部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范研究

赫立夫

當(dāng)前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，隨著社會(huì)的快速發(fā)展，廣大人民對(duì)公共體育服務(wù)的需求日益增強(qiáng)，傳統(tǒng)的以政府為單一供給主體的公共體育服務(wù)已經(jīng)不能滿足大眾需求。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)雖然發(fā)展迅速，但起步較晚，對(duì)于目前這種相對(duì)靈活多變的供給模式掌控不足，面對(duì)供給風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法做出最優(yōu)判斷和快速識(shí)別。2021 年3 月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“推動(dòng)公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，營(yíng)造事業(yè)單位與社會(huì)力量公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。因此我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)供給模式多元化轉(zhuǎn)變?；仡櫸鞣絿?guó)家公共服務(wù)模式多元化轉(zhuǎn)變，在20 世紀(jì)80 年代，由英國(guó)最先提出公共服務(wù)公私合作機(jī)制，在實(shí)行初期各個(gè)環(huán)節(jié)遇到諸多風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，經(jīng)過(guò)30 余年發(fā)展，目前大部分西方國(guó)家均采取“政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織”混合供給模式，提升了公共服務(wù)供給效率并逐漸規(guī)避了各個(gè)供給環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，本研究以發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象，運(yùn)用文獻(xiàn)法，邏輯分析法，訪談法等，結(jié)合相關(guān)案例，從部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的環(huán)節(jié)出發(fā)，歸納、整理、分析其發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)措施，以期為我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)供給多元化發(fā)展提供借鑒。

1 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)分類

1.1 依據(jù)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)參與主體分類

詹國(guó)彬[1]立足于政府購(gòu)買公共服務(wù)的“三元主體”，即政府、市場(chǎng)和公眾對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)和防范進(jìn)行分析；汪全勝，衛(wèi)學(xué)芝[2]從購(gòu)買主體和承接主體的角度分析了政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制。綜合以上學(xué)者代表性觀點(diǎn)，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)無(wú)外乎圍繞“買什么”“誰(shuí)在買”“向誰(shuí)買”“怎么買”這四個(gè)方面進(jìn)行，其中牽扯到的三個(gè)參與主體:“誰(shuí)在買”對(duì)應(yīng)購(gòu)買主體，“向誰(shuí)買”對(duì)應(yīng)承接主體，“買什么”，明確大眾需求，對(duì)應(yīng)消費(fèi)主體，它們之間的關(guān)系(如圖1)。

圖1 政府購(gòu)買公共體育服務(wù)各主體關(guān)系Figure 1 Relationship among the main parties involved in government procurement of public sports services

1.2 依據(jù)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)項(xiàng)目類型分類

本研究所屬課題的前期研究成果《我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境和發(fā)展對(duì)策》根據(jù)公共體育服務(wù)基礎(chǔ)理論，整合國(guó)內(nèi)外公共體育服務(wù)相關(guān)材料并結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的案例，收集與分析之后，將公共體育服務(wù)分為技術(shù)培訓(xùn)類、場(chǎng)地設(shè)施類、管理服務(wù)類、體育環(huán)境類、賽事活動(dòng)類、監(jiān)測(cè)指導(dǎo)類、知識(shí)傳播類、組織建設(shè)類、信息類和制度規(guī)劃類10 個(gè)類別。[3]

1.3 依據(jù)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)項(xiàng)目環(huán)節(jié)分類

周義程[4]從動(dòng)態(tài)角度出發(fā)，基于運(yùn)作流程將政府購(gòu)買公共體育服務(wù)劃分為四個(gè)環(huán)節(jié)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。本研究在此基礎(chǔ)之上將其歸納調(diào)整為三個(gè)階段:決策階段、實(shí)施階段、評(píng)估階段；并明確了各個(gè)階段的具體工作。

綜上所述，考慮到政府購(gòu)買公共體育服務(wù)涉及到不同參與主體、不同購(gòu)買類別和不同階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)差異，以上任何一種分類方法單獨(dú)應(yīng)用于本研究中都有一定的局限性。因此，本研究基于服務(wù)項(xiàng)目類別，以決策、實(shí)施和評(píng)估三個(gè)階段為主線，識(shí)別各個(gè)階段中不同參與主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)。[5-6]

