拜登的中東政策粉墨登場(chǎng)

牛新春

美國(guó)新總統(tǒng)上臺(tái)，總要給世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人打電話，全球各國(guó)也要評(píng)估美國(guó)新政府的對(duì)外政策。盡管經(jīng)過(guò)特朗普四年的折騰，美國(guó)這匹“駱駝”已經(jīng)顯得越發(fā)瘦弱，但架子還在。中東盡管不是拜登政府的優(yōu)先外交目標(biāo)，但一聽到美國(guó)“打噴嚏”，就已開始“發(fā)燒”，多個(gè)熱點(diǎn)明顯升溫。近20年來(lái)，美國(guó)換總統(tǒng)對(duì)中東的影響都是很直接的，拜登當(dāng)政也不會(huì)例外。

拜登的中東政策是“極簡(jiǎn)主義”和“自由主義”的結(jié)合，思想上繼承奧巴馬的自由主義，相信談判、互動(dòng)和國(guó)際機(jī)制可以改變一個(gè)國(guó)家的對(duì)外行為;路徑上是“極簡(jiǎn)主義”，追求最低目標(biāo)，投入最少外交、政治和軍事資源。因此，拜登的中東政策可以被稱為“極簡(jiǎn)版的奧巴馬主義”。當(dāng)年奧巴馬曾被中東多國(guó)視為“災(zāi)難”，可以想像，中東現(xiàn)在一定有不少人感到緊張。

拜登中東政策目標(biāo)和美全球戰(zhàn)略不一致

過(guò)去30年，中東頑固地占據(jù)著美國(guó)全球安全戰(zhàn)略的核心位置。近十年來(lái)，歷屆美國(guó)政府都想把美國(guó)的全球戰(zhàn)略重心從中東轉(zhuǎn)移出去，但都沒有成功。中東屢屢忤逆美國(guó)的意愿，同美國(guó)全球戰(zhàn)略越來(lái)越不協(xié)調(diào)，越來(lái)越像是美國(guó)全球戰(zhàn)略中的“異類”和“例外”。若用美國(guó)全球戰(zhàn)略的思維解讀中東，就會(huì)失之毫厘謬以千里。

拜登推行的外交政策，在全球?qū)用媸切肌懊绹?guó)回來(lái)了”，在中東這個(gè)方向上卻明確顯示“美國(guó)要走了”。特朗普損害了美國(guó)在國(guó)際組織、盟國(guó)體系和全球事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，拜登反復(fù)強(qiáng)調(diào)“美國(guó)回來(lái)了”，就是要恢復(fù)美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。短時(shí)間內(nèi)，美國(guó)快速重返世界衛(wèi)生組織、巴黎氣候變化協(xié)議，承諾向“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX）捐款40億美元。在中東，拜登政府則是實(shí)施“中東極簡(jiǎn)主義”（Middle East Minimalism），設(shè)定史上最低的目標(biāo)：緩解緊張局勢(shì)，想方設(shè)法找到撤出中東的路徑。

在其漫長(zhǎng)的政治生涯中，拜登曾多次慘遭中東問(wèn)題“蹂躪”，以至于中東一直是令其“蒙羞”之地。1990年海灣危機(jī)時(shí)，身為美國(guó)聯(lián)邦參議員的拜登投票反對(duì)出兵伊拉克，他的這一投票記錄至今仍被美國(guó)國(guó)內(nèi)不同政治勢(shì)力視為其從政史上的不光彩一筆。2003年，作為參議院外交委員會(huì)主席的拜登又投票支持美國(guó)入侵伊拉克，結(jié)果那場(chǎng)入侵成為美國(guó)的災(zāi)難。2007年，作為民主黨總統(tǒng)候選人競(jìng)爭(zhēng)者的拜登建議把伊拉克“一分為三”，受到專業(yè)人士的恥笑。2014年，作為副總統(tǒng)的拜登指責(zé)沙特、土耳其、阿聯(lián)酋等美國(guó)的中東盟友“擾亂反恐大局”，隨后不得不向三國(guó)表示歉意。

由此不難理解，如今成為總統(tǒng)的拜登，正如他的一位顧問(wèn)說(shuō)過(guò)的，“對(duì)中東高度警惕”，其處理中東事務(wù)的風(fēng)格和目標(biāo)可能與其在全球?qū)用嫔系谋憩F(xiàn)相左。

