突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制的分類、演進(jìn)與調(diào)適

文/胡秋玲 陶 振(．．中共上海市委黨校,上海 0033)

內(nèi)容提要：基于權(quán)力在組織縱向與橫向上的集中與分散程度,將應(yīng)急指揮體制劃分為縱向集中-橫向分散、縱向集中-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向分散四種類型。對比2003年非典型肺炎與2020年新冠疫情兩次突發(fā)公共衛(wèi)生事件,我們發(fā)現(xiàn),非典應(yīng)急指揮體制具有典型的縱向集中-橫向統(tǒng)籌特征,注重在組織縱向與橫向兩個方向加強集中管理,中央政府直接承擔(dān)了危機決策指揮的諸多功能。新冠疫情應(yīng)急指揮體制更符合縱向分散-橫向統(tǒng)籌的組織特征,組織縱向間存在一定的分權(quán)化趨勢、橫向上強化職能與資源的整合,開始從中央集中化管理向以地方為主體,中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督查的屬地化管理模式轉(zhuǎn)變?？傮w看,我國突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制呈現(xiàn)出縱向上實施可控性授權(quán)、橫向上強化集中統(tǒng)籌、內(nèi)外關(guān)系上強調(diào)規(guī)范有序參與的演變特征。

應(yīng)急指揮是應(yīng)急響應(yīng)和突發(fā)事件處置的重要環(huán)節(jié)。“體制”是一系列關(guān)于特定主體內(nèi)組織結(jié)構(gòu)、運作方式以及制度規(guī)范的總稱,管理機構(gòu)的設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系的分配以及機構(gòu)間管理規(guī)則的確立是體制構(gòu)成的核心要素。[1]不同于其他管理活動,應(yīng)急指揮過程涉及面廣,影響主體多,是政府與市場、社會等多元主體協(xié)同治理的過程。概言之,應(yīng)急指揮體制是有關(guān)政府組織、政府與市場、政府與社會等不同主體間在危機管理中的組織設(shè)置、管理權(quán)限、隸屬關(guān)系以及相應(yīng)管理規(guī)則的總稱,反映了危機管理權(quán)限在不同主體間的配置狀況及其運作關(guān)系。

應(yīng)急指揮體制通常會涉及到組織縱向與橫向兩個不同緯度?？v向強調(diào)的是不同層級政府間以及不同部門間的權(quán)限分配關(guān)系,反映的是中央與地方、上級與下級管理權(quán)限的集中與分散狀況；橫向關(guān)注的同級政府內(nèi)不同部門間以及政府與社會、市場等其他社會主體間的權(quán)限分配關(guān)系,反映的是水平方向上各主體間的關(guān)系狀況。如何協(xié)調(diào)好組織縱向與橫向不同主體間的權(quán)力關(guān)系,加強有效溝通、減少掣肘,是構(gòu)建靈敏高效應(yīng)急指揮體制的關(guān)鍵。

一、文獻(xiàn)回顧與述評

目前,有關(guān)危機管理應(yīng)急指揮體制方面的研究視角較為分散,國內(nèi)研究大致形成兩種有代表性的觀點：一是“組織論”的視角。“組織論”將應(yīng)急指揮視為一種組織結(jié)構(gòu)體系或運行模式標(biāo)準(zhǔn)化的建構(gòu)過程,側(cè)重從組織靜態(tài)層面開展相關(guān)研究,涉及到諸如應(yīng)急指揮組織架構(gòu)、職責(zé)分工、權(quán)屬關(guān)系、應(yīng)急法制以及應(yīng)急體制機制等方面?！敖M織論”的研究認(rèn)為應(yīng)急指揮體制應(yīng)逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化,包括推進(jìn)應(yīng)急指揮法制化建設(shè)；明確應(yīng)急指揮機構(gòu)建立、擴(kuò)展及收縮的基本原則；規(guī)范應(yīng)急指揮的組織架構(gòu)與多級指揮機構(gòu)間關(guān)系；完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)事項及程序等。[2](宋勁松、鄧云峰,2011；劉丹、王衛(wèi)紅,2011；張超,2014)

二是“平臺論”。“平臺論”的視角主張將不同的應(yīng)急管理職能部門以及相關(guān)的應(yīng)急資源納入到統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng),形成智能化的應(yīng)急響應(yīng)體系,實現(xiàn)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、快速響應(yīng)和一致性行動?！捌脚_論”側(cè)重對應(yīng)急指揮系統(tǒng)的硬件和技術(shù)支撐方面研究,聚焦一體化應(yīng)急指揮平臺的架構(gòu)與功能以及相關(guān)應(yīng)急技術(shù)研發(fā),試圖從技術(shù)層面打造標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮平臺。(鄭雙忠,2005；佘廉,2016；鄭琛,2016)

從功能上看,“平臺論”視角致力于構(gòu)筑集突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、信息報告、調(diào)度指揮、輔助決策、評估反饋等多功能為一體的應(yīng)急指揮平臺。從結(jié)構(gòu)上看,應(yīng)急指揮平臺主要包括基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)兩大部分,基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)涉及到應(yīng)急物資儲備庫、地理信息系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案庫、人口信息系統(tǒng)等平臺底層信息；綜合應(yīng)用系統(tǒng)則是在共享底層資源基礎(chǔ)上,依據(jù)危機事件類型以及涉及到的相關(guān)行業(yè)來進(jìn)行多個應(yīng)用場景的開發(fā)利用。[3]

“組織論”和“平臺論”分別從組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)平臺的視角對應(yīng)急指揮過程開展了深入研究,兩類視角的共同點都是將應(yīng)急指揮視為標(biāo)準(zhǔn)化的建構(gòu)過程,前者是從組織機構(gòu)、運作模式層面開展標(biāo)準(zhǔn)化研究,后者則是從平臺架構(gòu)與技術(shù)應(yīng)用角度予以關(guān)注。不足的是,兩類視角均屬于靜態(tài)研究,對不同應(yīng)急指揮體制下組織縱向與橫向間權(quán)力關(guān)系狀況及其演變過程的研究關(guān)注不多,對不同應(yīng)急指揮體制下中央與地方、政府與市場、社會組織間的關(guān)系也較少涉及。

本文試圖從組織縱向與橫向間權(quán)力集中與分散的視角對應(yīng)急指揮體制進(jìn)行分類與動態(tài)研究,并結(jié)合兩次重大公共衛(wèi)生事件的處置來看我國應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)過程及其變遷邏輯。