2 發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)不同階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在20 世紀(jì)七八十年代，美國(guó)，英國(guó)，澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家開始實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)，雖然各個(gè)國(guó)家方式手段不同，但本質(zhì)一致，即引入第三方外包，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)供給效率。

發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)歷經(jīng)40 余年，涉及領(lǐng)域廣泛，雖然趨于成熟，但在各個(gè)環(huán)節(jié)仍然存在風(fēng)險(xiǎn)[7]，尤其在實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)初期會(huì)面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)？造成哪些后果？以及如何規(guī)避？對(duì)于目前正處于政府購(gòu)買公共服務(wù)初期的我國(guó)來(lái)講，具有重要的借鑒意義。

2.1 決策階段的風(fēng)險(xiǎn)

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人民大眾對(duì)于公共體育服務(wù)的需求量與日俱增并呈多元化、復(fù)雜化和個(gè)性化態(tài)勢(shì)。這就要求購(gòu)買主體在決策階段有針對(duì)性地準(zhǔn)確地收集群眾需求信息，并結(jié)合自身實(shí)際制定方案。目前出現(xiàn)的購(gòu)買主體往往根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷來(lái)確定購(gòu)買數(shù)量和種類會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給不全面、不準(zhǔn)確、低效以及忽略群眾的實(shí)際需求的風(fēng)險(xiǎn)，使消費(fèi)主體的體驗(yàn)感降低。以下通過(guò)實(shí)際案例做出梳理和歸納。

2.1.1 明確需求風(fēng)險(xiǎn)

明確消費(fèi)主體的需求是政府購(gòu)買公共體育服務(wù)決策階段的重點(diǎn)，人們對(duì)于公共體育服務(wù)的要求不僅限于單純的體育鍛煉，而是作為一種日常生活化的社會(huì)需求；不僅要求數(shù)量和種類的提升，更趨于個(gè)性化和多元化的發(fā)展.

案例1:1997 年，美國(guó)德州布蘭諾市將一處所屬的網(wǎng)球場(chǎng)地通過(guò)定向購(gòu)買的方式外包給“桑茲德克薩斯體育公司”，名為高光公園網(wǎng)球中心(High Point Park Tennis Center)，開放時(shí)間為周一至周四上午九點(diǎn)至晚上十一點(diǎn)，周五至周日為上午九點(diǎn)至晚上九點(diǎn)。提供設(shè)施與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。[8-10]

表1 高光公園網(wǎng)球中心提供的設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Facilities and charging standard of High Point Park Tennis Center

在案例1 中，網(wǎng)球作為一項(xiàng)趣味性強(qiáng)的健身運(yùn)動(dòng)，受到廣大群眾的歡迎，但是供給主體仍然對(duì)群眾的需求量估計(jì)不足，造成了網(wǎng)球場(chǎng)地人手不夠，場(chǎng)地過(guò)載、損壞，以及大量投訴等一系列問(wèn)題[11]，這是典型的對(duì)于需求數(shù)量不明確；也可能出現(xiàn)需求種類不明確的情況，例如受益主體的消費(fèi)能力達(dá)不到當(dāng)?shù)氐墓搀w育服務(wù)供給水平等等。導(dǎo)致是否明確需求風(fēng)險(xiǎn)的原因在于，過(guò)分依賴以往的經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，導(dǎo)致需求信息指向性不明顯，不精確，從而使得公共服務(wù)低效和錯(cuò)位，雖然購(gòu)買主體和供給主體花費(fèi)了大量時(shí)間和金錢，但是群眾的體驗(yàn)效果大大降低，達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。

2.1.2 承接主體資質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)與合同類型選擇風(fēng)險(xiǎn)

