治權(quán)視域下的法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)
——法治全場域全流程的聯(lián)動(dòng)集成

文/陸涵之(中國人民大學(xué) 北京 100872)

內(nèi)容提要：三位一體法治建設(shè)不是法治國家、法治政府、法治社會(huì)的各自為政,應(yīng)當(dāng)突破模塊研究壁壘、探究三者關(guān)聯(lián)機(jī)理,實(shí)現(xiàn)國家治理體系全場域的聯(lián)動(dòng)和全流程的集成。由“政道”向“治道”再至“治術(shù)”的方法論演進(jìn),是優(yōu)化治權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)視角,從中可管窺由“主權(quán)”正當(dāng)性判斷走向“治權(quán)”有效性改良的研究脈絡(luò)。橫向視域中,治權(quán)的全場域法治化推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)之間的互動(dòng)向縱深發(fā)展?？v向視角下,治權(quán)的全流程法治化要求統(tǒng)合多元治理手段,以“外在價(jià)值觀”引領(lǐng)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。憲法藉由規(guī)范效能與價(jià)值塑造的雙重面向,不僅減少了治權(quán)作用環(huán)節(jié)的法治損耗,也為治權(quán)流程末端的法治新生提供不竭動(dòng)力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“法治”的雙向流動(dòng)。

引 言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出,建設(shè)法治中國,必須堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。時(shí)隔七年,黨的十九大把“法治國家、法治政府、法治社會(huì)基本建成”確立為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。近日,《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》將三位一體法治建設(shè)確認(rèn)為當(dāng)前階段法治建設(shè)的基本原則。[1]至此,新時(shí)代全面依法治國的新征程正式開啟。從相關(guān)文件的變遷歷程也可發(fā)現(xiàn),對(duì)“法治”作用場域的認(rèn)識(shí),經(jīng)由手段、方式層面的“器物”功效,進(jìn)化為模式、軌道層面的“制度”歸依,現(xiàn)已升華至思想、價(jià)值層面的“文化”意蘊(yùn),逐漸涵蓋國家建設(shè)、社會(huì)生活的方方面面。與此同時(shí),“法治”的外化視角也逐漸開啟,“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的建設(shè)需求[2]呼喚著法治通過“外在價(jià)值”回應(yīng)多元治理手段。法治國家、法治政府、法治社會(huì)三者本質(zhì)一致、目標(biāo)一體、成效相關(guān)。[3]只有堅(jiān)持三位一體建設(shè),實(shí)現(xiàn)國家治理體系全場域的聯(lián)動(dòng)和全流程的集成,才能凝聚起全國人民對(duì)法治的堅(jiān)定信仰,中國特色法律體系的實(shí)效才能彰顯,進(jìn)而發(fā)揮法治合力。

圖一 CSSCI目錄下“法治”相關(guān)文章研究重心分布情況

學(xué)界對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)均有許多理論構(gòu)建或制度闡述的學(xué)術(shù)成果,但對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)三者的邏輯關(guān)聯(lián)、內(nèi)在機(jī)理聯(lián)系予以系統(tǒng)性思考的研究略少,對(duì)路徑構(gòu)建也欠缺具象細(xì)化的微觀視角解讀?！胺ㄖ握笔墙迥陙砟洗蠛诵钠诳?CSSCI)中“依法治國”項(xiàng)下最普遍的研究焦點(diǎn),自2016年超越“法治國家”成為最主要的研究主題,這與《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》的發(fā)布時(shí)間契合?！胺ㄖ螄摇钡难芯侩m數(shù)量較多,但內(nèi)容上大都為“依法治國”、“法治中國”等命題同化或涵蓋,對(duì)其內(nèi)理缺乏規(guī)范分析。三者的研究都自2015年呈現(xiàn)井噴之勢頭,是對(duì)2014年10月23日發(fā)布的《決定》的理論解讀與具體化路徑構(gòu)建的智力支持。

未來研究要突破對(duì)“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”的模塊研究壁壘,通過“法治的同心圓效應(yīng)”,以法律為圓心,規(guī)范并調(diào)整執(zhí)政黨、政府、其他國家機(jī)關(guān)和公民的行為,這是對(duì)傳統(tǒng)法治單邊突進(jìn)思維的重大突破。[4]唯有理順三者關(guān)系、了悟其歷史進(jìn)程與時(shí)代使命,方可建構(gòu)有機(jī)聯(lián)動(dòng)的法治戰(zhàn)略體系。

一、治權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方法歸依：“治術(shù)”視域下的治理有效性考量