二、分析框架：基于“集中-分散”的應(yīng)急指揮體制分類

依據(jù)管理權(quán)限在縱向與橫向不同主體間的配置情形,應(yīng)急指揮體制可以簡化為縱向集中型、縱向分散型、橫向集中型、橫向分散型等不同理論類型?？v向集中型管理強調(diào)管理權(quán)限在組織間的集中統(tǒng)一,強化中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級對下級的集中管理,地方和下級部門的自主權(quán)限較小,更多是貫徹執(zhí)行中央與上級部門的各項命令指示。縱向集中型管理體制的優(yōu)勢在于組織間的各項意圖能得以迅速執(zhí)行,上下保持高度一致,有利于集中力量辦大事,不足之處在于地方和下級部門的主動性、靈活性發(fā)揮不夠,對地方和下級部門的特殊性、差異性關(guān)注不夠,管理決策容易出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象。

縱向集中管理重點關(guān)注的是縱向條線職能的集中整合,對橫向分類管理的重視程度往往不高,容易出現(xiàn)橫向整合碎片化的問題,縱向的條線管理部門與橫向的屬地管理部門之間容易產(chǎn)生條塊沖突。[4]縱向分散型管理則相反,組織間的分權(quán)化趨勢比較明顯,組織間管理權(quán)限依照管理職能的差異分散在不同組織部門,中央和上級部門一般不負(fù)責(zé)具體的指揮協(xié)調(diào)行動,更多是負(fù)責(zé)戰(zhàn)略部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)以及監(jiān)督執(zhí)行等,地方和下級部門享有較大的自主空間,承擔(dān)各自領(lǐng)域的具體管理決策活動。

縱向分散型管理有利于發(fā)揮地方和下級部門的自主性和靈活性,可因地制宜地開展相應(yīng)管理活動,一定程度上可規(guī)避集中管理所衍生的管理決策“一刀切”現(xiàn)象,其不足在于組織間的一致性難以保證,容易出現(xiàn)地方對中央、下級對上級的信息過濾,造成組織間信息的不對稱,甚至產(chǎn)生政令不通、上有政策下有對策的組織間“共謀”現(xiàn)象。在縱向分散型管理下,由于地方和下級部門擁有較大的自主性,各類管理決策具有明顯的差異性,缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),也容易產(chǎn)生地方和部門間管理水平和發(fā)展程度的非均衡性。

橫向集中型管理關(guān)注組織間職能的綜合統(tǒng)籌,以避免組織間職能的過度分散,往往會通過管理權(quán)限的集中、設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門、建立聯(lián)席會議機制以及高配分管負(fù)責(zé)人等多種方式來實現(xiàn)組織間職能和權(quán)限的集中。在橫向集中管理下,政府一般較少向其他社會主體分權(quán),政府組織掌握了主要的社會資源、也承擔(dān)了主要的管理職責(zé)。橫向集中型管理體制的優(yōu)勢在于降低了不同部門間的橫向溝通成本,有利于減少部門本位、互相推諉、各自為政的現(xiàn)象,其主要局限在于難以解決集中統(tǒng)一與分類管理間的矛盾,集中的統(tǒng)一管理往往難以保證專業(yè)化分類管理的實施,從而影響管理的有效性。

橫向分散型管理較為重視組織分工與分類管理,突出專業(yè)化管理的重要性,注重將管理權(quán)限依據(jù)組織職能的不同進(jìn)行差異化配置,政府部門同時也重視積極向社會組織、市場組織等其他社會主體進(jìn)行放權(quán)與開展協(xié)作治理。橫向分散型管理體制的優(yōu)勢在于分工管理,管理的專業(yè)化程度較高,各部門各司其職、分工負(fù)責(zé),可依據(jù)管理對象的屬性不同而采取更具針對性的管理措施和手段,有利于克服集中管理所帶來的專業(yè)性不足的問題。其劣勢在于橫向協(xié)調(diào)性不夠,組織運行容易出現(xiàn)部門各自為政、互不隸屬,橫向溝通成本較高,在需要加強跨部門協(xié)同時缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的抓手。

上述分類是基于管理權(quán)限在組織間縱向和橫向的單向度配置狀況所展開的,在組織實際管理運行中,往往不會僅僅是在縱向或橫向單向度展開的,而是會同時在縱向和橫向兩個緯度發(fā)生關(guān)聯(lián)。因此,基于組織縱向與橫向、集中與分散兩個緯度,應(yīng)急指揮體制可分為縱向集中-橫向分散、縱向集中-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向統(tǒng)籌、縱向分散-橫向分散四種類型。

縱向集中-橫向分散型體制在縱向上強化組織不同層級間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),一般會自上而下層層設(shè)置常設(shè)機構(gòu)來負(fù)責(zé)組織間的信息傳遞與溝通協(xié)調(diào),實行層級制管理,并輔以科層化的監(jiān)督考評體系、人事管理措施等來確保組織間的各項命令、指示能有效地貫徹執(zhí)行。在橫向上,注重實施部門分工與分類管理,并對社會其他主體進(jìn)行適度分權(quán),通常沒有常設(shè)的橫向綜合協(xié)調(diào)機構(gòu),各部門依據(jù)各自職能進(jìn)行分工合作,橫向的協(xié)調(diào)較依賴于不同部門間的自主溝通,協(xié)調(diào)方式多樣化且不具強制性。

這一體制類型較好地兼顧了組織間的集中統(tǒng)一與分工分類管理的平衡。常設(shè)的縱向管理機構(gòu)和層級式的科層管理能保證組織間意圖的上傳下達(dá),相對穩(wěn)定的機構(gòu)設(shè)置和規(guī)則體系也有利于中央與地方、上級與下級部門建立長期的正式溝通關(guān)系,形成穩(wěn)定的管理預(yù)期。橫向的分散管理規(guī)避了集中管理所造成的專業(yè)化不足的缺陷,保持部門管理的自主性和靈活性,向社會主體的適度分權(quán)有利于參與式合作治理機制的形成。其不足之處在于缺乏制度化的橫向溝通協(xié)調(diào)機制,容易產(chǎn)生部門本位主義、橫向管理的碎片化,在應(yīng)對跨區(qū)域重大突發(fā)事件時缺乏有力的橫向牽頭協(xié)調(diào)部門。其次,容易滋生縱向條線管理與橫向分類管理間的條塊矛盾,存在垂直管理與水平管理的潛在沖突,甚至面臨多頭指揮的混亂。

縱向集中-橫向統(tǒng)籌型體制注重在縱向和橫向兩個維度均加強集中管理,實現(xiàn)管理權(quán)限向垂直和水平方向集中。從組織形態(tài)看,縱向上層層設(shè)置常設(shè)機構(gòu)并實行層級制管理；橫向上通過設(shè)置綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)、高配分管負(fù)責(zé)人、督促檢查等多種方式加強對各部門分散職能的集中整合,較少涉及到向社會主體分權(quán),管理職責(zé)和管理資源均高度集中在不同層級政府和相關(guān)部門。