在全球，拜登把“修復(fù)盟國(guó)關(guān)系”作為外交的首要任務(wù)。在中東，拜登政府卻似乎正從“修理盟國(guó)”開始。拜登上任后與海外通的第一批電話是打給美國(guó)的鄰國(guó)和歐洲、亞洲盟國(guó)首腦的。以色列是全球接受美國(guó)軍事援助最多的盟國(guó)，然而拜登上任后快一個(gè)月才與以總理內(nèi)塔尼亞胡通電話，此后又過(guò)了一周才與沙特國(guó)王薩勒曼通話，顯然有所“怠慢”。

在全球，美國(guó)高舉“民主”旗幟，以“民主”劃線，要組建“全球民主聯(lián)盟”、召開“全球民主大會(huì)”。拜登說(shuō)“我堅(jiān)信民主是通住自由、繁榮、和平與尊嚴(yán)的關(guān)鍵”，“民主”與“專制”的斗爭(zhēng)將決定世界的未來(lái)，顯然意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)重回美國(guó)全球戰(zhàn)略重要位置。而在中東方向上，無(wú)論是政府文件還是相關(guān)官員言論，卻只字不提“民主”。拜登政府在中東既不以“民主”劃線，也不以“民主化”為目標(biāo)。2002年布什政府的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告提出，美國(guó)要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)伊斯蘭世界的“民主化”。2010年奧巴馬政府的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告提到，美國(guó)要促進(jìn)伊拉克的安全和民主。在2017年特朗普政府的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，“民主”這個(gè)詞從中東政策一節(jié)中完全消失。2021年3月拜登政府公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略過(guò)渡性指導(dǎo)方針》的中東部分仍然看不到“民主”一詞。

在全球，拜登政府緊鑼密鼓地部署“大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”;而在中東方向上，美國(guó)卻要降低與伊朗競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)家安全戰(zhàn)略過(guò)渡性指導(dǎo)方針》談到全球權(quán)力格局變化對(duì)美國(guó)的“威脅”時(shí)，點(diǎn)了中國(guó)、俄羅斯、伊朗、朝鮮四個(gè)國(guó)家，但卻視“緩和與伊朗的關(guān)系”為地區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵，把重回伊朗核協(xié)議、解除對(duì)伊朗的制裁視為“優(yōu)先事項(xiàng)”。

“極簡(jiǎn)版的奧巴馬主義”

中東局勢(shì)好像一團(tuán)亂麻，每屆美國(guó)政府上任初期都試圖解開疙瘩，希望達(dá)到“一開百順”的效果，但至今沒有成功。奧巴馬曾視伊朗核談判、巴以和談為“關(guān)鍵的疙瘩”，結(jié)果巴以和談慘敗，伊朗核談判談出了成果，卻未起到讓美國(guó)在中東過(guò)得更安生的效果。特朗普把收緊套在伊朗脖子上的“繩索”作為最重要的手段，退出核問(wèn)題談判，不斷追加對(duì)伊制裁，并竭力推動(dòng)巴以和談作為輔助動(dòng)作，結(jié)果伊朗沒被遏制住，巴以和談無(wú)果而終。

這些挫敗并不能阻止拜登政府再度發(fā)起嘗試。拜登以調(diào)整與伊朗的關(guān)系作為其中東政策的起點(diǎn)，把重返伊朗核協(xié)議當(dāng)作要解開的第一個(gè)“疙瘩”，再續(xù)奧巴馬時(shí)期的“前緣”，但又不想投入過(guò)多的外交、政治資源，也無(wú)意像特朗普那樣耗費(fèi)軍事資源，而是要用最少的資源執(zhí)行奧巴馬的政策藍(lán)圖。

拜登政府明顯對(duì)巴以和談沒有興趣、不抱希望。拜登已經(jīng)宣布美國(guó)重新支持“兩國(guó)方案”，恢復(fù)對(duì)巴勒斯坦、聯(lián)合國(guó)難民署的資助。這個(gè)表態(tài)是道義性質(zhì)的，現(xiàn)實(shí)政治中“兩國(guó)方案”成功的希望越來(lái)越渺茫，拜登不會(huì)采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。特朗普任內(nèi)促成阿聯(lián)酋、巴林、蘇丹、摩洛哥同以色列關(guān)系正常化，美國(guó)民主黨承認(rèn)這是一個(gè)重大的外交成就，符合美國(guó)國(guó)家利益。拜登會(huì)繼續(xù)推動(dòng)阿拉伯國(guó)家與以色列建交，特別是勸說(shuō)沙特采取“大膽行動(dòng)”，但不會(huì)投入像特朗普時(shí)期那么大的資源和精力，更不會(huì)采取魯莽、離經(jīng)叛道的方式方法。