由“政道”向“治道”[5]再至“治術(shù)”的方法論演進(jìn)與細(xì)化,是優(yōu)化治權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)視角與根本歸依,從中也可管窺我國學(xué)界由“主權(quán)”的正當(dāng)性判斷[6]逐漸向“治權(quán)”有效性改良的學(xué)術(shù)研究脈絡(luò)。

(一)正當(dāng)性向有效性的重心轉(zhuǎn)變：從“政道”走向“治道”

從春秋戰(zhàn)國到清代,諸子百家和歷代學(xué)者都致力于思考“治”,追求“治”,[7]對(duì)“治國理政”的具體方法有諸多傳統(tǒng)理論積淀,如“禮法合治”“德主刑輔”等不一而足。然而,對(duì)政權(quán)正當(dāng)性的討論藉由“君權(quán)神授”的神圣色彩予以固定化、封閉化,故“政道”的學(xué)說論述較為單薄。新中國成立后,學(xué)界對(duì)黨、人民、國家之間的關(guān)系有諸多討論,已基本形成共識(shí)：即通過法律這一形式理性,黨、人民、國家三者意志終于在正當(dāng)性層面得以統(tǒng)一,主權(quán)結(jié)構(gòu)均衡這一理論問題得以解決。由此,“政道”問題在學(xué)者構(gòu)建主權(quán)政權(quán)、國體政體理論模型時(shí)受到較大關(guān)注。相比之下,“治道”的探討稍顯不足,對(duì)“治道”探討的滯后性導(dǎo)致治理能力與治理體系“裹足不前”,無法適應(yīng)法治建設(shè)的微觀要求與實(shí)效目標(biāo)。

對(duì)此,我國當(dāng)前的法治研究已將重心由“政道”轉(zhuǎn)向“治道”,理順“黨”與“法”的關(guān)系,化解黨大還是法大的偽命題,將法治納入黨政建設(shè)內(nèi)部的理論建構(gòu),都是向治理有效性重心的轉(zhuǎn)變。學(xué)界已有學(xué)者清晰地認(rèn)識(shí)僅關(guān)注主權(quán)統(tǒng)治的正當(dāng)性問題不足以發(fā)揮中國特色法治優(yōu)勢,回應(yīng)中國現(xiàn)實(shí)問題,通過法律的治理體系還處在一種粗放型、經(jīng)驗(yàn)化,尚未成熟和定型的狀態(tài),而把目光聚焦于主權(quán)的具體行使問題更為重要與迫切。

圖二 CSSCI目錄下“法治國家”、“法治政府”、“法治社會(huì)”近十年研究趨勢

(二)“治術(shù)”是細(xì)致體察法治建設(shè)的方法歸依

“治道”從“道”的方法論層面對(duì)國家權(quán)力、國家能力進(jìn)行具體化的法治“合規(guī)”；而從“治術(shù)”[8]這一角度對(duì)“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”歷史演進(jìn)與相互關(guān)聯(lián)進(jìn)行更為微觀的解讀,能夠從具體方法的層面為國家治理體系治理能力的現(xiàn)代化提供微觀的法治軌道。法治如何貫穿政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理、治黨治軍等國家治理的每個(gè)環(huán)節(jié),為破除“政治周期率”提供治理有效性的智識(shí)與手段,這需要更為微觀生動(dòng)、更有觸感的具體觀察,這便是“治術(shù)”視域?qū)Α胺ㄖ螄摇薄胺ㄖ握薄胺ㄖ紊鐣?huì)”的可能助益。

“道”是思想,“術(shù)”為方法,在“治道”指引下探索并發(fā)展“治術(shù)”,才是全面依法治國的“正道”?！爸蔚馈彼季S將研究重心由“政道”下的治理正當(dāng)性轉(zhuǎn)向治理有效性,融入“治術(shù)”視域后,對(duì)治理有效性的研究將更為細(xì)致微觀。首先,細(xì)化并分解語詞可以發(fā)現(xiàn),“法治”在三種語境下側(cè)重不同,這也是理解“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”三者關(guān)系的前提,唯有理順三者各自內(nèi)在機(jī)理,方可構(gòu)建三者聯(lián)動(dòng)集成的制度與機(jī)制。從法治國家、法治政府和法治社會(huì)三者之間的關(guān)系來看,雖有“法治”這一共性要素,但是三者的重點(diǎn)、角度以及場域都有顯著差別,因而其中的“法治”也有各自不同的意蘊(yùn)與側(cè)重。具體來說,法治國家的“法治”強(qiáng)調(diào)權(quán)力控制,是指國家權(quán)力分配層面的法治化；法治政府的“法治”則是指行政主體依法行政,避免權(quán)力怠惰、逾越、濫用等情形；而法治社會(huì)的“法治”更側(cè)重人權(quán)保障,所涉場域以及主體更為復(fù)雜寬泛。在“治術(shù)”視域下,必須通過對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)更為微觀的觀察,明晰各自的當(dāng)代意蘊(yùn)與有效性功能之所在,方能理順三者之間的邏輯關(guān)聯(lián),為治權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供理論鋪墊。