理論上看,這一管理體制有利于在組織間建立縱向到底、橫向到邊的無縫隙管理,管理權(quán)限和管理資源的集中化也有助于提升危機管理的響應(yīng)性和高效性。但縱橫雙向的實體化運作進(jìn)一步放大了條塊沖突的可能性,組織間的多頭管理、多頭指揮成為難以避免的現(xiàn)實問題,反而增加了上下內(nèi)部溝通成本。此外,組織間縱橫雙向?qū)嶓w化科層管理也往往伴隨著機構(gòu)龐雜、行政成本高昂、社會參與不足、官僚主義、形式主義等弊端。

縱向分散-橫向統(tǒng)籌型是一種管理重心下沉、突出屬地管理為主的管理體制,中央或上級部門對地方或下級部門進(jìn)行充分授權(quán),一般不參與地方或下級部門的實際管理過程,不層層設(shè)置縱向常設(shè)機構(gòu)實施層級制管理,僅保留名義上的組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)的職責(zé),只在遇到重大危機,需要中央或上級部門進(jìn)行跨區(qū)域跨部門溝通協(xié)調(diào)、調(diào)度資源時才會具體介入,危機解除后,則又恢復(fù)到以屬地管理為主的模式。

在橫向上,通常會設(shè)置綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)或?qū)β毮芟嘟牟块T進(jìn)行合并重組以加強對橫向分散職能的集中整合,減少橫向溝通成本,但這一過程往往會削弱部門分工和專業(yè)化管理水平,也較少涉及到向社會主體進(jìn)行分權(quán)和開展協(xié)作治理。這一管理體制的優(yōu)勢在于能充分發(fā)揮地方和下級部門的自主性和靈活性,管理重心的下沉具有明顯的信息獲取和快速響應(yīng)的優(yōu)勢,也在一定程度上減少了垂直管理與水平管理的條塊沖突。其主要局限在于橫向職能的集中與專業(yè)化分工之間的矛盾難以調(diào)和,科層管理的一致性與分工管理的多樣性之間往往難以協(xié)同。此外,由于缺乏嚴(yán)密的縱向組織層級制管理,容易產(chǎn)生地方對中央、下級對上級部門的人為信息過濾,甚至出現(xiàn)地方或下級部門對縱向組織決策選擇性執(zhí)行的情況,削弱中央或上級部門的組織權(quán)威。

縱向分散-橫向分散型是一種高度分散的組織管理形態(tài),其典型的特征是以分類管理代替集中管理、以部門管理代替統(tǒng)一管理,組織間既缺乏縱向的層級制管理,也缺乏橫向的統(tǒng)籌管理,主要依靠各部門依據(jù)職能進(jìn)行分散、獨立管理。理論上看,這一管理體制的優(yōu)勢在于分工分類管理,管理的專業(yè)化程度較高,地方和下級部門管理的自主性空間大,但由于縱向缺乏層級制、橫向缺少統(tǒng)籌管理,組織間的縱向與橫向溝通成本均非常高昂,組織管理極易出現(xiàn)部門本位、信息孤島、各自為政等碎片化現(xiàn)象,中央和上級部門的組織權(quán)威性也會遭受極大削弱。

三、案例比較：應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)與調(diào)適

應(yīng)急指揮體制往往會因一個國家的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)、政社關(guān)系等宏觀因素的差異而呈現(xiàn)出一定的動態(tài)性。為分析中國應(yīng)急指揮體制的演進(jìn)過程及其內(nèi)在邏輯,我們選取非典與新冠肺炎疫情兩次重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件為分析對象,進(jìn)行歷時性的對比分析。選取這兩個案例主要基于兩個方面考慮：一是具有可比性,兩個案例均是影響范圍波及全國的重大公共衛(wèi)生事件,都超越了單一層級政府的處置能力范圍,需要在政府間縱向和橫向多層面發(fā)生關(guān)聯(lián),也避免了因危機事件類型的不同而出現(xiàn)指揮體制的差異性。二是這兩次公共衛(wèi)生事件具有較好的時間跨度,非典事件發(fā)生時在我國整個危機管理體系尚未成型,而新冠疫情則發(fā)生在危機管理體系的基本形成期,能比較集中地反映出突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制的演化過程。

(一)非典事件：縱向集中-橫向統(tǒng)籌型

1．事件節(jié)點回顧

2002年11月16日,廣東佛山出現(xiàn)了首個嚴(yán)重呼吸道綜合癥(SARS)的病例開始,國內(nèi)抗擊非典過程可大致分為三個階段：一是最初預(yù)警階段。這一階段持續(xù)時間近3個月,從2002年11月16日佛山首例發(fā)病患者的出現(xiàn),到2003年2月10日廣東省各主要媒體開始對其進(jìn)行正式報道。這一階段疫情開始逐漸由不為人知到引起政府和公眾的廣泛關(guān)注,各類謠言開始出現(xiàn),抗病毒藥物、食用醋和口罩等商品開始出現(xiàn)哄搶和漲價,社會面開始恐慌。

表一 基于“集中-分散”的應(yīng)急指揮體制分類

二是初步反應(yīng)階段。這一階段是從2003年2月10日媒體的廣泛報道至2003年4月17日中央政治局常委會召開會議,專門聽取有關(guān)部門關(guān)于非典型肺炎防治工作的匯報,并對進(jìn)一步做好這項工作進(jìn)行了研究和部署。政府和社會公眾對非典的潛在危險性開始有了一定的認(rèn)識,但應(yīng)對的焦點還沒有完全轉(zhuǎn)移到疾病控制本身,相關(guān)社會管制措施也沒有完全到位,而是集中在消除因謠言傳播引起的社會恐慌以及對繼發(fā)性危機(如商品搶購等)的處理上。

三是全力應(yīng)對階段。自2003年4月17日中央政治局常委會召開后,全國開始進(jìn)入全力抗擊非典階段,國務(wù)院成立了全國防治非典型肺炎指揮部負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮,各級地方政府也相繼成立了地方指揮部,各種防治方案、社會管制措施、科研攻關(guān)、國際合作等迅速推進(jìn),逐步控制了疫情的擴(kuò)散和蔓延。[5]從5月中旬開始,全國日發(fā)病人數(shù)、日死亡人數(shù)大幅下降,治愈出院人數(shù)大幅上升,疫情趨于平緩。從6月初開始,全國日發(fā)病人數(shù)達(dá)到零報告或個位數(shù)報告,疫情基本得到控制,抗擊非典戰(zhàn)役取得勝利。

2．指揮架構(gòu)與權(quán)屬關(guān)系

從類型來看,這一時期的應(yīng)急指揮體制注重在組織縱向與橫向、垂直與水平兩個方向加強集中,實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的無縫隙管理,具有典型的縱向集中-橫向統(tǒng)籌特征。組織間的縱向集中管理體現(xiàn)在：

