拜登政府調(diào)整阿富汗政策，新意幾何

林一鳴

2021年3月18日，阿富汗問題多方會談在莫斯科舉行。圖為阿富汗前總統(tǒng)卡爾扎伊（左一）與塔利班高級領(lǐng)導(dǎo)人巴拉達(dá)爾（前排右二）等出席會議。

根據(jù)2020年2月美國與阿富汗塔利班達(dá)成的和平協(xié)議，美軍將在2021年5月前全面撤出阿富汗，塔利班則承諾不再讓阿富汗成為恐怖分子的庇護(hù)所。協(xié)議還規(guī)定，阿富汗各方進(jìn)行內(nèi)部談判，討論永久停火的時(shí)間和方式。然而，眼看美國撤軍期限臨近，阿富汗國內(nèi)和平前景仍不明朗，阿政府與塔利班之間的和談尚未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2021年3月，拜登政府拋出了解決阿富汗問題的“新方案”，引起阿富汗問題觀察者的廣泛關(guān)注。

“聯(lián)合過渡政府”方案

近日，媒體陸續(xù)披露美國國務(wù)卿布林肯致阿富汗總統(tǒng)加尼信函、美方擬就的阿富汗政府與塔利班和平協(xié)議草案等文件，勾勒出拜登政府解決阿富汗問題的“聯(lián)合過渡政府”方案的輪廓。

首先，核心內(nèi)容是阿政府與塔利班聯(lián)合組織過渡政府。在美方設(shè)想中，阿政府與塔利班對等派人員組織聯(lián)合過渡政府，由行政、議會和司法三大部分組成，其中包括修憲委員會、伊斯蘭委員會、聯(lián)合軍警委員會等機(jī)構(gòu)，雙方平分主要職位。過渡政府主要任務(wù)是制定新憲法，然后將政權(quán)移交給依據(jù)新憲法選舉產(chǎn)生的政府。其次，政治保障主要由國際社會共同提供。為此，美國設(shè)計(jì)了一個(gè)六國機(jī)制。布林肯在致加尼函中提出，美方將請求聯(lián)合國召集“俄羅斯、中國、巴基斯坦、伊朗、印度和美國的外交部長及使節(jié)商議共同措施以支持阿富汗和平”。此外，邀請土耳其政府主辦阿政府與塔利班的新一輪談判，敲定未來憲法和治理安排、過渡政府組成及全面永久停火條件等，并最終簽訂和平協(xié)議。最后，通過降低暴力活動水平配合談判。美方將設(shè)法促成為期90天的“減少暴力期”，與支持阿政府和塔利班和談的外交努力相配合。

拜登政府此番提議是對特朗普時(shí)期阿富汗政策的明顯調(diào)整。以美塔協(xié)議為標(biāo)志，特朗普政府對塔利班作出重大讓步，將美國全面撤軍進(jìn)程與阿富汗和平和解進(jìn)程脫鉤。美方放棄對阿富汗和平進(jìn)程的監(jiān)督與約束，這也成為阿政府與塔利班和談嚴(yán)重遲滯的最主要外因。拜登政府未明確重提將美國全面撤軍與阿內(nèi)部談判相掛鉤，但顯然希望利用美軍撤出前最后的時(shí)機(jī)，推動談判盡快達(dá)成一定成果。因?yàn)橐坏┟儡娤?shù)撤出，美方對阿富汗和平和解進(jìn)程的影響力勢必進(jìn)一步下滑。不過，拜登政府看似打出新招，實(shí)則“新瓶裝舊酒”：通過國際斡旋直接促成阿富汗國內(nèi)政治和解及政權(quán)重構(gòu)、由臨時(shí)政府向正式政府過渡，這無非是2001年啟動的阿富汗政治重建“波恩進(jìn)程”的翻版。

降低成本、提升收益

拜登政府甫一上臺就宣布要反思阿富汗政策。但是，美塔協(xié)議沒有給美方留下很多操作空間，拜登政府現(xiàn)階段選擇沿襲老套路出招，折射出多重考量。

一是戰(zhàn)略上的成本節(jié)約。拜登政府基本繼承了特朗普政府視中國為主要競爭對手的戰(zhàn)略判斷。基于此，對美國而言，干預(yù)阿富汗事務(wù)在戰(zhàn)略上的機(jī)會成本持續(xù)攀升。在阿富汗方向，拜登政府仍將以收縮為主基調(diào)，期望在不增加投入的情況下獲得更高收益。拜登及其外交與安全高官曾多次表示，目前駐阿美軍水平符合美國戰(zhàn)略需要。