自黨的十九大提出“人民日益增長的美好生活需要”后,民眾對(duì)“法治國家”的期許也有進(jìn)一步發(fā)展,故中國語境下的“法治國家”在需求層面早已完成由“正當(dāng)性”判斷向“有效性”構(gòu)建的突進(jìn),學(xué)術(shù)研究自然應(yīng)以更為細(xì)致的視角為國家的“法治有效性”提供路徑探索與支持。在“治術(shù)”視角下,法治社會(huì)的意蘊(yùn)與功能不限于此,作為與法治國家相對(duì)應(yīng)的范疇,法治社會(huì)應(yīng)指整個(gè)社會(huì)建設(shè)的法治層面。在治理主體層面,包括社會(huì)組織、團(tuán)體以及政黨等社會(huì)共同體；在法治依據(jù)層面,涵蓋以行業(yè)壁壘為歸依的行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程,以及以地域?yàn)榻缦薜泥l(xiāng)規(guī)民約、市民公約等社會(huì)自治規(guī)范。唯有在治理有效性層面深刻認(rèn)知到社會(huì)共同體在法治建設(shè)中的全域滲透作用,方是對(duì)“治術(shù)”思維的深化與落實(shí)。

二、治權(quán)的全場域“橫向”法治化：多元主體的聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)

從“政道”至“治道”的方法論轉(zhuǎn)變歷程,也同樣是學(xué)術(shù)研究對(duì)“主權(quán)”正當(dāng)性回應(yīng)向“治權(quán)”有效性改良的重點(diǎn)嬗變。主權(quán)與治權(quán)相分離是法治國家權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的典型特征,是從微觀角度探討各領(lǐng)域法治生態(tài)與法治具象的前提。通過治權(quán)的分化與賦予使得不具有獨(dú)立主權(quán)的主體具備法治建設(shè)能動(dòng)性與合法性。無論是法治國家、法治政府亦或法治社會(huì),都是由更微觀的單位組成的,在“治術(shù)”層面的分析絕不能大而化之,以“方法論”細(xì)化“方法論”,而是應(yīng)當(dāng)正視在幅員遼闊地域下法治作用效力的有限性區(qū)隔,以“治術(shù)”視域下的治權(quán)為對(duì)象,具體微觀地探討“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”的具體落實(shí)方法。對(duì)治權(quán)法治化的探討,是對(duì)以“政道”之正當(dāng)性蒙蓋“治道”與“治術(shù)”之研究的怯魅。

隨著法治場域的不斷細(xì)化,要求我們用“治術(shù)”這一更微觀的視角解讀“法治”,進(jìn)而構(gòu)建治權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的路徑與模式?！胺ㄖ螄摇薄胺ㄖ握薄胺ㄖ紊鐣?huì)”三者的文義表達(dá),從領(lǐng)域主體層面為我們指明了一條治權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化道路,即從三者的關(guān)系角度出發(fā),探索三者內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)理,從橫向角度實(shí)現(xiàn)治權(quán)分配作用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(一)法治政府是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵重點(diǎn)

法治政府建設(shè)是治權(quán)法治化運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。人民的意志通過立法程序成為全社會(huì)共同遵守的規(guī)則,[9]這是解決法治來源問題的“政道”思維。而人民意志經(jīng)過這一個(gè)法律程序回環(huán)的最重要環(huán)節(jié)與“最后一棒”便是政府的行政行為與舉措①此處的“行為”與“舉措”包含作為與不作為多種形態(tài),是指政府對(duì)人民通過直接或間接方式產(chǎn)生影響的所有手段。,唯有政府的法治建設(shè)真正落實(shí),法治國家的運(yùn)行回環(huán)才不會(huì)被打破,經(jīng)由人民意志合憲化的法律方可切實(shí)發(fā)揮作用,回歸人民自身,滿足法治期待。

具體來說,法治政府與法治國家的內(nèi)在互動(dòng)機(jī)理有兩個(gè)主要面向。一方面,法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)的前提。法治國家藉由立法機(jī)關(guān)為法治政府提供執(zhí)法的規(guī)范基礎(chǔ),而健全的立法機(jī)關(guān)和完善的法律制度是法治國家的重要組成部分。同時(shí),法治國家視域下的科學(xué)立法、民主立法是“良法”的基礎(chǔ),而科學(xué)能力、民主機(jī)制唯有通過法治國家的不斷建設(shè)方可實(shí)現(xiàn)。最后,政府自我約束的實(shí)效總是差強(qiáng)人意,欠缺外部力量有效制約與監(jiān)督的行政權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的尊重總是稀薄的,此時(shí),對(duì)行政主體裁量權(quán)的制約由司法主體、監(jiān)督主體承擔(dān),而這些主體無疑是法治國家的構(gòu)成要素。