一是指揮機構(gòu)的上下同構(gòu)。組織機構(gòu)是體制運作的載體,依據(jù)組織間管理權(quán)限的不同,組織機構(gòu)設(shè)置存在集中和分散兩種類型。集中型的組織機構(gòu)設(shè)置注重上下對口設(shè)置,強調(diào)機構(gòu)與職能的統(tǒng)一；分散型的組織機構(gòu)設(shè)置注重組織的自主性和靈活性,組織結(jié)構(gòu)較為松散,不強調(diào)上下對口設(shè)置。非典應(yīng)急指揮體制采用了典型的集中型組織機構(gòu)方式,主要表現(xiàn)為自上而下成立高規(guī)格的防治非典型肺炎指揮部。

在中央層面,成立以國務(wù)院副總理吳儀為總指揮、國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏為副總指揮,由30多個中央國家機關(guān)部門的160多位同志組成的全國防治非典型肺炎指揮部。指揮部下設(shè)防治、衛(wèi)生檢疫、科技攻關(guān)、后勤保障、農(nóng)村、教育、宣傳、社會治安、外事和北京10個工作組和1個指揮部辦公室,辦公室設(shè)在國務(wù)院辦公廳,實行集中辦公和24小時值班制度。[6]全國防治非典型肺炎指揮部是全國非典疫情防治的最高決策指揮機構(gòu),負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國非典型肺炎防治工作,核實各項工作預(yù)案,分析研判疫情,提出緊急應(yīng)對措施,組織協(xié)調(diào)成員部門(單位),指導(dǎo)地方開展防治工作。

地方層面也相繼成立了由地方行政部門主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,主要核心職能部門參與的地方防治非典型肺炎指揮部,地方指揮部的架構(gòu)與職能與中央基本保持一致,是屬地應(yīng)急決策指揮的中樞,并逐級接受上級指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。組織機構(gòu)與職能的縱向同構(gòu)為決策指揮的縱向集中統(tǒng)一提供了組織保障。

二是信息的集中化管理。信息的及時上傳下達(dá)、公開透明是實施組織間集中管理的基本前提。信息傳遞是否及時、準(zhǔn)確不僅會影響組織意圖的貫徹執(zhí)行,還會直接影響組織決策的質(zhì)量。為加強信息管理,國務(wù)院將非典型肺炎列為法定傳染病,依照《中華人民共和國傳染病防治法》進(jìn)行嚴(yán)格管理,迅速建立了覆蓋全國的疫情快速報告網(wǎng)絡(luò),明確提出病例分類、信息報告格式和時限要求,所有地方、任何單位都必須及時準(zhǔn)確地掌握和上報疫情,對緩報、瞞報、漏報疫情的,將嚴(yán)肅追究責(zé)任,杜絕組織間信息的人為過濾和封鎖現(xiàn)象。

三是自上而下的指導(dǎo)與督查。自上而下開展不同形式的指導(dǎo)、督促與檢查是組織間查找問題、行為糾偏的重要方式。為加強指導(dǎo),國務(wù)院成立以衛(wèi)生部部長為組長的非典型肺炎防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組,對不同地區(qū)實行分類指導(dǎo)、分別采取有針對性的防治措施。同時,國務(wù)院先后派出15個督查組,分赴31個省、自治區(qū)、直轄市檢查督促非典型肺炎防治工作,及時糾正少數(shù)地方擅自設(shè)卡、阻斷交通運輸、隔離外來健康人員的錯誤做法,積極開展執(zhí)法檢查,引導(dǎo)并督促各地區(qū)將防治工作納入法制化軌道。

四是財政資金的定向支持。資金預(yù)算是組織運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ),預(yù)算的調(diào)整變化是組織間實施控制與制衡的有效管理手段。中央財政專門設(shè)立了20億元的非典型肺炎防治基金,主要用于：農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾中非典型肺炎患者的救治工作；中西部困難地區(qū)縣級醫(yī)院的應(yīng)急改造和購置治療非典型肺炎的醫(yī)療設(shè)備；支持非典型肺炎防治的科技攻關(guān)等。同時,國務(wù)院為支持中西部地區(qū)疾病控制機構(gòu)的建設(shè),在已安排20億元國債資金的基礎(chǔ)上,再安排9億元；為支持中國疾病預(yù)防控制中心一期工程建設(shè)安排專項資金6億元。[7]中央財政資金的定向支持為組織間的縱向集中管理提供了重要的抓手,資金的定向使用確保了中央意圖在地方的有效貫徹,資金的撥付、使用與監(jiān)管既是中央對地方實施制衡、糾偏的過程,也是組織間權(quán)力不斷集中的過程。

五是社會資源的歸口管理。非典疫情發(fā)生后,國務(wù)院和全國防治非典型肺炎指揮部明確要求,社會捐贈款物由民政部門實行歸口集中管理,民政部門、衛(wèi)生部門、中國紅十字會總會、中華慈善總會負(fù)責(zé)接受各類社會捐贈,其他部門和社會組織一律不得接受社會捐贈,已接受的捐贈款物應(yīng)盡快移交民政部門或衛(wèi)生部門。捐贈款物管理、使用辦法由民政部牽頭制定,堅持專款專用、重點使用、統(tǒng)籌兼顧的原則,捐贈及使用情況由民政部向國務(wù)院報告并向社會公布。社會資源的政府歸口管理有利于提升資源的集中利用度,但同時也一定程度上制約了社會力量的自主性。

組織橫向集中化管理主要有兩種實現(xiàn)機制：

一是建立聯(lián)席會議機制。聯(lián)席會議一般是指由一方或多方發(fā)起,在沒有明確行政隸屬關(guān)系但負(fù)有共同管理職責(zé)的同級政府或政府部門間,以定期或不定期召開會議的方式,就面臨的區(qū)域共同問題,協(xié)商達(dá)成具有一定約束力共識的非正式橫向協(xié)調(diào)機制。聯(lián)席會議機制一般由會議發(fā)起方、聯(lián)席會議辦事機構(gòu)以及相關(guān)成員單位等部門組成。依據(jù)聯(lián)席會議的層級,可分為部際聯(lián)席會議、地區(qū)聯(lián)席會議以及部門聯(lián)席會議等。[8]

在中央層面,為加強橫向協(xié)調(diào),國務(wù)院成立了非典型肺炎防治工作部際聯(lián)席會議制度,由國務(wù)院副秘書長牽頭,及時協(xié)調(diào)解決涉及多部門、跨地區(qū)間的公共問題。如國務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會議就曾對受“非典”影響較大的行業(yè)實行減免行政事業(yè)性收費政策做出了一系列的規(guī)定。

各級地方層面也相繼建立了加強橫向溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)系機制,如北京成立了北京防治非典型肺炎聯(lián)合工作小組,統(tǒng)一負(fù)責(zé)在京黨政軍群機關(guān)和企事業(yè)單位的防治工作。華北五省區(qū)市建立了地區(qū)間聯(lián)席會議制度,加強華北地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控,互通疫情信息、實行聯(lián)合檢疫、加強物資調(diào)度、開展防治技術(shù)交流合作等。