承接主體的選擇對(duì)于公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量至關(guān)重要，對(duì)于承接主體的遴選方法多為“公開招標(biāo)”，但是在發(fā)展初期，并沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范承接主體的資質(zhì)，特別在一些專業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于以往一直采用政府直接供給的領(lǐng)域，改變供給方式，也會(huì)出現(xiàn)承接主體數(shù)量不足的情況，那么就被迫降低了招標(biāo)門檻，對(duì)公共服務(wù)的供給效果產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)[12]。在案例1 中，我們可以看出“桑茲德克薩斯體育公司”并不能妥善的處理場(chǎng)地問(wèn)題、人員問(wèn)題以及群眾的投訴，群眾的投訴主要集中在定價(jià)問(wèn)題和相關(guān)事故責(zé)任的歸屬上[13]。這些問(wèn)題就牽涉到了外包合同的設(shè)計(jì)問(wèn)題。

在發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)初期，外包合同分為兩種類型，設(shè)計(jì)型合同和績(jī)效型合同。

在案例1 中，應(yīng)該屬于設(shè)計(jì)型合同，由于政府的主導(dǎo)地位明顯，社會(huì)組織在面對(duì)與預(yù)計(jì)情況不符的條件下無(wú)法做出靈活的改變[14]，諸如合理調(diào)價(jià)，適當(dāng)調(diào)整開放時(shí)間等等。再加之盈利的需求，使得“桑茲德克薩斯體育公司”在供給服務(wù)處于兩難境地，無(wú)疑會(huì)給公共服務(wù)供給質(zhì)量帶來(lái)下降。不過(guò)隨著發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共服務(wù)的快速發(fā)展，績(jī)效型合同很快取代了設(shè)計(jì)型合同，并且在服務(wù)進(jìn)行中的監(jiān)督與評(píng)估更加專業(yè)，在公共服務(wù)供給決策階段規(guī)避了合同類型方面的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.3 可行性風(fēng)險(xiǎn)

在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的可行性風(fēng)險(xiǎn)中，需要著重考慮兩方面:成本效益和外包限度。當(dāng)一項(xiàng)公共服務(wù)被決定是由購(gòu)買主體直接供給還是由社會(huì)組織，相關(guān)企業(yè)等進(jìn)行供給的時(shí)候，需要進(jìn)行成本效益分析，包括招標(biāo)，協(xié)議付款，監(jiān)督費(fèi)用等等。如果直接供給公共服務(wù)的成本大于等于購(gòu)買公共服務(wù)成本，則一般選擇購(gòu)買公共服務(wù)。但是在服務(wù)進(jìn)行中出現(xiàn)的隱性成本是政府及決策者難以估計(jì)的，并且政府方面在進(jìn)行成本效益分析的時(shí)候往往忽視或者不重視隱性成本的存在，從而導(dǎo)致購(gòu)買公共服務(wù)成本大于等于直接供給成本，但是仍然選擇購(gòu)買公共服務(wù)的供給方式。

案例2:部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)因隱形成本問(wèn)題導(dǎo)致的可行性風(fēng)險(xiǎn)案例(見(jiàn)表2)。[15]

表2 部分發(fā)達(dá)國(guó)家購(gòu)買公共體育服務(wù)忽略隱性成本案例Table 2 Cases of feasible risks induced by implicit costs in public sports service procurement in developed countries

從表2 我們可以得出隱性成本在實(shí)際成本中是占有一定比重的，它的存在就會(huì)使政府在進(jìn)行成本效益分析的時(shí)候判斷失誤，導(dǎo)致購(gòu)買主體在供給方式上選擇錯(cuò)誤，造成財(cái)政損失和資源浪費(fèi)，也會(huì)出現(xiàn)表2 中1997 年美國(guó)“桑茲德克薩斯體育公司”中出現(xiàn)的合同被迫中止，由政府逐漸變更供給方式為直接供給，從而打消了公共服務(wù)外包政策的積極性。

雖然發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越多的公共服務(wù)種類都嘗試了第三方外包，也的確給公共服務(wù)供給帶來(lái)了良好的發(fā)展，但是作為政府職能本身的服務(wù)是不能進(jìn)行外包的，例如:相關(guān)政策法規(guī)的制定；行政執(zhí)法權(quán)，關(guān)乎群眾切身利益的服務(wù)等等。外包限度的模糊和權(quán)利的讓渡會(huì)直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，社會(huì)動(dòng)蕩，政府公信力缺失等嚴(yán)重后果。[16-17]