因此，近期看，伊朗是拜登中東政策這篇“大文章”的唯一“文眼”。畢竟，伊朗幾科處于中東所有矛盾的“風(fēng)暴眼”。中東四大基本矛盾——以色列與伊斯蘭國(guó)家的矛盾、遜尼派與什葉派的矛盾、改革派與保守派的矛盾、親美派與反美派的矛盾，伊朗都是主要一方。拜登政府認(rèn)為，只有回到核協(xié)議，才能讓伊朗回到解決其他問(wèn)題的談判桌前，才有可能把伊朗“融入”國(guó)際社會(huì)。從個(gè)人情感方面看，新任美國(guó)中央情報(bào)局長(zhǎng)伯恩斯、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理沙利文、國(guó)務(wù)卿布林肯、副國(guó)務(wù)卿舍曼等，都是當(dāng)年伊朗核協(xié)議談判的美方前臺(tái)或幕后參與者，核協(xié)議就是他們的“親生娃”，這些人都想把這個(gè)孩子撿回來(lái)。

2021年3月7日，沙特主導(dǎo)的多國(guó)聯(lián)軍空襲了胡塞武裝位于也門首都薩那中心城區(qū)的一座軍營(yíng)，薩那城區(qū)上空升起黑煙。

目前，表面上看重回伊朗核協(xié)議卡在程序性問(wèn)題上，是美國(guó)先解除制裁還是伊朗先停止核活動(dòng)。實(shí)質(zhì)上，是誰(shuí)掌握談判主動(dòng)權(quán)的問(wèn)題。在伊朗看來(lái)，過(guò)去四年伊朗核能力、導(dǎo)彈能力、地區(qū)影響力持續(xù)增強(qiáng)，美國(guó)“極限施壓”政策徹底失敗，因而伊朗是勝利者，伊朗不著急。在美國(guó)看來(lái)，過(guò)去四年在“極限施壓”下，伊朗經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重破壞，社會(huì)動(dòng)蕩加劇，政治斗爭(zhēng)惡化，生活難以為繼，因而美國(guó)是勝利者，美國(guó)不著急。美國(guó)與伊朗都覺得自己手里抓著王牌，都想讓對(duì)方屈服，都不急于朝恢復(fù)談判的方向采取主動(dòng)。重回核協(xié)議能否邁出第一步，取決于未來(lái)雙方能否縮小認(rèn)知差距。

塑造一個(gè)“負(fù)責(zé)任的伊朗”，是拜登中東政策的第二步。拜登政府一廂情愿地認(rèn)為，一旦伊朗重新回到核協(xié)議，伊朗經(jīng)濟(jì)重新融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系，伊朗就有動(dòng)力成為一個(gè)“負(fù)責(zé)任的國(guó)家”。這時(shí)，就可以同伊朗談判導(dǎo)彈、伊拉克、也門、敘利亞、黎巴嫩等一系列問(wèn)題，達(dá)成一個(gè)“更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更強(qiáng)大”的協(xié)議。只要伊朗核問(wèn)題這個(gè)“疙瘩”解開了，余下一連串“疙瘩”就都好解了。當(dāng)年，奧巴馬中東政策就曾止步于此，核問(wèn)題這個(gè)“小疙瘩”解開了，伊朗這個(gè)“大疙瘩”沒能解開，其他“疙瘩”更來(lái)不及觸動(dòng)。特朗普把伊朗核問(wèn)題與導(dǎo)彈、地區(qū)政策等問(wèn)題掛鉤，想一次性解開所有“疙瘩”，結(jié)果一個(gè)都沒解開?，F(xiàn)在，拜登又回到奧巴馬時(shí)期的路線，核協(xié)議只是起點(diǎn)，美國(guó)緊接著就要談其他問(wèn)題。

推動(dòng)一個(gè)“建設(shè)性的伊朗”和一個(gè)“理性的沙特”共同建立過(guò)渡性的地區(qū)安全機(jī)制，整個(gè)中東的緊張局勢(shì)因此得到緩解，這是拜登中東政策的如意算盤。拜登在向伊朗伸出橄欖枝、邀請(qǐng)伊朗重啟談判的同時(shí)，著手敲打沙特、阿聯(lián)酋等盟國(guó)，迫使他們降低同伊朗的對(duì)抗烈度。拜登政府公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略過(guò)渡性指導(dǎo)方針》提出，美國(guó)不能給中東地區(qū)盟國(guó)開“空白支票”，讓他們?yōu)樗麨?武力解決不了中東的問(wèn)題。今年1月，拜登就職沒幾天，美國(guó)就宣布凍結(jié)對(duì)沙特、阿聯(lián)酋的軍售，終止同沙特在沙特方面挑起的也門戰(zhàn)爭(zhēng)上的軍事合作，還公布了美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)2018年10月沙特著名記者卡舒吉進(jìn)入沙特駐土耳其伊斯坦布爾領(lǐng)事館后被殘忍殺害一案的調(diào)查報(bào)告，將矛頭直指在沙實(shí)際掌權(quán)的王儲(chǔ)穆罕默德·本·薩勒曼，借此孤立沙特。同時(shí)，拜登政府把胡塞武裝從恐怖組織名單上移除，解除對(duì)胡塞的制裁。