二是設(shè)立工作小組。工作小組是在指揮部架構(gòu)下加強橫向溝通協(xié)調(diào)的有效機制,各工作小組依據(jù)疫情管理的職能分工進(jìn)行分類設(shè)置,如衛(wèi)生檢疫、后勤保障、外事宣傳等,各工作小組由核心牽頭部門和相關(guān)成員單位組成,并由主要職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組組長。工作小組的設(shè)立,一方面有利于加強小組內(nèi)部不同職能部門間的溝通；另一方面,各工作小組均是在指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分類開展工作,從而也保證了不同工作小組之間的橫向溝通協(xié)調(diào)。

由此,自上而下同構(gòu)化的組織架構(gòu)、中央財政資金的定向支持、疫情信息的集中管理、自上而下的指導(dǎo)與督查、社會資源的歸口管理以及各類聯(lián)席會議機制與工作小組的設(shè)立共同推動了應(yīng)急指揮體制在縱向與橫向上實現(xiàn)權(quán)力的高度集中。

(二)新冠疫情：縱向分散-橫向統(tǒng)籌型

1．事件節(jié)點回顧。

從事件發(fā)生過程來看,抗擊新冠疫情主要存在以下關(guān)鍵節(jié)點：(1)2019年12月8日-15日,與武漢華南海鮮市場有關(guān)的病人因發(fā)熱、咳嗽、呼吸困難陸續(xù)入院,經(jīng)專家會診系病毒性肺炎。2019年12月31日,武漢市衛(wèi)生健康委通報了部分醫(yī)療機構(gòu)接診多例與華南海鮮市場有關(guān)聯(lián)的肺炎病例,通報稱目前未發(fā)現(xiàn)明顯“人傳人”現(xiàn)象,未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染。

(2)2020年1月9日,國家衛(wèi)生健康委專家評估組對外發(fā)布武漢市不明原因病毒性肺炎病原信息,病原體初步判斷為新型冠狀病毒。1月12日,武漢市衛(wèi)生健康委在情況通報中首次將“不明原因的病毒性肺炎”更名為“新型冠狀病毒感染的肺炎”。

(3)2020年1月15日,國家衛(wèi)生健康委發(fā)布新型冠狀病毒感染的肺炎第一版診療、防控方案；1月18日,國家衛(wèi)生健康委組織以鐘南山為組長的國家醫(yī)療與防控高級別專家組趕赴武漢實地考察疫情防控工作。

(4)2020年1月20日,國家衛(wèi)生健康委組織高級別專家組召開記者會,組長鐘南山代表專家組通報,“現(xiàn)在可以說,肯定的,有人傳人現(xiàn)象?！彪S即,國家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告,將新冠肺炎納入傳染病防治法規(guī)定的乙類傳染病,采取甲類傳染病的防控措施并發(fā)布的《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案(第二版)》。

(5)2020年1月23日,武漢疫情防控指揮部發(fā)布1號通告,全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；機場、火車站離漢通道暫時關(guān)閉,正式封城。

(6)2020年1月25日,黨中央成立應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組并向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組。1月27日,以國務(wù)院副總理孫春蘭為組長的中央指導(dǎo)組進(jìn)駐武漢。截至1月31日,全國31個省市自治區(qū)已全部啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng),采取最嚴(yán)格的各項臨時性社會管制措施,打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。4月8日零時起,武漢75個離漢通道管控卡點統(tǒng)一撤除,開始有序恢復(fù)對外交通,武漢解封。全國其它地方也依據(jù)本地情況相繼下調(diào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)級別,疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段。

2．指揮架構(gòu)與典型特征。

(1)五級組織架構(gòu)。從組織縱向緯度來看,新冠疫情應(yīng)急指揮體制自上而下形成了中央應(yīng)對新冠疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央指導(dǎo)組—省(市)級疫情防控應(yīng)急指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)—縣(市)級疫情防控應(yīng)急指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)—街鎮(zhèn)疫情防控指揮部(工作組)—社區(qū)(單位)疫情防控應(yīng)急指揮工作組的縱向五級組織體系。

中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組在中央政治局常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作,加強對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮,是全國疫情防控的最高決策機構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組由李克強總理擔(dān)任組長,王滬寧副總理任副組長,小組成員包括中央辦公廳、國務(wù)院、中央宣傳部、北京市委、外交部、公安部等主要部門領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成。[9]

為加強對地方疫情防控工作的督促指導(dǎo),黨中央向湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)派出指導(dǎo)組,中央指導(dǎo)組組長由國務(wù)院副總理孫春蘭擔(dān)任,指導(dǎo)組成員由國務(wù)院副秘書長、國家衛(wèi)生健康委員會、國家發(fā)改委、公安部等相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)醫(yī)院的專家組成。中央指導(dǎo)組的主要功能一方面是履行督察職責(zé),督察地方不作為、亂作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}并依法做出調(diào)查處理,確保中央的各項部署在地方落實到位；另一方面,中央指導(dǎo)組對一些地方層面難以協(xié)調(diào)的重大事務(wù)進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào),如協(xié)調(diào)物資、技術(shù)支持、醫(yī)療力量等。

各級地方政府圍繞綜合、精干、高效、扁平的目標(biāo),迅速組建了由黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)參加的地方層面的新冠疫情防控指揮部(工作組),承擔(dān)本地區(qū)的疫情防控、人員救治等具體工作。以湖北省為例,湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部由省委書記擔(dān)任指揮長,下設(shè)辦公室和綜合組、醫(yī)療救治與疾控組、物資與市場保障組、宣傳組、社會穩(wěn)定組等5個工作組,進(jìn)行分工負(fù)責(zé)與靠前指揮。與省級層面相對應(yīng),縣(市)、街鎮(zhèn)、社區(qū)層面也相繼建立了屬地化的新冠疫情防控指揮部(工作組),組織開展轄區(qū)內(nèi)疫情防控、人員救治等具體工作。

(2)縱向上適度分權(quán)。與抗擊非典指揮體制不同,新冠疫情應(yīng)急指揮體制在縱向上呈現(xiàn)出適度分權(quán)的特點,組織縱向間并非一味強調(diào)權(quán)力的層層集中,而是突出屬地管理為主,屬地政府是危機處置的直接責(zé)任主體,中央政府負(fù)責(zé)宏觀決策指揮、組織協(xié)調(diào)、信息發(fā)布以及督促檢查而不是取代地方政府直接承擔(dān)疫情防控的具體職責(zé)。