2.2 實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)

公共體育服務(wù)供給引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取“外包”手段，有購(gòu)買主體和承接主體同時(shí)存在。那么這兩個(gè)主體之間的矛盾就會(huì)造成在實(shí)施階段過(guò)程中的一系列風(fēng)險(xiǎn)。兩個(gè)主體的根本目的不同，降低投入成本與承接主體盈利是實(shí)施階段的主要矛盾點(diǎn)，也是導(dǎo)致本環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的根本原因。

案例3 發(fā)達(dá)國(guó)家在購(gòu)買體育場(chǎng)館建設(shè)類型的服務(wù)中，曾經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題(見(jiàn)表3)。[18]

表3 部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)不良事件回顧Table 3 Review of adverse events in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.1 腐敗風(fēng)險(xiǎn)

公眾越來(lái)越意識(shí)到體育組織面臨的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，并期望更加透明、完整的問(wèn)責(zé)機(jī)制。腐敗風(fēng)險(xiǎn)涉及體育場(chǎng)館、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)購(gòu)買程序。[13]事實(shí)上，由于合同的數(shù)額巨大和嚴(yán)格的時(shí)間限制，使賄賂和腐敗的情況進(jìn)一步加劇。購(gòu)買公共服務(wù)中，財(cái)政利益、交易量以及政府和私營(yíng)部門之間的交涉使得腐敗風(fēng)險(xiǎn)成倍增加。

在案例3 中，各個(gè)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的共同問(wèn)題是體育場(chǎng)館建設(shè)上出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題。這里面牽涉到“尋租腐敗”的問(wèn)題，即政府方面通過(guò)不正當(dāng)途徑從外包項(xiàng)目中獲利的行為。其中表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，承接主體為了奪標(biāo)向購(gòu)買主體行賄，并且把行賄金額納入到生產(chǎn)成本中，公共服務(wù)供給質(zhì)量自然受到影響；第二，承接主體負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管松懈，降低成本，偷工減料，購(gòu)買主體對(duì)此現(xiàn)象不聞不問(wèn)，質(zhì)量不過(guò)關(guān)的項(xiàng)目依然通過(guò)并投放群眾，使消費(fèi)主體利益受損，嚴(yán)重影響供給效率。[20]

2.2.2 市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

公共體育服務(wù)引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的初衷就是提高服務(wù)效率，保證服務(wù)質(zhì)量。從案例3 中，體育場(chǎng)館設(shè)施類服務(wù)不同程度出現(xiàn)與預(yù)期相差較大的質(zhì)量問(wèn)題，除了自然原因外，市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是主要問(wèn)題，主觀上，承接主體在相關(guān)類別的服務(wù)項(xiàng)目占據(jù)壟斷地位；客觀上，承接主體力量薄弱，發(fā)展情況參差不齊，無(wú)法持續(xù)保證公共服務(wù)供給質(zhì)量。

(1)承接主體的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。在案例3 中，通過(guò)查閱，這些承接主體均是在當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)，并且都承接了不止一項(xiàng)的公共服務(wù)項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行公開信息、招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)的過(guò)程，而是直接由購(gòu)買主體委托形成這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。[21]誠(chéng)然，購(gòu)買主體這樣做的目的是保證服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。但是在原本市場(chǎng)發(fā)育不完善的初期，這樣做無(wú)疑打壓了其他相關(guān)組織企業(yè)的積極性并阻礙了發(fā)展，以至于無(wú)法形成完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，出現(xiàn)壟斷局面。隨著公共體育服務(wù)供給要求越來(lái)越高，當(dāng)原有的承接主體數(shù)量無(wú)法滿足需要，其他競(jìng)標(biāo)企業(yè)組織發(fā)展不平衡、積極性不高時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)購(gòu)買主體被迫降低對(duì)承接主體的要求，選擇次級(jí)承包商合作，以致保證服務(wù)過(guò)程中的質(zhì)量和效率。