這樣，美國(guó)左手壓制沙特，右手誘拉胡塞武裝，想把雙方拉回談判桌。拜登任命蒂姆·倫德金為新任也門問(wèn)題特使，同胡塞、沙特和阿聯(lián)酋接觸。也門問(wèn)題是沙特與伊朗緩和的“試金石”，事關(guān)未來(lái)地區(qū)安全框架能否開工建設(shè)的問(wèn)題。當(dāng)年，奧巴馬要求沙特與伊朗“共享地區(qū)權(quán)力”，現(xiàn)在拜登的做法如出一轍。

小布什執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)實(shí)施“大中東計(jì)劃”，使用武裝占領(lǐng)和“暗戰(zhàn)”手段推動(dòng)對(duì)中東國(guó)家的民主改造，造成災(zāi)難性后果。奧巴馬時(shí)期，美國(guó)通過(guò)外交途徑給伊朗遞去“胡蘿卜”，促成了多邊的核協(xié)議，卻沒能使伊朗繼續(xù)往前走。特朗普時(shí)期，美國(guó)用制裁、武力威懾伊朗，伊朗沒有屈服。拜登“虛心”汲取了三位前任的教訓(xùn)，但這并不意味著他會(huì)取得成功。迄今為止，歷史經(jīng)驗(yàn)只能證明美國(guó)的哪些政策是失敗的，并沒有提供成功的范例，拜登只能繼續(xù)摸著石頭過(guò)河。不過(guò)年輕的沙利文認(rèn)為拜登能做成奧巴馬沒做成的事，理由是：“現(xiàn)在的時(shí)機(jī)好”，經(jīng)過(guò)四年的折磨，伊朗、沙特等方都意識(shí)到回頭是岸的寶貴。不過(guò)沙利文也哀嘆，“歷屆美國(guó)政府的中東計(jì)劃都被當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)的電鋸割得粉碎”。

2020年9月15日，以色列與阿聯(lián)酋、巴林關(guān)系正常化協(xié)議簽字儀式在白宮舉行，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡、美國(guó)總統(tǒng)特朗普、巴林外交大臣扎耶尼、阿聯(lián)酋外長(zhǎng)阿卜杜拉（從左至右）出席儀式。

在中東的“收縮”成就不了美“印太戰(zhàn)略”

中東對(duì)美國(guó)沒從前那么重要了，美國(guó)應(yīng)減少對(duì)中東的投入——這是美國(guó)兩黨各派人士的基本共識(shí)，也是拜登“極簡(jiǎn)主義”中東政策的基礎(chǔ)。中東對(duì)美國(guó)全球戰(zhàn)略的價(jià)值下降，相應(yīng)的后果是中東在大國(guó)關(guān)系中的重要性也下降了。

美國(guó)全球戰(zhàn)略的重心正從中東轉(zhuǎn)移到亞太，被認(rèn)為可能牽動(dòng)全球戰(zhàn)略格局。同前任一樣，拜登再次吹響全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向印太的集結(jié)號(hào)。拜登政府公布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略過(guò)渡性指導(dǎo)方針》明確提出，美國(guó)將精減在中東的軍事存在，使其達(dá)到“合理水平”。這樣的調(diào)整到底能在多大程度上得到落實(shí)還是個(gè)謎，畢竟前三位總統(tǒng)都曾做過(guò)嘗試。美國(guó)從中東大規(guī)模撤軍的可能性不大，因而其在中東顯示的“收縮”跡象對(duì)美“印太戰(zhàn)略”的影響不宜被高估。沒有人指望美國(guó)大幅度調(diào)整其在中東的基本駐軍結(jié)構(gòu)，就連撤回最近幾年增派過(guò)去的軍隊(duì)也很難。美新任防長(zhǎng)奧斯汀在其參院提名聽證會(huì)上說(shuō)，五角大樓不會(huì)迅速、倉(cāng)促撤軍，這里的“撤軍”是指在伊拉克、敘利亞的總計(jì)3000人軍隊(duì)，而非六萬(wàn)人的常規(guī)駐軍。拜登政府的白宮國(guó)安會(huì)中東事務(wù)主任麥格克曾在特朗普政府中負(fù)責(zé)敘利亞事務(wù)，后因反對(duì)從敘撤軍而辭職。如果這是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，可能預(yù)示著拜登政府不會(huì)撤出在敘利亞的500名軍人。美國(guó)一位參議員說(shuō)，中東總是有突發(fā)、緊迫的事情發(fā)生，而中國(guó)崛起則是緩慢和持續(xù)的過(guò)程，因而“從中東轉(zhuǎn)向印太”說(shuō)著容易做起來(lái)難。