縱向適度分權(quán)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是指揮機構(gòu)的分散設(shè)置。中央層面并未采取非典時期自上而下應(yīng)急指揮部的直接管理模式,而是采用的是領(lǐng)導(dǎo)小組+指導(dǎo)小組的間接管理方式,并未強調(diào)上下對口設(shè)置,給予地方較大的自主性和靈活性,各地指揮機構(gòu)的名稱和組成部門也不完全統(tǒng)一。如湖北省就曾對新冠疫情防控指揮部的工作組做了數(shù)次的調(diào)整優(yōu)化,將此前的社會捐贈組和交通保障組職能合并到物資與市場保障組,后又新增了綜合組,由來自醫(yī)療救治、疾病防控、疫情分析、心理干預(yù)、應(yīng)急管理、法律服務(wù)等方面專家組成。

二是社會資源的分散整合?？箵粜鹿谝咔檫^程中,對各類社會捐贈物資并未采取之前非典時期由各級民政部集中歸口管理的辦法,而是由各地根據(jù)實際工作情況,在現(xiàn)有的新冠疫情防控指揮部(領(lǐng)導(dǎo)小組)中建立專門的捐贈物資統(tǒng)籌機制,組織相關(guān)部門以及有關(guān)慈善組織、紅十字會等參加。中央層面出臺的相關(guān)規(guī)定也僅限于由國家發(fā)改委、民政部制定,供地方參照執(zhí)行的《新冠肺炎疫情防控社會捐贈物資管理指引》,地方層面實際上擁有較大的自主空間,也有利于發(fā)揮社會主體的能動性。

例如,為規(guī)范和有序引導(dǎo)社會捐贈,湖北省、武漢市應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部根據(jù)《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》有關(guān)規(guī)定,分別指定湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發(fā)展基金會和武漢市紅十字會、武漢市慈善總會5家單位接收對湖北省和武漢市的社會捐贈。社會捐贈按照定向和非定向的不同采取差異化管理,定向捐贈資金、物資按照捐贈人意愿直接送達(dá)、撥付到接收單位或地區(qū)；非定向捐贈資金按《湖北省應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情社會捐贈資金分配使用辦法》分配,非定向捐贈物資由各級應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情指揮部根據(jù)病人救治和防控工作需求統(tǒng)籌分配,相關(guān)情況由接收捐贈主體在其門戶網(wǎng)站公示。[10]

(3)橫向上強化協(xié)同。從組織橫向?qū)用鎭砜?新冠疫情與抗擊非典的管理體制高度類似,都注重將中央和地方層面分散的橫向部門職能加以集中統(tǒng)籌,以克服職能分散化所產(chǎn)生的各自為政的弊端。

在中央層面,國務(wù)院專門成立應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制,該機制是中央層面多部委協(xié)調(diào)工作機制平臺,由國家衛(wèi)生健康委員會牽頭成立,聯(lián)合了32個部門,聯(lián)防聯(lián)控工作機制下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組,分別由相關(guān)部委負(fù)責(zé)人任組長,明確職責(zé),分工協(xié)作,形成疫情防控的有效合力。

國務(wù)院新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控機制主要在三個層面發(fā)揮組織間橫向集中的功能：一是信息集中管理。由國家衛(wèi)健委每日匯總發(fā)布全國各省份確診病例數(shù)據(jù),強化疫情監(jiān)測報告與歸口集中發(fā)布,自2020年1月20日起在全國范圍內(nèi)實行新冠疫情感染病例的日報告和零報告制度。

二是加強省際對口支援。2020年2月7日,國家衛(wèi)健委宣布建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機制,統(tǒng)籌安排19個省份對口支援湖北省除武漢市16個市州及縣級市,以“一省包一市”的方式,全力支持湖北省加強對患者的救治工作。自新冠肺炎疫情發(fā)生以來,全國已經(jīng)有346支醫(yī)療隊、42000多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北,極大地緩解了湖北各市醫(yī)護(hù)力量不足和物資短缺的情況。[11]

省際對口支援也并非簡單地采取“一對一”的形式,而是出現(xiàn)了一省支援三市(山西對口支援仙桃、天門、潛江)、一省支援一市(江西對口支援隨州)、兩省支援一市(重慶、黑龍江對口支援孝感)等多種形式,支援省份組建了由醫(yī)護(hù)、管理、疾控專業(yè)人員組成的支援隊伍,采用實地支持與遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)相結(jié)合,多措并舉開展對口支援工作。

三是組織聯(lián)合科研攻關(guān)。國家衛(wèi)健委聯(lián)合科技部、主要科研院所、相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)和部分企業(yè)等12個部門組成工作專班,組織動員全國優(yōu)勢科技力量開展疫苗研發(fā)、藥物篩選等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

在地方層面,各地也相繼建立了加強區(qū)域內(nèi)部以及跨區(qū)域橫向集中管理的措施。如長三角地區(qū)全面建立由三省一市常務(wù)副省(市)長牽頭,各省(市)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)專項工作組負(fù)責(zé)具體對接的新冠疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制,圍繞疫情信息共享、人員流動互認(rèn)互通、應(yīng)急物資互幫互濟(jì)、社會治安聯(lián)合管理、合并拆除防疫檢查卡口、健康碼互認(rèn)通用等七個方面加強跨行政區(qū)域的府際合作。此外,四川與重慶兩地簽署了《協(xié)同加強新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作備忘錄》、珠海與澳門也建立了兩地疫情防控信息溝通機制等跨區(qū)域合作治理措施。

(三)基本比較：演進(jìn)與調(diào)適

對比兩次突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制,既有共性的地方,也存在不同之處。共性的地方體現(xiàn)在：

1．在組織縱向?qū)用?黨中央是應(yīng)急決策指揮的核心。兩次重大公共衛(wèi)生事件的高效處置都離不開黨中央的統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo),中央通過信息管理、財政預(yù)算、人事管理、督促檢查、派駐工作組等多種方式發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的角色,中央對地方享有絕對意義上的指揮控制權(quán),地方是中央意志的執(zhí)行者和落實者。如何進(jìn)一步健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、組織網(wǎng)絡(luò),發(fā)揮黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢是構(gòu)筑中國特色應(yīng)急指揮體制的核心要義。

2．在組織橫向?qū)用?橫向統(tǒng)籌力度不斷加強。這種橫向上的集中統(tǒng)籌體現(xiàn)在中央與地方兩個層面,集中的主要方式包括召開聯(lián)席會議、設(shè)置聯(lián)合工作組、明確牽頭部門、高配分管領(lǐng)導(dǎo)、開展對口支援、設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等多種方式。橫向集中是科層分工管理原則在應(yīng)急狀態(tài)下的調(diào)整優(yōu)化,適度的集中有利于化解因部門分工所產(chǎn)生的部門本位主義、條塊分割、各自為政的弊端。這種在不打破原有各職能部門職責(zé)權(quán)限與分工基礎(chǔ)上的部門整合,成本相對較低、運作比較靈活,有利于地方層面因地制宜地開展溝通協(xié)調(diào)。需指出的是,橫向的集中化管理也體現(xiàn)在軍地關(guān)系上,兩次公共衛(wèi)生重大事件的處置都強調(diào)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強軍地密切協(xié)同,軍隊成為應(yīng)急救援處置的一支重要力量,軍地協(xié)作體現(xiàn)在災(zāi)情信息共享、聯(lián)合搶險救援、聯(lián)合應(yīng)急指揮決策、資源調(diào)度共享等諸多方面。