(2)承接主體能力不足風(fēng)險(xiǎn)?？陀^上，承接主體自身發(fā)展不足也是構(gòu)成購(gòu)買主體選擇范圍小，多采取直接委托方式的原因。在案例3 中，購(gòu)買主體更傾向于選擇具備盈利性質(zhì)的企業(yè)、公司。而大部分體育社會(huì)組織，不具備提供大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)能力。發(fā)展缺乏活力，社會(huì)影響力低，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，雖然有一定數(shù)量，但是能夠達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的少，無(wú)法進(jìn)入競(jìng)標(biāo)范圍，導(dǎo)致購(gòu)買主體的忽視。除此之外，體育社會(huì)組織普遍與政府聯(lián)系密切，相當(dāng)于政府并沒(méi)有“實(shí)質(zhì)性購(gòu)買服務(wù)”，[22]只是變換了形式。如此形成的惡性循環(huán)，造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的單一壟斷，對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量產(chǎn)生影響。

2.2.3 道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)

在公共服務(wù)供給實(shí)行第三方外包的過(guò)程中，受利益驅(qū)使，承接主體往往會(huì)違背一些約定，尋求利益最大化；加之購(gòu)買主體本身不具備專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督管理人員，使得承接主體在信息上占據(jù)優(yōu)勢(shì)而購(gòu)買主體無(wú)法對(duì)具體細(xì)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)管，以至于消費(fèi)主體產(chǎn)生對(duì)公共服務(wù)供給的不滿，統(tǒng)稱為道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。

案例4:部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)因道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的不良事件(表4)。[23-26]在表4 的案例中，購(gòu)買主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大部分是由承接主體造成的，承接主體面臨著“服務(wù)大眾”與“自身利益發(fā)展”之間的矛盾沖突，當(dāng)政府提供的合同內(nèi)容和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不足以滿足承接主體的利益需要，就可能出現(xiàn)承接主體利用信息優(yōu)勢(shì)降低服務(wù)質(zhì)量、偷工減料、以利為先的道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)以及隱藏信息、透漏虛假信息和推卸責(zé)任造成購(gòu)買主體監(jiān)管失效的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)消費(fèi)主體的權(quán)益受到損害會(huì)歸結(jié)于購(gòu)買主體的責(zé)任，因此購(gòu)買主體作為公共服務(wù)的中間環(huán)節(jié)承擔(dān)著來(lái)自兩方面的風(fēng)險(xiǎn)壓力。

表4 部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)道德誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)案例回顧Table 4 Review of typical moral integrity risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.2.4 政府過(guò)度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)

在發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行政府購(gòu)買公共服務(wù)早期，決策階段合同的制定并不全面，在服務(wù)供給過(guò)程中存在不確定因素，購(gòu)買主體方面在第三方外包初期階段依然占據(jù)相當(dāng)?shù)牡匚?，保留著傳統(tǒng)政府直接供給方式的特征，這是發(fā)展的過(guò)程，也勢(shì)必會(huì)給承接主體帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

案例5:部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)因政府過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致的不良事件(見(jiàn)表5)[27]。從表5 可見(jiàn)，政府過(guò)度干預(yù)不僅直接導(dǎo)致了承接主體承受巨大的損失，也使服務(wù)供給效率和質(zhì)量受到影響，消費(fèi)主體也承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。造成這些風(fēng)險(xiǎn)的原因不排除社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)的變革，承接主體本身能力薄弱，以及決策階段制定合同時(shí)的漏洞。但是政府在整個(gè)公共服務(wù)供給過(guò)程中占據(jù)的重要地位是主要原因，違背了市場(chǎng)規(guī)律，以政府的意志為轉(zhuǎn)移，使得本應(yīng)具備獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的承接主體喪失了應(yīng)有的權(quán)利，成為了政府功能的延伸，也失去了政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的意義。

表5 部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政府過(guò)度干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)案例回顧Table 5 Review of government over-intervention risk cases in government procurement of public sports services in developed countries

2.3 評(píng)估階段的風(fēng)險(xiǎn)