拜登政府批評(píng)特朗普的中東政策“反復(fù)無(wú)?！薄白韵嗝堋保焐虾啊俺奋姟?，實(shí)際上增兵兩萬(wàn)人。很大程度上，這并非特朗普個(gè)人的問(wèn)題，而是美國(guó)中東政策本身的時(shí)代特征。美國(guó)與中東的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)非常尷尬的時(shí)期，離又離不得，合也合不來(lái)，日子還得過(guò)下去，只能得過(guò)且過(guò)，在不斷的試錯(cuò)中調(diào)整。

有人認(rèn)為中東可能成為中美博弈的“新邊疆”，因而可以在全球戰(zhàn)略格局中發(fā)揮“新功能”。美國(guó)的一些既得利益集團(tuán)確實(shí)在鼓吹中東在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的“新價(jià)值”，美軍中央司令部司令麥肯齊就建議，中國(guó)是美國(guó)在中東的“最大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，美國(guó)的軍事部署不需要轉(zhuǎn)向“印太”，中央司令部可以“就地自我革新”，在中東服務(wù)于“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”。美國(guó)資深中東問(wèn)題專家高斯揚(yáng)言，“若美中在東亞發(fā)生沖突，阻止中國(guó)獲取中東石油可以成為美國(guó)的一個(gè)戰(zhàn)略抓手。整體而言，如果美中關(guān)系惡化，美國(guó)如能繼續(xù)控制富油區(qū)，手里就多了一張牌?！比欢@些意見并沒有左右白宮的決策，拜登提出“極簡(jiǎn)主義”中東政策，收縮意愿更加強(qiáng)烈，沒有跡象顯示要在中東搞“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”。

那么，中東能否為大國(guó)關(guān)系的改善提供機(jī)遇和舞臺(tái)呢？歷史上，中東曾在中美關(guān)系中發(fā)揮過(guò)這樣的作用：1990年11月海灣戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，中國(guó)外交部長(zhǎng)錢其琛訪問(wèn)埃及、沙特、約旦、伊拉克，與美國(guó)國(guó)務(wù)卿貝克在開羅“巧遇”，就此突破了當(dāng)時(shí)美國(guó)政府設(shè)定的“美方高官不得與中國(guó)高層接觸”的紅線。隨后，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)審議美國(guó)軍事干預(yù)海灣危機(jī)時(shí)投下棄權(quán)票，美國(guó)部分解除了對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)制裁。2001年9.11事件發(fā)生后，中東成為美國(guó)全球戰(zhàn)略的重心所在，這顯著緩解了中美關(guān)系的壓力，客觀上延長(zhǎng)了中國(guó)的戰(zhàn)略機(jī)遇期。今天，美國(guó)全球戰(zhàn)略焦點(diǎn)已從“反恐”轉(zhuǎn)向“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，美國(guó)不可能再在中東發(fā)動(dòng)大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)以及“顏色革命”，中東發(fā)生的變化緩解中國(guó)在西太海上面臨的戰(zhàn)略壓力的可能性越來(lái)越小。而從合作的角度看，中美關(guān)系已經(jīng)深度交融，彼此高度依賴，中東這個(gè)“小支點(diǎn)”也很難撬動(dòng)兩國(guó)間沉重的雙邊關(guān)系。2015年俄羅斯躍進(jìn)敘利亞時(shí)，曾設(shè)想利用中東事務(wù)撬動(dòng)美俄關(guān)系，結(jié)果沒有取得明顯收益。

《紐約時(shí)報(bào)》專欄作家弗里德曼斷言，隨著美國(guó)中東戰(zhàn)略的持續(xù)收縮，大國(guó)決定中東命運(yùn)的時(shí)代結(jié)束了。筆者在此可以“狗尾續(xù)貂”一下：中東形勢(shì)撬動(dòng)大國(guó)關(guān)系的時(shí)代也行將結(jié)束。