兩次公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮體制也存在一定的差異性,主要體現(xiàn)在：

1．黨的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)方式不同?？箵舴堑溥^程中,與疫情防控相關(guān)的決策部署主要是由國務(wù)院和各級地方政府來負(fù)責(zé),各級黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)作用體現(xiàn)的并不明顯,黨的領(lǐng)導(dǎo)更多是一種間接式領(lǐng)導(dǎo),主要是政治、組織和思想層面的領(lǐng)導(dǎo)。[14]黨委部門和相關(guān)負(fù)責(zé)人較少出現(xiàn)在指揮部的組織架構(gòu)里,各級指揮部主要是由政府部門的行政首長擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人,并對上級指揮部和上級政府直接負(fù)責(zé),各級政府在具體決策中發(fā)揮著直接的領(lǐng)導(dǎo)作用。

新冠疫情應(yīng)急指揮過程中,黨政關(guān)系則逐步清晰化,黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)層面,也反映在總體戰(zhàn)略部署、人事管理、宣傳引導(dǎo)、督促檢查、綜合協(xié)調(diào)、對口援助等各個方面。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式逐漸從間接走向直接,從隱性走向顯性,一個突出表現(xiàn)是,各級應(yīng)急指揮機構(gòu)由各級黨委直接成立,并由黨委負(fù)責(zé)人擔(dān)任或黨委與政府負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任應(yīng)急指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)人。

如中央疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為疫情防控的最高決策機構(gòu),是在中央政治局常務(wù)委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展相關(guān)工作,省級層面疫情防控指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組的人員構(gòu)成與組織架構(gòu)同樣體現(xiàn)出黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織特征,不少省份的總指揮直接由省委書記或副書記兼任,各級政府是在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展疫情防控工作。

當(dāng)然,發(fā)揮黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用并不意味著黨委要替代政府履行具體的執(zhí)行功能,各級政府依然是各類應(yīng)急響應(yīng)的直接責(zé)任主體,不同的是黨的一元化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則更為清晰,黨政分工更為明確,黨的意志通過各級政府部門予以落實執(zhí)行。

2．央地關(guān)系的不同。公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急處置開始從中央總動員總負(fù)責(zé)、地方協(xié)同配合落實的中央集中化管理模式向以地方為主體、中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促的屬地化管理模式轉(zhuǎn)變。[12]地方替代了中央成為危機管理的直接責(zé)任主體,管理過程由中央集中化逐步走向分權(quán)化,地方在危機事件處置中的自主性和靈活性越來越大。因此,新冠疫情的影響程度雖遠(yuǎn)超非典疫情,但中央層面并未成立疫情防控指揮部來負(fù)責(zé)直接指揮決策,而是通過設(shè)置中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院疫情聯(lián)防聯(lián)控機制以及下派中央工作指導(dǎo)組等間接方式來實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

危機管理中的應(yīng)急指揮決策具有典型的非程序化特征,危機事件的發(fā)生、演變也是個快速變化的過程,組織縱向間的分權(quán)化與管理決策的屬地化符合危機管理中的信息優(yōu)勢和快速響應(yīng)基本原則,相較于高層級政府,屬地政府也天然地?fù)碛行畔?、區(qū)位以及資源調(diào)度等方面的綜合優(yōu)勢。

3．應(yīng)急協(xié)同關(guān)系不同。危機管理過程離不開政府與市場、社會等多元主體的有效協(xié)同。廣義上的應(yīng)急協(xié)同包括部門協(xié)同(縱向與橫向不同政府部門間的協(xié)作)、府際協(xié)同(縱向不同層級政府間或橫向不同區(qū)域同級政府間的協(xié)作)、軍地協(xié)同(地方政府與駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊的聯(lián)動)、政企協(xié)同(政府部門與各類市場組織間的協(xié)同)、政社協(xié)同(政府部門與不同社會組織間的協(xié)同)、企社協(xié)同(市場組織與社會組織間的協(xié)作)、企企協(xié)同(市場組織間的協(xié)同)、社社協(xié)同(社會組織間的協(xié)作)等多重關(guān)系。[13]

受危機影響范圍與程度的不同,相較于非典事件,新冠疫情危機管理中的應(yīng)急協(xié)同面更廣,社會整合度更高,上述協(xié)同關(guān)系在抗擊新冠疫情管理中均有體現(xiàn),基本形成了以部門協(xié)同、府際協(xié)同以及軍地協(xié)同關(guān)系為核心,政企、政社、企企、社社、企社協(xié)同關(guān)系為重要補充的圈層式應(yīng)急協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。抗擊非典過程中的橫向協(xié)同更側(cè)重于以部門協(xié)同、府際協(xié)同以及軍地協(xié)同關(guān)系為主,各類社會資源和管理權(quán)限高度集中在政府部門,社會主體間的協(xié)同程度則相對有限。

四、結(jié)論與討論

現(xiàn)代社會是一個各類要素相互緊密關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng),一旦發(fā)生突發(fā)事件,其負(fù)面影響會沿著各種關(guān)系鏈條迅速從單一區(qū)域向相鄰區(qū)域擴(kuò)散,原生的危機可能會引發(fā)諸多次生災(zāi)害,形成復(fù)雜的災(zāi)害鏈條,甚至出現(xiàn)多個災(zāi)害鏈條彼此交織,形成巨大的災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)。也正因此,現(xiàn)代危機指揮管理過程需要最大程度整合來自水平方向(橫向不同政府職能部門間)、垂直方向(縱向不同層級政府和職能部門間)以及內(nèi)外(政府與各類市場組織、社會組織間)等不同主體間的力量資源,以有效應(yīng)對各類危機事件。

基于抗擊非典和新冠疫情兩次公共衛(wèi)生突發(fā)事件的比較,可以看出,我國重大突發(fā)事件應(yīng)急指揮體制總體呈現(xiàn)出縱向上實施可控性授權(quán)、橫向上強化多層次協(xié)同、內(nèi)外關(guān)系上注重規(guī)范性參與的演變特征。

(一)縱向上實施可控性授權(quán)