而另一方面,法治政府是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵陣地,這也是“治術(shù)”視域下法治政府建設(shè)中“治權(quán)”行使的內(nèi)在要求。首先,行政權(quán)直接面向社會(huì)執(zhí)行法律,因而對(duì)社會(huì)生活的變遷最為敏感,也最容易侵犯公民權(quán)利。然而,法治的實(shí)質(zhì)是控制權(quán)力,唯有以“壯士斷腕”的魄力推行“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”,將行政權(quán)力牢固控制在以人民意志為歸依的法律規(guī)范下,實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)能轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化服務(wù)效能政府的建設(shè),方能使得政府這一“治權(quán)”行使之主要場域得以實(shí)現(xiàn)法治化。有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務(wù)效能政府和責(zé)任政府都是“治權(quán)”法治化邏輯下政府法治建設(shè)的重要支點(diǎn)。

(二)法治國家視野下的法治社會(huì)：“硬法”網(wǎng)絡(luò)下的“軟法”留白

引入法治社會(huì)的探討,首先需要完成的是對(duì)“治權(quán)”的傳統(tǒng)概念突破?！爸螜?quán)”,不僅指國家通過國家機(jī)關(guān)統(tǒng)治、治理和管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力[10],也包括社會(huì)組織、團(tuán)體以及政黨等社會(huì)共同體通過多種社會(huì)自治規(guī)范對(duì)公共生活的治理。而在我國數(shù)千年的專制統(tǒng)治中,“家國”和“天下”是一體的,并不承認(rèn)各自的獨(dú)立性價(jià)值。這種意義上的社會(huì)“法治”①不能稱之為當(dāng)今意義的“法治”,通過缺乏穩(wěn)定性的規(guī)范以及未經(jīng)形式固化的純粹道德對(duì)糾紛進(jìn)行判斷,甚至也并非規(guī)范意義上的“法制”。僅僅起到了調(diào)節(jié)糾紛的作用,僅僅局限于維持基層民間秩序,并非著眼于對(duì)社會(huì)事務(wù)供給治理力量。新中國成立后,長期以來國家高度集權(quán)的文化傳統(tǒng)以及制度血脈依然廣泛存在,導(dǎo)致國家與社會(huì)過于一體化,國家包辦社會(huì)的一切,[11]不論是資源分配或是政策推行。在此背景之下,學(xué)者對(duì)社會(huì)法治的研究闕如,社會(huì)法治的獨(dú)立意義未得到彰顯。

在此,必須承認(rèn)社會(huì)也可參與“治權(quán)”的實(shí)際運(yùn)行過程,在“主權(quán)”與“治權(quán)”分割的邏輯前提下,這與我國的國體與政體是契合的。從哲學(xué)對(duì)社會(huì)發(fā)展的終極視角來看,馬克思指出,在人類社會(huì)發(fā)展的高級(jí)階段,國家權(quán)力終將消逝,國家也終會(huì)滅亡,但此時(shí)的社會(huì)仍然需要社會(huì)秩序加以規(guī)范,換言之,社會(huì)事務(wù)依然存在,社會(huì)權(quán)力不會(huì)消亡。

從法治國家與法治社會(huì)的關(guān)系來看,法治國家與法治社會(huì)的概念分化源于政治國家與市民社會(huì)的分立現(xiàn)實(shí)。而從“治術(shù)”視角下“治權(quán)”行使有效性角度進(jìn)行考量,不應(yīng)將兩者僅僅理解為對(duì)立的排斥關(guān)系。從“軟法”與“硬法”關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變歷程可以對(duì)此進(jìn)行探究。從規(guī)范緣起的角度觀之,在國家尚未形成的原始社會(huì),人們通過彼此間信譽(yù)擔(dān)保、血緣情感聯(lián)結(jié),以一定的“軟法”規(guī)范生活必需品的獲得與使用,此時(shí)的“社會(huì)”或曰“社群”尚不可稱之為“法治”,但也是經(jīng)由這些不具備強(qiáng)制力的規(guī)則予以規(guī)范化、統(tǒng)一化,這些規(guī)則發(fā)揮的便是“軟法”之效用。發(fā)展至當(dāng)今全面建設(shè)法治國家的時(shí)代,法律的有限性與保障其事實(shí)的強(qiáng)制力之局限性,無法覆蓋也不應(yīng)覆蓋市民社會(huì)的方方面面。此時(shí),如下圖所示,法律體系如同由不同層級(jí)不同粗細(xì)的規(guī)范之“線”組成的網(wǎng),而“線”與“線”之間的“留白”便是市民公約等“軟法”之作用領(lǐng)域。