購(gòu)買主體在項(xiàng)目評(píng)估階段的地位是不可動(dòng)搖的，在承接主體完成項(xiàng)目并交付的時(shí)候，政府需要對(duì)完成質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，公共體育服務(wù)供給的復(fù)雜性與有些項(xiàng)目不能夠量化考核，有些項(xiàng)目需要在實(shí)行一段時(shí)間之后再見(jiàn)成效，加上購(gòu)買主體本身不具備專業(yè)的評(píng)估團(tuán)隊(duì)，這就給評(píng)估工作增加了難度。

2.3.1 項(xiàng)目交付后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)估階段的服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)不同于實(shí)施階段，承接主體為了縮減成本，增加盈利，主動(dòng)降低服務(wù)質(zhì)量造成質(zhì)量隱患，在正式將項(xiàng)目交付于購(gòu)買主體，雙方合同關(guān)系解除之后出現(xiàn)的項(xiàng)目質(zhì)量問(wèn)題，由于雙方已經(jīng)沒(méi)有了合同束縛，導(dǎo)致推卸責(zé)任的情況發(fā)生，使消費(fèi)主體利益受到損害。

案例6:發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)因項(xiàng)目交付后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的不良事件(表6)。

表6 公共體育服務(wù)項(xiàng)目交付后的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)案例回顧Table 6 Review of quality risk cases after hand-over of public sports services

造成服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的原因有很多，如政策制度變化，自然變化等不可控因素，但是承接主體忽略公共體育服務(wù)供給質(zhì)量，利益為先的做法也是不可忽視的。在出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題以后，大部分的善后工作由購(gòu)買主體承擔(dān)(表6)，這也額外增加了購(gòu)買主體的成本支出。

2.3.2 政府公信力削弱風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)久以來(lái)，政府是作為公共服務(wù)供給的唯一主體存在，這一概念根深蒂固。所以即使改變了供給方法，但在消費(fèi)主體看來(lái)，政府方面仍然具備監(jiān)管、評(píng)估等職能，仍然是服務(wù)過(guò)程中的主要責(zé)任承擔(dān)者。所以一旦服務(wù)供給過(guò)程中出現(xiàn)差池，就會(huì)出現(xiàn)政府公信力缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

案例7:部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)導(dǎo)致政府公信力削弱的不良事件(見(jiàn)表7)[30]。腐敗問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中是比較常見(jiàn)的。政府公信力缺失風(fēng)險(xiǎn)直接來(lái)源于消費(fèi)主體，雖然第三方外包能夠帶來(lái)更加便利，廉價(jià)的公共體育服務(wù)。但是一旦出現(xiàn)問(wèn)題，消費(fèi)主體的首要問(wèn)責(zé)對(duì)象仍是購(gòu)買主體，甚至懷疑政府在公共服務(wù)方面的決策能力和問(wèn)題處理能力，進(jìn)而造成信任危機(jī)，損害政府形象。

表7 政府公信力削弱風(fēng)險(xiǎn)案例回顧Table 7 Review of cases in government credibility weakening

續(xù)表7

3 部分發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)的成因

公共體育服務(wù)實(shí)行合同外包的供給方式是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程:服務(wù)種類繁多，服務(wù)過(guò)程有很多不可控因素，更重要的是政府不再作為唯一的供給主體出現(xiàn)，生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給了相關(guān)組織和企業(yè)，政府作為消費(fèi)主體和承接主體的銜接點(diǎn)，繼續(xù)保有監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)。在整個(gè)公共體育服務(wù)過(guò)程中，三個(gè)主體追求的不同目標(biāo)是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主要原因(見(jiàn)表8)。

表8 公共體育服務(wù)外包風(fēng)險(xiǎn)一覽Table 8 List of risks in public sports services outsourcing