二是反恐議題上的風(fēng)險(xiǎn)厭惡心理。相較特朗普，拜登政府對反恐的重視有所回升，有意保留小股反恐部隊(duì)駐阿。從近段時(shí)間美國方面各種消息來看，拜登政府對這個(gè)問題實(shí)際上已有定論，但卻遲遲不正式對外公布，也未申明將保留在阿駐軍。究其原因，無非是想規(guī)避過早給出定論的風(fēng)險(xiǎn)：若強(qiáng)迫塔利班接受美軍駐留，則勢必加大在阿投入;若宣布塔利班“反恐違約”并借此暫緩撤軍，則可能背上額外“反恐負(fù)擔(dān)”。借助“聯(lián)合過渡政府”方案，拜登政府得以暫時(shí)繞開這一兩難抉擇，為美軍繼續(xù)駐阿留下操作空間。

三是“價(jià)值觀外交”的要求。拜登政府主張“價(jià)值觀外交”，對阿富汗政治中的民主、少數(shù)族群及婦女權(quán)益等問題不能完全視而不見。因此，拜登政府在“聯(lián)合過渡政府”方案中嵌入若干“價(jià)值觀”元素，多少滿足了這方面的要求。至于阿富汗國內(nèi)各派對美式價(jià)值觀作何理解，而拜登政府推動其價(jià)值觀的真實(shí)意愿和能力又有幾分，這些因素?zé)o疑使阿富汗在以美式標(biāo)準(zhǔn)解決相關(guān)問題方面面臨巨大不確定性。

簡言之，拜登政府既想在戰(zhàn)略上降低成本，又想在政治上提升收益，還想在反恐上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)想在操作上兼顧美軍留駐和價(jià)值觀考量。

政治基礎(chǔ)不牢

3月以來，美方加大穿梭外交力度，賣力推銷這一細(xì)節(jié)豐富的“新方案”，加緊籌備在土耳其召開新一輪阿內(nèi)部和談。然而，想要復(fù)制“波恩模式”，不在于為“新方案”設(shè)計(jì)多么豐富的細(xì)節(jié)，而取決于其政治基礎(chǔ)是否牢固。

就阿內(nèi)部看，阿富汗國內(nèi)政治對立極其嚴(yán)重。阿政府和塔利班對彼此的政治合法性互持否定態(tài)度，塔利班認(rèn)為阿政府是“外國傀儡”，阿政府則自視有憲法授權(quán)?！奥?lián)合過渡政府”方案沒能調(diào)和這種根本性的矛盾，而是在“和稀泥”：既主張沿襲現(xiàn)行憲法和法律，又允許塔利班直接分享權(quán)力。就這一方案，阿總統(tǒng)加尼表示權(quán)力過渡需經(jīng)法律程序，并提出以塔利班?；鹆鶄€(gè)月為條件，愿意重新舉行選舉;塔利班未置可否，也未提出具體政治方案，但拒絕?；鸷瓦x舉，并要求美軍按期撤離。顯然，“聯(lián)合過渡政府”方案令阿富汗政府和塔利班難以接受的不是權(quán)力分配的方式和份額，而在于雙方對“分享權(quán)力”本身缺乏基礎(chǔ)性共識。2001年以來，阿富汗在美國一手安排下非但未能走向統(tǒng)一，反而更加“碎片化”，族群、地域、派系之間裂痕更細(xì)更深，也更難以形成政治共識。

就阿外部環(huán)境看，國際各方政治協(xié)作條件欠佳。拜登政府踢開特朗普時(shí)期美塔協(xié)議規(guī)定的阿內(nèi)部談判，提出“土耳其會議”，搬出六國機(jī)制作為外部擔(dān)保。但是，拜登政府卻奉行打壓中國、俄羅斯和伊朗的外交政策，并在印度與巴基斯坦的矛盾中采取偏袒印方立場。在這種情況下，美方一味強(qiáng)調(diào)阿富汗問題上的“共擔(dān)責(zé)任”和“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，很難不讓相關(guān)國家懷疑這不過是拜登政府的“成本節(jié)約術(shù)”。從“亞洲之心—伊斯坦布爾進(jìn)程”到“多哈進(jìn)程”“莫斯科模式”，再到擬議的“土耳其會議”，制約阿富汗問題解決的不是國際機(jī)制的規(guī)模和數(shù)量，而在于國際上關(guān)鍵各方的政治關(guān)系。

最重要的是，拜登政府希望通過“聯(lián)合過渡政府”方案暫時(shí)緩解涉及美軍去留決策的緊迫性，但美軍去留又是阿內(nèi)部談判不能繞過的關(guān)鍵因素，當(dāng)下美軍去留不定的狀態(tài)只會增加阿政府與塔利班談判的復(fù)雜性，極大削弱“聯(lián)合過渡政府”方案的可靠性。除此之外，在“聯(lián)合政府方案”中，拜登政府既想扮演阿內(nèi)部談判的“裁判員”，但在撤軍問題上又成為與塔利班、阿政府以及地區(qū)國家博弈的“運(yùn)動員”。這種相互矛盾的角色必然彼此掣肘，給阿富汗問題的解決帶來更多不確定因素。