圖三 政治國家視域下的“硬法”與市民社會(huì)視域下的“軟法”構(gòu)建模型示意圖

圖四 “軟法”串聯(lián)“法治國家”、“法治政府”、“法治社會(huì)”之動(dòng)態(tài)變化模式

同時(shí),這張規(guī)范之網(wǎng)也是一張?jiān)诓粩噙\(yùn)動(dòng)著的動(dòng)態(tài)之網(wǎng),某些愈發(fā)重要的“留白”領(lǐng)域的“軟法”會(huì)經(jīng)由國家認(rèn)可從而上升為“硬法”,作為法治國家的規(guī)范體系,經(jīng)由法治政府實(shí)施,作用于法治社會(huì)的方方面面,從而融入法律運(yùn)行的制度回環(huán)。

自十八屆三中全會(huì)報(bào)告中明確提出要“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制,確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”后,也有諸多學(xué)者對(duì)社會(huì)治理模式提出新的路徑構(gòu)建妙思。在法治國家這一目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)下,應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)的治理作用,在新冠疫情中社區(qū)作為基層治理最小的單元,成為新社會(huì)治理體制的“原點(diǎn)”和“圓點(diǎn)”,可以此作為“蜘蛛網(wǎng)式”社會(huì)治理體制的基點(diǎn),創(chuàng)新法治社會(huì)的治權(quán)行使模式。[12]

(三)法治社會(huì)與法治政府的良性互動(dòng)：社會(huì)協(xié)同治理模式的進(jìn)駐

從法治政府與法治社會(huì)的關(guān)系來看,法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障,法治社會(huì)是法治政府建設(shè)的目標(biāo),[13]這也是學(xué)界的傳統(tǒng)認(rèn)知。首先,法治社會(huì)的形成、建設(shè)有賴于法治政府的保障。2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了法治政府建設(shè)的六項(xiàng)目標(biāo),為法治社會(huì)建設(shè)提供了基礎(chǔ)歸依與根本保障。其次,在法治政府建設(shè)過程中,法治社會(huì)也會(huì)不斷完善。例如,對(duì)法治政府權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)督離不開公民參與,而公民基于憲法規(guī)范行使監(jiān)督權(quán)的過程正是法治社會(huì)不斷發(fā)育完善的契機(jī)。

但二者的有機(jī)聯(lián)動(dòng)不限于此,法治社會(huì)在“治權(quán)”行使下的功效遠(yuǎn)未得到合理發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的重要作用,將其納入“治權(quán)”運(yùn)行的體系流程,推動(dòng)多層次多領(lǐng)域依法治理,提高社會(huì)治理法治化水平。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨,由管理思維向治理思維的觀念轉(zhuǎn)變,要求體制建構(gòu)、制度設(shè)計(jì)充分發(fā)揮社會(huì)成員的能動(dòng)性,從而使得“治權(quán)”在全方位發(fā)揮最大效力。這也是在當(dāng)前基層執(zhí)法力量相對(duì)不足、執(zhí)法能力還未下沉的國情下,應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的一個(gè)可供探索的解決路徑。

社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)、市場、公民等多方主體之間的協(xié)調(diào)合作,以有效地完成對(duì)公共事務(wù)的治理,最大限度激發(fā)社會(huì)活力。在社會(huì)治理的語境下,社會(huì)公共事務(wù)是政府、公民、社會(huì)的共同事務(wù),公民不再僅僅作為被管制的客體,治理過程也不再是單向度的政府管控。例如,在行政處罰法理論與社會(huì)學(xué)理論的互動(dòng)下,鼓勵(lì)市民拍攝違章照片、鼓勵(lì)司機(jī)協(xié)助治安管理[14]等嘗試都體現(xiàn)了“社會(huì)協(xié)同治理”理論的入駐。將具有抽查性、隨機(jī)性的單主體“交通管理”方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾轿?、全覆蓋的多主體“協(xié)同治理”模式,分擔(dān)政府執(zhí)法負(fù)重,提高發(fā)現(xiàn)違法行為的效率與可能。

“海因利希法則”意指1起嚴(yán)重事故的背后有29起輕微事故以及300起事故未遂先兆,事故未遂先兆至輕微事故再至嚴(yán)重事故遵循著金字塔式演變規(guī)律,也就是說只要控制未遂事故即能控制輕微事故與嚴(yán)重事故的發(fā)生。由此對(duì)嚴(yán)重事故的預(yù)防只能通過對(duì)輕微違法行為的規(guī)制加以預(yù)防,而社會(huì)協(xié)同治理模式正是對(duì)身邊隨處可能發(fā)生的輕微違法行為的全面防控。在這個(gè)層面上,法治社會(huì)下協(xié)同治理模式的進(jìn)駐為法治政府下的執(zhí)法有效性提供了基礎(chǔ)支撐。