4 發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)的防范

4.1 加強(qiáng)公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型期的統(tǒng)籌把控

英國(guó)政府在《采購(gòu)政策說(shuō)明:采購(gòu)程序的可用性》中列舉了相關(guān)具體措施，僅確定采購(gòu)方式分析這一項(xiàng)，就發(fā)布了采購(gòu)路線決策樹(Procurement Route Decision Tree)，要求采購(gòu)人綜合考慮是否存在先前采購(gòu)合同、是否符合集中采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等因素，并在充分市場(chǎng)調(diào)研(Market Engagement)的基礎(chǔ)上確定和細(xì)化采購(gòu)需求，并依此最終確定適用的采購(gòu)方式。進(jìn)入相關(guān)采購(gòu)程序后，同樣有相應(yīng)的價(jià)值流程圖(Value Stream Map)以及標(biāo)準(zhǔn)操作程序(Standard Operating Procedures)對(duì)采購(gòu)細(xì)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范提高了公共服務(wù)采購(gòu)的工作效率，也最大程度地避免了利用法規(guī)漏洞或模糊之處牟取不當(dāng)利益情況的發(fā)生。除此之外，其他發(fā)達(dá)國(guó)家逐步完善和出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)，以期規(guī)范購(gòu)買公共體育服務(wù)制度。

4.2 細(xì)化承接主體資質(zhì)能力及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

承接主體的選擇對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的好壞起著至關(guān)重要的作用，由于天然的信息優(yōu)勢(shì)，為了爭(zhēng)奪項(xiàng)目，在招標(biāo)時(shí)刻有意隱瞞事實(shí)；加上準(zhǔn)入門檻較低，競(jìng)標(biāo)成功后會(huì)對(duì)下面的項(xiàng)目實(shí)施造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。英國(guó)政府發(fā)布《資助與采購(gòu)良好行為規(guī)范》在進(jìn)入到公共服務(wù)供給領(lǐng)域之前，對(duì)承接主體本身進(jìn)行能力評(píng)估。部分發(fā)達(dá)國(guó)家的做法普遍是引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)承接主體資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，分析企業(yè)或組織的綜合能力，判斷是否適合承接公共服務(wù)項(xiàng)目，給購(gòu)買主體建議；在前期規(guī)避了由于承接主體本身的客觀原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 積極培育社會(huì)組織,杜絕壟斷

20 世紀(jì)初，英國(guó)皇家財(cái)政部旨在通過(guò)制定環(huán)比評(píng)價(jià)，規(guī)定第三部門的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，刺激第三部門的發(fā)展?jié)摿?，采取積極措施鼓勵(lì)第三部門發(fā)展且予以大量資助。2002 年，政府實(shí)施公共服務(wù)權(quán)力轉(zhuǎn)移，借此機(jī)會(huì)促進(jìn)第三部門規(guī)模擴(kuò)大以及提高運(yùn)行效率，為此特別撥付了1.25 億英鎊。此后通過(guò)“能力建構(gòu)者(Change Up)”“未來(lái)建構(gòu)者(Future Builders)”項(xiàng)目支持社會(huì)組織發(fā)展，通過(guò)影響政策制定以及幫助社會(huì)組織自身建設(shè)，構(gòu)建組織能力和提高素質(zhì)。

美國(guó)采取的辦法是同等條件下優(yōu)先選擇規(guī)模較小的組織企業(yè)，尤其是非盈利性組織，并出臺(tái)一系列政策，如減免稅收、給予補(bǔ)助、創(chuàng)造環(huán)境等方式扶持社會(huì)組織較快發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)占據(jù)一定地位。這樣一來(lái)，既活躍了公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)氛圍，也給購(gòu)買主體提供了更多優(yōu)質(zhì)的選擇，消費(fèi)主體能享受到更佳的公共服務(wù)體驗(yàn)。

4.4 完善監(jiān)督機(jī)制

簽訂合同之后，公共服務(wù)供給過(guò)程中的監(jiān)管是供給質(zhì)量的保證，督促承接主體按照合同規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。英國(guó)首先實(shí)行了與績(jī)效掛鉤的監(jiān)管方法，通過(guò)制定“公共服務(wù)協(xié)議”，聘請(qǐng)專業(yè)人員，對(duì)承接主體的工作日程記錄、階段性考察、不定時(shí)考察以及群眾投訴記錄等方面，對(duì)整個(gè)服務(wù)流程進(jìn)行全面監(jiān)管，在過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題和隱患就督促承接方迅速整改，而不是把問(wèn)題留在評(píng)估階段，導(dǎo)致承接主體推卸責(zé)任，同時(shí)根據(jù)績(jī)效對(duì)承接主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，既提高了承接主體的積極性，又保證了公共服務(wù)供給質(zhì)量始終維持在一個(gè)平穩(wěn)較高的水平上，消費(fèi)主體的滿意度也大大提高。

