精神在我國(guó)不具備良好的生長(zhǎng)環(huán)境，而且在高校行政管理的過程中，高校很少阻攔政府對(duì)于高校的直接管理，同時(shí)還將其認(rèn)為是當(dāng)然的管理模式。而正是因?yàn)檎鲗?dǎo)的慣性，導(dǎo)致各個(gè)高校也默認(rèn)了政府應(yīng)該全面管理大學(xué)的發(fā)展。

（二）高校內(nèi)部的行政權(quán)力過度擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的原因分析

1. 高校內(nèi)部行政服務(wù)意識(shí)淡薄

在“官本位”的影響下，高校內(nèi)部行政權(quán)力逐漸壓倒學(xué)術(shù)權(quán)力，取得了對(duì)高校的實(shí)際管理權(quán)。而隨著“官本位”的觀念在高校中逐漸充斥，高校的行政管理部門漸漸喪失了為教學(xué)和科研服務(wù)的本質(zhì)，行政管理部門的工作人員逐漸變成了高校的實(shí)際“控制者”和“領(lǐng)導(dǎo)者”，高校的各類價(jià)值取向被權(quán)力、官職、地位取代，各行政部門的服務(wù)意識(shí)逐漸淡化，行政權(quán)力異化為所有部門及人員必須服從的絕對(duì)權(quán)力，而對(duì)于行政地位的追求取代了對(duì)知識(shí)和真理的追求。

2.學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力沖突客觀存在

在高校中的權(quán)力體系分為兩塊，一是以教授、專家和學(xué)者為代表，以學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)為載體的學(xué)術(shù)權(quán)力;一是以高校中各級(jí)行政人員為代表，以各行政機(jī)構(gòu)為載體的行政權(quán)力。但相較行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力本身不具有強(qiáng)制性，其權(quán)威也來自于其本身所代表的真理和知識(shí)。在與層級(jí)性和強(qiáng)制性為主要特點(diǎn)的行政權(quán)力的沖突下，學(xué)術(shù)權(quán)力逐漸被行政權(quán)力取代，造成高校“行政化”的現(xiàn)象。

3. 社會(huì)力量參與大學(xué)發(fā)展的缺位

從治理理論而言，在組織的發(fā)展和治理中，必須要讓利益相關(guān)者參與到組織的治理過程中，只有這樣擦能更好地體現(xiàn)各方的意志，并能夠在發(fā)展中照顧到多方面的利益。社會(huì)作為大學(xué)利益的相關(guān)者，其本應(yīng)該加入到大學(xué)的治理中。但是就我國(guó)目前情境來看，社會(huì)參與度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至在某些方面缺位。

（三）我國(guó)高校去行政化改革的困境分析

1.社會(huì)傳統(tǒng)與歷史的阻力

我國(guó)高校不可避免地繼承了“官本位”的傳統(tǒng)。事實(shí)上，我國(guó)高校官階早已存在，并在 1949 年后繼承并加以強(qiáng)化。目前，在我國(guó)公立院校，所有高校領(lǐng)導(dǎo)都有行政級(jí)別，例如本科院校的黨委書記和校長(zhǎng)是正局（廳）級(jí)（部分 985 高校的黨委書記和校長(zhǎng)是副部級(jí)）、?？圃盒５狞h委書記和校長(zhǎng)是副局（廳）級(jí)，而其職能部門的主要負(fù)責(zé)人則是縣（處）級(jí)。

2. 制度阻力

制度對(duì)于我國(guó)高校去行政化改革的阻力很多。例如，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，我國(guó)大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源于中國(guó)政府對(duì)大學(xué)是直接劃撥撥款，其經(jīng)費(fèi)分為兩塊：一是綜合定額;二是專項(xiàng)補(bǔ)貼。綜合定額是按照學(xué)校的學(xué)生人數(shù)劃撥，可自由支配的空間小，而專項(xiàng)補(bǔ)貼按照科研、課題等項(xiàng)目劃撥，數(shù)額不定，且自由調(diào)配的可能性較大。

3. 利益阻力

雖然包括各個(gè)高校校長(zhǎng)在內(nèi)的社會(huì)各界人士對(duì)于高校去行政化已有共識(shí)，但是高校去行政化后，其中首先沖擊到的就是各個(gè)高校的校長(zhǎng)，作為高校行政的“一把手”，“行政級(jí)別”、“官階”等內(nèi)容與他們的未來息息相關(guān)。所以，在去行政化的問題上，高校的管理者，尤其是校長(zhǎng)往往會(huì)表現(xiàn)出消極的態(tài)度。甚至，有的大學(xué)校長(zhǎng)認(rèn)為高校如果去行政化會(huì)影響到學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系，一旦取消高校的行政級(jí)別，教育工作就會(huì)有被貶低的可能。

五、總結(jié)

在我國(guó)高校進(jìn)行教育管理體制改革，去行政化的大背景下，筆者根據(jù)自己的研究，對(duì)大學(xué)去行政化改革等問題進(jìn)行了探討。筆者通過對(duì)高校行政管理、高校行政化、高校去行政化的概念進(jìn)行了梳理。借助新公共管理理論并將該理論作為研究視角，探尋該理論對(duì)我國(guó)高校去行政化的改革啟示。

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