圖五 基于“海因利希法則”的事故發(fā)生規(guī)律模型

三、治權(quán)的全流程“縱向”法治化：治理手段的統(tǒng)合集成

政治的神學(xué)思考方式無法保證法治在“治權(quán)”行使全流程下的終端有效性,無法對(duì)各環(huán)節(jié)之內(nèi)以及之間的法治“耗損”作出回應(yīng),對(duì)此應(yīng)重視在“治權(quán)”行使流程中各環(huán)節(jié)的法治聯(lián)動(dòng)效應(yīng),從而使得“法治國家”“法治政府”“法治社會(huì)”在縱向?qū)用娴囊惑w建設(shè)形成法治合力。

(一)外在價(jià)值觀的勃興：國家治理多元手段的法治化

以往對(duì)法治流程的研究多是圍繞“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六字方針展開,以內(nèi)在價(jià)值觀視角聚焦于“法”的作用流程。然而,自“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一“法的外在價(jià)值觀”提出后,對(duì)治權(quán)的權(quán)流程統(tǒng)合研究不應(yīng)局限于法的“理想性”回環(huán),對(duì)法自身的邏輯自洽與作用流程的“閉門造車”無法對(duì)國家內(nèi)部各項(xiàng)存量、增量的機(jī)制體制總和及其執(zhí)行能力[15]作出回應(yīng)。故而,應(yīng)在全局觀的方法論指引下,從最大程度實(shí)現(xiàn)國家制度的績效和功能這個(gè)角度來理解法治的價(jià)值。

“法者,治之端也。”習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,當(dāng)然要高度重視法治問題”[16],法治應(yīng)當(dāng)跳脫出對(duì)自身運(yùn)行自洽的閉合體系,投入整個(gè)國家治理體系之“懷抱”,帶動(dòng)整個(gè)國家治理體系法治化發(fā)展,這也是“全面”實(shí)現(xiàn)依法治國的必經(jīng)之路。在前文治權(quán)全場域的視角下,國家治理的主體不限于執(zhí)政黨和立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān),經(jīng)濟(jì)組織、政治組織、社會(huì)團(tuán)體和公民都可以成為國家治理的協(xié)同主體,與傳統(tǒng)話語體系下的國家機(jī)關(guān)共同管理社會(huì)公共事務(wù),從而以更強(qiáng)的專業(yè)性、更廣泛的調(diào)控范疇推動(dòng)各領(lǐng)域發(fā)展。由此,“治權(quán)”的縱向統(tǒng)合應(yīng)當(dāng)從對(duì)以往十六字方針“法本身的各環(huán)節(jié)法治化”的研究,轉(zhuǎn)向“國家治理各環(huán)節(jié)的法治化”的新思維,助力“法治”應(yīng)當(dāng)走出“舒適圈”,回應(yīng)由多元主體、多元手段共同推進(jìn)的國家治理的現(xiàn)實(shí)問題。

而在縱向環(huán)節(jié)集成法治合力的“治權(quán)”本身之概念也當(dāng)有所突破?！爸螜?quán)”之“權(quán)”不局限于“權(quán)力”,而重在“權(quán)能”。不同于橫向視域下“治權(quán)”的多元主體納入版圖,縱向視域下的各環(huán)節(jié)中“治權(quán)”行使過程的重心在于“效能”之保全,質(zhì)言之,應(yīng)通過“治權(quán)”的全流程集成,減少法治“損耗”,保障其在法律、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商等多種治理手段下的實(shí)際效能。由此,作為制度建構(gòu)、運(yùn)行的基本坐標(biāo)軸的“道”無法滿足對(duì)多元復(fù)雜治理手段的具體觀察,而聚焦于結(jié)構(gòu)、功能、制度、方法、運(yùn)行等要素的“術(shù)”[17],可作為每一種具體治理手段下各環(huán)節(jié)法治化的方法指引。

以往將法律手段作為對(duì)于行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商等手段的同位概念之認(rèn)知已無法適應(yīng)全面依法治國的實(shí)際需要,多元手段的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要納入法治軌道。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,國家治理手段中,純粹使用法律手段的情形數(shù)量有限,更多治理效果是通過多種治理方式協(xié)同完成的,治權(quán)由此通過包括法律手段在內(nèi)的多元手段得以行使。但是,法的外在價(jià)值要求將多元治理手段納入法治軌道,這并非剝奪多元治理手段的效用與能力,而是為其提供法治根據(jù)、法治因循與法治保障。因此,治權(quán)的全流程法治化已經(jīng)突破法律本身立法、執(zhí)法、司法、守法的全流程,而涵蓋了多元治理手段的作用全程。