組織縱向間的權(quán)屬關(guān)系是中央與地方關(guān)系的集中體現(xiàn)。改革開放前,我國的央地關(guān)系主要表現(xiàn)為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主的特征,中央掌握了組織管理中的預(yù)算、稅收、人事、評價等主要權(quán)限,地方各級部門是中央機構(gòu)在地方的延伸和派駐,地方是中央各項決策的具體執(zhí)行者,由此自上而下形成組織嚴(yán)密、分工細(xì)致的科層管理結(jié)構(gòu)。在中央主導(dǎo)的央地關(guān)系下,各類應(yīng)急資源與應(yīng)急決策權(quán)限均高度集中在中央,整個應(yīng)急指揮過程形成了“群眾找政府、下級找上級、地方找中央”的中央總負(fù)責(zé)的集中模式,中央承擔(dān)了各類危機處置的決策指揮、組織動員、災(zāi)害評估以及恢復(fù)重建等諸多直接功能。[14]

改革開放后,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、分稅制的確立以及政府機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變,我國央地關(guān)系發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變,開啟了分權(quán)化的過程,中央開始逐漸向地方授權(quán),地方的自主性不斷擴(kuò)大。央地分權(quán)化的趨勢反映在應(yīng)急指揮過程中,則表現(xiàn)為地方各級政府開始在應(yīng)急指揮救援中承擔(dān)起更多的主體責(zé)任,分級管理、屬地為主的應(yīng)急響應(yīng)原則逐步確立,中央大包大攬的集中總動員模式逐漸被替代,中央更多承擔(dān)起戰(zhàn)略部署、綜合協(xié)調(diào)以及督查考評等間接職責(zé)。

2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,正式將“分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”確立為我國突發(fā)事件應(yīng)對的基本原則。2016年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》,再次重申“中央發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)和支持作用,各級黨委和政府分級負(fù)責(zé),地方就近指揮、強化協(xié)調(diào)并在救災(zāi)中發(fā)揮主體作用、承擔(dān)主體責(zé)任”。

因此,堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方自主指揮相結(jié)合的縱向可控性授權(quán)賦予地方層面更大的自主性和靈活性,有利于培育地方在應(yīng)急處置過程中的主體意識,更好地發(fā)揮地方的主體功能。

(二)橫向上強化多層次協(xié)同

新中國成立后,我國在相當(dāng)長時期內(nèi)實行的是單災(zāi)種的分類管理體制,按照突發(fā)事件的類型不同由相應(yīng)的職能部門來實施分類管理。這種分類管理模式的優(yōu)勢在于專業(yè)化程度較高、自上而下形成以職能部門為紐帶的縱向管理架構(gòu)有利于各項管理意圖的上傳下達(dá)。分類管理的弊端在于橫向溝通協(xié)調(diào)不足,難以適應(yīng)快速流動的復(fù)雜社會對橫向綜合協(xié)調(diào)的需求。因此,在分類管理基礎(chǔ)上加強部門協(xié)同,成為應(yīng)急指揮體制處理橫向關(guān)系的基本趨勢。

從實施類型來看,加強橫向部門協(xié)同主要有三類途徑：一是成立不同規(guī)格的臨時性非常設(shè)機構(gòu)發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用。如各類聯(lián)席會議機制、領(lǐng)導(dǎo)工作小組、臨時性指揮部、聯(lián)防聯(lián)控機制等,明確牽頭部門和高配分管領(lǐng)導(dǎo)來保障運轉(zhuǎn)高效,這些方式在兩次公共衛(wèi)生事件處置中均有廣泛應(yīng)用,這類臨時性的協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置相對靈活、反應(yīng)靈敏,其不足之處在于機構(gòu)穩(wěn)定性較差,不利于形成穩(wěn)固的橫向溝通協(xié)作關(guān)系。

二是在各級政府設(shè)立應(yīng)急管理辦事機構(gòu)(簡稱應(yīng)急辦)來統(tǒng)一履行值守應(yīng)急、信息匯聚與綜合協(xié)調(diào)職能。各級應(yīng)急辦通常設(shè)在各級政府辦公廳(室)內(nèi),并由辦公廳(室)主要領(lǐng)導(dǎo)兼任應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人。這種高規(guī)格的組織機構(gòu)設(shè)置與高配分管負(fù)責(zé)人的做法實現(xiàn)了橫向協(xié)同關(guān)系的兩個轉(zhuǎn)變：一是將應(yīng)急協(xié)同機構(gòu)從過去的非常設(shè)到常設(shè),保障了機構(gòu)的延續(xù)性；二是將橫向協(xié)同模式由過去依賴具體職能部門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽繉ｉT的綜合協(xié)調(diào)部門來負(fù)責(zé),提升了協(xié)同的權(quán)威性。

三是借助機構(gòu)與職能的整合實現(xiàn)一致性行動。為加強橫向組織協(xié)同,適應(yīng)從單災(zāi)種處置向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變,我國在2018年對應(yīng)急管理機構(gòu)進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整,組建應(yīng)急管理部,整合了原先分散在9個部門、4個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的13項應(yīng)急職責(zé),各級地方政府也相應(yīng)設(shè)置了應(yīng)急管理廳(局)。應(yīng)急管理部的組建標(biāo)志著我國組織間橫向應(yīng)急協(xié)同從非常態(tài)走向常態(tài)化協(xié)同、從借力協(xié)同模式走向?qū)嶓w化協(xié)同模式,有利于構(gòu)筑更為穩(wěn)固更為高效的組織協(xié)同關(guān)系。[15]

(三)內(nèi)外關(guān)系上注重規(guī)范有序參與

突發(fā)事件應(yīng)急管理是政府與市場、社會力量三位一體、緊密協(xié)同的過程,既離不開政府發(fā)揮主導(dǎo)作用,也需要社會組織、市場力量的廣泛參與。計劃經(jīng)濟(jì)時代,社會資源過于集中在各級政府手里,“強政府-弱社會”是政府與社會關(guān)系的主要特征,救災(zāi)活動是在中央政府統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)下,各地方有序貫徹落實的過程,市場與社會力量參與度很有限。在應(yīng)對重大突發(fā)事件時,政府自身在組織結(jié)構(gòu)、資源儲備、人力支撐、信息渠道等方面都不可避免存在著短板和失靈現(xiàn)象,離不開社會組織、市場力量發(fā)揮積極補充作用。

改革開放后,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立以及社會流動性的增加,我國各類社會主體、市場力量開始逐漸發(fā)展壯大,大量的社區(qū)志愿者、社會組織、愛心企業(yè)以及其他社會團(tuán)體積極參與救災(zāi)過程,逐漸成為各類突發(fā)事件處置的一支重要補充力量。

兩次公共衛(wèi)生事件的高效處置均離不開社會力量的廣泛支持,但受制于政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機制、服務(wù)平臺等諸多限制,社會組織與市場力量參與應(yīng)急處置還存在信息不對稱、管理不規(guī)范、供需不匹配等諸多問題。如何營造鼓勵社會組織和市場力量有序參與應(yīng)急管理的政策環(huán)境和活動空間,依法規(guī)范有序參與、更好地發(fā)揮補充作用將是應(yīng)急指揮過程中處理好內(nèi)外關(guān)系的重要內(nèi)容。