4.5 構(gòu)建多元化績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府本身在評(píng)估過(guò)程中缺乏專業(yè)性，評(píng)估結(jié)果容易產(chǎn)生偏差。因此引進(jìn)獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是發(fā)達(dá)國(guó)家在評(píng)估階段防范風(fēng)險(xiǎn)的主要措施。英國(guó)“公民憲章運(yùn)動(dòng)”通過(guò)明確的服務(wù)內(nèi)容、工作目標(biāo)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等向公民作出承諾，讓公民廣泛的介入和監(jiān)督來(lái)評(píng)價(jià)政府的服務(wù)質(zhì)量和效益，達(dá)到政府“3E”評(píng)估的目標(biāo)體系；隨后，梅杰政府發(fā)表了《競(jìng)爭(zhēng)追求質(zhì)量》白皮書，進(jìn)一步要求提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意度；1999年布萊爾政府出臺(tái)《政府現(xiàn)代化白皮書》提出以公共服務(wù)的使用者而非提供者為中心，確保公共服務(wù)更符合公民的需要，確保公共服務(wù)提供的高效率和高質(zhì)量。

5 對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)目前正處于政府購(gòu)買公共體育服務(wù)初期，發(fā)達(dá)國(guó)家在政府購(gòu)買公共體育服務(wù)發(fā)展過(guò)程中遇到過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)以及如何規(guī)避對(duì)我國(guó)具有重要的啟示:

(1)建立目標(biāo)明確、操作性強(qiáng)、強(qiáng)針對(duì)性強(qiáng)的政府購(gòu)買公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系?！吨腥A人民共和國(guó)采購(gòu)法》雖然涵蓋面廣，但多集中于貨物、工程方面，對(duì)服務(wù)購(gòu)買方面涉及內(nèi)容較少，在購(gòu)買流程、購(gòu)買方式、承接主體資質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等詳細(xì)問(wèn)題上缺乏參考依據(jù)。建議出臺(tái)系統(tǒng)全面的政府購(gòu)買公共服務(wù)法律法規(guī)，或者在《采購(gòu)法》中增加購(gòu)買公共服務(wù)專屬條款予以約束和指導(dǎo)，為我國(guó)公共體育服務(wù)事業(yè)提供政策支持。

(2)積極促進(jìn)承接主體的良性發(fā)展。具體措施為:①加大宣傳力度，樹立社會(huì)組織在公共體育服務(wù)中的重要地位；②長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金扶持和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；③提供適量的政策傾斜，簡(jiǎn)化審批程序，解除成立限制；④突出社會(huì)組織獨(dú)立性，積極推向市場(chǎng)。

(3)杜絕經(jīng)驗(yàn)主義，明確消費(fèi)主體需求。購(gòu)買主體不應(yīng)過(guò)多的根據(jù)主觀推斷或者過(guò)往經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定購(gòu)買方案，應(yīng)力求信息透明，通過(guò)多種渠道，多方位收集消費(fèi)主體建議。提出以下具體措施:①設(shè)置政府招標(biāo)課題，鼓勵(lì)學(xué)界研究符合我國(guó)國(guó)情的公共體育服務(wù)內(nèi)容構(gòu)成；②組織業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行探討；③利用線上和線下聽(tīng)證會(huì)形式，酌情采納消費(fèi)主體意見(jiàn)；④綜合考慮實(shí)際需求、專家建議和自身能力確定購(gòu)買內(nèi)容。

(4)建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。建議引入購(gòu)買主體、承接主體、消費(fèi)主體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的共同參與，增加消費(fèi)主體意見(jiàn)權(quán)重，實(shí)現(xiàn)多方面、多角度監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于服務(wù)產(chǎn)品難以完全按照定量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，因此應(yīng)積極組織專家研討確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)且予以實(shí)踐，逐漸完善，最終形成科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。