同時(shí),多元治理手段之間也并非涇渭分明,例如由行政、教育、協(xié)商三種治理手段結(jié)合而成的“柔性執(zhí)法行為”,基于《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第14條“堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合,實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一”的政策指引,近幾年在各地有諸多有益嘗試。對(duì)諸如“四川南充保送50名民企老板讀清華”①參見趙新月：《四川南充“保送”50名民企老板讀清華 政府埋單》,載搜狐網(wǎng)2010年4月1日,http：//news．sohu．com/20100401/n271260603．shtml,2021年3月1日訪問。等行政服務(wù)、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)行為,不僅輿論爭議巨大,對(duì)政府的憲法義務(wù)等議題也缺失法律思維與相應(yīng)考量。應(yīng)當(dāng)用法治軌道規(guī)范統(tǒng)合多元治理手段,以此在法治框架中改進(jìn)剛性為主的存量執(zhí)法方式,創(chuàng)新柔性為主的增量執(zhí)法方式。

(二)地方治權(quán)切面下法治因循與能動(dòng)創(chuàng)新：激發(fā)“毛細(xì)血管”的法治活力

在治權(quán)法治化場域下,不能回避中央與地方治理權(quán)限的劃分,對(duì)治權(quán)法治化的探討使得地方服從中央是基于法律的規(guī)定而非中央的權(quán)威,這也是“政權(quán)”正當(dāng)性視角向“治權(quán)”有效性視角的變遷。地方的精準(zhǔn)治理特性在此次疫情中得到充分彰顯,平衡由上至下因循法治的慣性與地方實(shí)際需求的創(chuàng)新能動(dòng)力,是粗放型治理模式向精細(xì)化治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。在疫情常態(tài)化之下,每個(gè)省份、城市的防控能力不一、疫情態(tài)勢不同,地方“治權(quán)”的精細(xì)化操作是激活社會(huì)微觀單元法治能力的重要引擎。諸多社會(huì)治理手段、行政管控手段在“社區(qū)”這一量級(jí)下,其治理有效性與針對(duì)性得以大幅提升。地方毛細(xì)血管的法治能力與活力是政策由上而下貫徹的“最后一公里”,也是多元治理手段發(fā)揮主觀能動(dòng)性的主要場域。

“政權(quán)”與“治權(quán)”的語詞區(qū)分是激發(fā)地方多元治理手段活力的邏輯前提。“法治國家”、“法治政府”、“法治社會(huì)”一體建設(shè)不僅是宏觀至微觀各場域的法治化建設(shè),也是由微觀至宏觀,將地方法治試點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)由下而上匯聚的法治智力供給通道。對(duì)此,既要應(yīng)用好技術(shù)治理的手段,服務(wù)地方?jīng)Q策,也要完善社會(huì)參與渠道,提升社會(huì)公眾的政策回應(yīng)能力,在運(yùn)用多元治理手段的同時(shí),統(tǒng)合法治社會(huì)對(duì)法治政府乃至法治國家的回應(yīng)。質(zhì)言之,地方“治權(quán)”的法治化建設(shè)不僅是國家層面的政策經(jīng)由政府執(zhí)法作用于法治社會(huì)的終點(diǎn),更是地方法治活力上傳輸送通道的起點(diǎn)?！胺ㄖ螄摇薄胺ㄖ握薄胺ㄖ紊鐣?huì)”之間并非單向流動(dòng)機(jī)制,而是互相連貫有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體。

(三)法治的“新生”能力：憲法規(guī)范與價(jià)值的雙重面向

皆知“節(jié)流不如開源”,國家治理體系下的法治亦然。憲法統(tǒng)領(lǐng)法律規(guī)范的作用使得法治能力在立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)“損耗”減少,此為“節(jié)流”,但憲法對(duì)三位一體法治建設(shè)的效能不限于此。憲法在價(jià)值層面塑造社會(huì)共識(shí),孕育法治精神,在法治社會(huì)場域下,法治能力得以“新生”,成為法治國家、法治政府的支持與供給,此為“開源”。

