從檔案行政管理部門(mén)到檔案主管部門(mén)

羅紫菡 喬健

摘? 要：從某種意義上而言，新《檔案法》的修改有其內(nèi)在合理性：一是回應(yīng)了 2018 年檔案機(jī)構(gòu)改革后的新情況，二是確保了檔案主管部門(mén)的主導(dǎo)性地位，三是適應(yīng)了“檔案治理”的內(nèi)在要求。在新一輪檔案機(jī)構(gòu)改革與《檔案法》修訂的背景下，檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化行政執(zhí)法，理順條塊關(guān)系，協(xié)調(diào)各方參與。

關(guān)鍵詞：《檔案法》修訂;檔案行政管理部門(mén);檔案主管部門(mén);檔案治理;檔案機(jī)構(gòu)改革

Abstract： In a sense， the revision of the new Archives Law has its inherent rationality： one is to respond to the new situation after the reform of Archives institutions in 2018， the other is to ensure the leading position of Archives competent department， and the third is to adapt to the inherent requirements of Archives governance. Under the background of the new reform of archival institutions and the revision of the Archives Law， the Archives competent department should further strengthen the administrative law enforcement， straighten out the relationship between the pieces and coordinate the participation of all parties.

Keywords： Archives law revised; Archives administration department; Archives competent department; Archives management; Reform of archives institutions

《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）自1987年頒布至今，于1996年和2016年分別經(jīng)歷了兩次修正。2020年新《檔案法》中統(tǒng)一修改為檔案主管部門(mén)。面對(duì)這一變化，本文從檔案行政管理部門(mén)和檔案主管部門(mén)的概念界定與發(fā)展演變歷程出發(fā)，進(jìn)行深入探討。

1 明晰：二者的概念及其發(fā)展演變

1.1 檔案行政管理部門(mén)相關(guān)概念辨析。根據(jù)夏書(shū)章教授對(duì)于“行政”一詞的界定，廣義的行政管理不限于政府工作，如非國(guó)家機(jī)關(guān)的企事業(yè)單位常有“行政總裁”“行政主管”“行政副職”等職務(wù)或機(jī)構(gòu)設(shè)置;狹義的行政管理主要指各級(jí)政府部門(mén)的管理活動(dòng)。相對(duì)應(yīng)的，廣義的行政組織指除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體中具有行政職能的機(jī)構(gòu);狹義的行政組織則專(zhuān)指政府行政組織。[1]

檔案行政管理是指以國(guó)家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對(duì)全國(guó)以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督指導(dǎo)的活動(dòng)，[2]我國(guó)的檔案行政管理部門(mén)通常意義上指的是各級(jí)檔案局。從相關(guān)政策性文件中可以看出，我國(guó)在不同時(shí)期對(duì)檔案局的說(shuō)法有所差異。

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)兩部重要的檔案行政法規(guī)《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》和《機(jī)關(guān)檔案工作條例》中采用的是“檔案管理機(jī)關(guān)”和“檔案業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)”的說(shuō)法。[3]1985年，我國(guó)各級(jí)檔案局統(tǒng)一歸屬到政府序列，因此1987年頒布的《檔案法》將檔案局定性為各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(mén)，是能夠行使行政權(quán)力的政府職能部門(mén)。[4]此后，我國(guó)檔案領(lǐng)域各類(lèi)政策性文件中大多將檔案局稱(chēng)為“檔案行政管理部門(mén)”，包括2019年的《檔案法（修訂草案）》也沿用的這種說(shuō)法，直到2020年新修訂的《檔案法》中才將檔案行政管理部門(mén)統(tǒng)一修改為檔案主管部門(mén)。

1.2 檔案主管部門(mén)相關(guān)概念辨析?！缎氯A字典》和《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將“主管”解釋為“負(fù)主要責(zé)任管理（某一方面）”，[5]相對(duì)應(yīng)的主管部門(mén)可以理解為主要負(fù)責(zé)管理的部門(mén)。

改革開(kāi)放初期，我國(guó)注重科技檔案工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，國(guó)家層面也出臺(tái)了一系列政策性文件強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)科學(xué)技術(shù)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)。

1960年3月，國(guó)務(wù)院在《技術(shù)檔案室工作暫行通則》的批示中第一次確定了科技檔案工作應(yīng)“按專(zhuān)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理”的體制。

1980年9月，國(guó)務(wù)院在《批轉(zhuǎn)全國(guó)科學(xué)技術(shù)檔案工作會(huì)議的報(bào)告》中再次重申“專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)要把所屬單位的科學(xué)技術(shù)檔案管理工作切實(shí)地領(lǐng)導(dǎo)起來(lái)”。[6]與此同時(shí)，隨后發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等政策性文件中也不同程度地提到專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)本系統(tǒng)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“以專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)為主、各級(jí)檔案管理機(jī)關(guān)為輔”的管理體制。

此外，在研究領(lǐng)域也有學(xué)者提出：實(shí)踐證明以專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)為主，管理科技檔案，是符合客觀規(guī)律的好辦法;[7]發(fā)揮專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)的作用是搞好科技檔案工作的關(guān)鍵。[8]