1．憲法的規(guī)范效能面向：法治全流程“損耗”減少。憲法是法治精神的濃縮,是國家的根本大法,統(tǒng)領(lǐng)國家法治的基本框架和整體制度安排。法治的價(jià)值能否得以彰顯,首先要看憲法的實(shí)效作用。首先,三個(gè)法治一體建設(shè)中的“法”是以憲法為基礎(chǔ)并受憲法規(guī)制的法律體系。以憲法為核心的法律體系藉由民主立法保證了“法治”根源的民主性；藉由科學(xué)立法保證法治之“法”為“良法”。作為“法治”之開端的立法環(huán)節(jié),在憲法規(guī)定與意涵引導(dǎo)下,不斷創(chuàng)新公眾參與立法的方式,吸納社會(huì)的法治力量,科學(xué)界定立法權(quán)力的范圍與邊界,減少立法本身環(huán)節(jié)的法治“損耗”。

同時(shí),《決定》對(duì)依法行政、公正司法等一系列涉及“治權(quán)”運(yùn)行的問題,做出了具有針對(duì)性和可行性的具體要求和科學(xué)規(guī)定。唯有通過釋明并解決國家的憲法體制問題,才能夠把各項(xiàng)國家權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在此,憲法是對(duì)根本政治制度、“治權(quán)”行使邏輯的“定海神針”,遏制部門利益和地方保護(hù)主義侵害法治,提高立法向執(zhí)法環(huán)節(jié)過度的“法治”轉(zhuǎn)換率。

最后,司法機(jī)關(guān)的憲法義務(wù)凈化了立法成果向司法適用的“法治”轉(zhuǎn)移過程,藉由規(guī)范憲法學(xué)解釋后的《憲法》第三十三條第四款延伸出法院合憲性解釋的憲法義務(wù)①合憲性解釋不僅是一種法律解釋方法,更是作為公權(quán)力主體的法官將憲法的基本決定和價(jià)值安排通過法律解釋的羈束貫徹于司法法治場域之“憲法義務(wù)”的體現(xiàn),法官的憲法義務(wù)可從《憲法》第五十三條“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律”中導(dǎo)出。[18],司法的唯一圭臬即為以憲法為核心的中國特色法律體系,這是司法不受行政機(jī)關(guān)、地方主義侵?jǐn)_的本質(zhì)根基。由此,憲法的規(guī)范效能使得法治經(jīng)由立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)后不受減損,是“治權(quán)”行使過程的“潤滑劑”與“保鮮劑”。

2．憲法的價(jià)值塑造面向：社會(huì)場域的法治“新生”。在“治權(quán)”的行使運(yùn)作流程中,憲法阻止了各環(huán)節(jié)自身以及各環(huán)節(jié)之間由于利益考量等因素所可能導(dǎo)致的“法治”損耗,但憲法同時(shí)也預(yù)設(shè)了“法治中國”之價(jià)值圖譜,而這正是使法治社會(huì)獲得“新生”能力,進(jìn)而為法治國家、法治政府供給法治力量的源泉所在。法律的真正力量不在于強(qiáng)制,不在于外在的約束,而在于與社會(huì)的親合力,在于人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。

在三位一體法治建設(shè)進(jìn)程中,全社會(huì)濃郁的憲法精神、法治意識(shí)是“治權(quán)”有效運(yùn)行的動(dòng)力與燃料。當(dāng)所有人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者,法治國家、法治政府、法治社會(huì)的三位一體建設(shè)便有了最堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。[19]同時(shí),法治社會(huì)下“治權(quán)”的行使過程是憲法價(jià)值塑造的主要場域,人民通過參與法治社會(huì)中生動(dòng)真實(shí)的法治實(shí)踐,成為法治社會(huì)的一部分,真正融入三位一體法治建設(shè)體系,為法治國家、法治政府的建設(shè)供給民眾基礎(chǔ)與思想根基。由此,在全社會(huì)普遍開展憲法教育,弘揚(yáng)憲法精神,是法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的思想紐帶與群眾根基。例如憲法宣誓等制度設(shè)計(jì),即是在“治權(quán)”行使運(yùn)作過程中勾連憲法共識(shí)與國家政治的價(jià)值紐帶,讓“法治”活力在三位一體法治建設(shè)中獲得“增量”,得以“新生”。

結(jié) 語

由“政道”至“治道”再至“治術(shù)”的方法論轉(zhuǎn)變歷程,展現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究由對(duì)“主權(quán)正當(dāng)性”回應(yīng)向“治權(quán)有效性”改良的重點(diǎn)嬗變。本文以“治權(quán)”行使機(jī)制為歸依,從縱橫兩個(gè)向度對(duì)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的多元主體、多元手段進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在全面依法治國的歷史洪流與時(shí)代使命下,法治國家、法治政府、法治社會(huì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)理應(yīng)不斷向縱深發(fā)展。同時(shí),“治權(quán)”的全場域融貫與全流程統(tǒng)合可以激活法治“雙向流動(dòng)機(jī)制”,減少作用流程中的法治“損耗”,以憲法信仰塑造法治“新生”。