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)檔案領(lǐng)域相關(guān)的政策性文件中專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)的說(shuō)法逐漸演變?yōu)樾袠I(yè)主管部門(mén)，并強(qiáng)調(diào)行業(yè)主管部門(mén)要接受檔案行政管理部門(mén)的監(jiān)督和指導(dǎo)。

由此可以看出，相關(guān)政策性文件中的主管機(jī)關(guān)或主管部門(mén)，通常指的是各專(zhuān)業(yè)或行業(yè)系統(tǒng)的主管部門(mén)，各級(jí)檔案局則表述為檔案管理機(jī)關(guān)、檔案業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)、檔案行政管理部門(mén)等，“主管”二字主要運(yùn)用于“條”的管理而非“塊”的管理。

相比之下，新《檔案法》中的檔案主管部門(mén)代替檔案行政管理部門(mén)，專(zhuān)指各級(jí)檔案局，與過(guò)去所稱(chēng)的主管部門(mén)存在本質(zhì)上的區(qū)別，不能混淆。

2 探討：新《檔案法》變?yōu)闄n案主管部門(mén)的合理性

2.1 回應(yīng)了2018年檔案機(jī)構(gòu)改革。我國(guó)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)從成立至今經(jīng)歷多次變革。1954年，國(guó)家檔案局成立，歸屬于政府序列。1959年，中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作的通知》，規(guī)定各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)列入黨委序列。

1985年，中共中央、國(guó)務(wù)院同意批準(zhǔn)了《關(guān)于調(diào)整我國(guó)檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請(qǐng)示》，將檔案局列為各級(jí)人民政府的直屬局。1993年，檔案局館合一。在中央層面，國(guó)家檔案局和中央檔案館統(tǒng)一為中共中央辦公廳管理的下屬機(jī)構(gòu)，國(guó)家檔案局同時(shí)位在國(guó)務(wù)院序列。[9]在地方層面，根據(jù)徐擁軍教授統(tǒng)計(jì)分析，檔案局館有的隸屬黨委，有的隸屬政府，有的同時(shí)隸屬黨委和政府 。[10]

因此，由于檔案局的隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，1996年和2016年《檔案法》兩次修正案中一直沿用檔案行政管理部門(mén)的說(shuō)法。

2018年，我國(guó)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)迎來(lái)新一輪改革，此次改革實(shí)現(xiàn)了檔案局館職能分離，且統(tǒng)一歸屬到黨委序列。其中，絕大多數(shù)地方將檔案行政職能劃入到黨委辦，加掛檔案局的牌子，檔案局不再為政府組成部門(mén)或直屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)部分地區(qū)的檔案局（尤其是區(qū)縣一級(jí)）存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不完善，人員嚴(yán)重不足等情況。

在此背景下，新《檔案法》使用“檔案主管部門(mén)”是適應(yīng)檔案機(jī)構(gòu)改革后新情況的必然要求，但并不意味著檔案主管部門(mén)失去了檔案行政管理職能。

一方面，新《檔案法》賦予了檔案主管部門(mén)對(duì)檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，同時(shí)對(duì)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查等職能;另一方面，筆者在國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站上查詢(xún)到，2020年6月8日由國(guó)務(wù)院任命國(guó)家檔案局局長(zhǎng)，[11]同時(shí)地方各級(jí)檔案局長(zhǎng)也由各地人民政府進(jìn)行任命，說(shuō)明檔案主管部門(mén)仍然是開(kāi)展檔案行政管理的主體。

2.2 確保了檔案主管部門(mén)的主導(dǎo)性地位。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“條塊結(jié)合”的檔案管理體制，特別是城建、工商、稅務(wù)等專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的檔案工作實(shí)行以專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)為主、同級(jí)檔案行政管理部門(mén)為輔的管理模式?！皸l塊結(jié)合”管理體制的根本出發(fā)點(diǎn)是使專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)和檔案行政管理部門(mén)形成合力，共同促進(jìn)各專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)檔案工作的開(kāi)展。[12]

多年的實(shí)踐證明，這一管理體制推動(dòng)了各專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)檔案工作的發(fā)展，但是也存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性、行政管理作用的發(fā)揮要優(yōu)于檔案行政管理部門(mén)，甚至出現(xiàn)各專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)檔案部門(mén)各自為政的現(xiàn)象。[13]

早在2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》中提出“要堅(jiān)持并不斷完善黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門(mén)歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制”。說(shuō)明我國(guó)的檔案事業(yè)應(yīng)當(dāng)由檔案部門(mén)來(lái)主要負(fù)責(zé)。新《檔案法》使用“檔案主管部門(mén)”稱(chēng)謂，則是進(jìn)一步明確了檔案主管部門(mén)在檔案事業(yè)中的主導(dǎo)性地位。

另外，新《檔案法》第九條第二款規(guī)定了中央國(guó)家機(jī)關(guān)的指導(dǎo)職能，意味著專(zhuān)業(yè)主管機(jī)關(guān)或行業(yè)主管部門(mén)對(duì)本專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)檔案工作的管理應(yīng)當(dāng)符合檔案主管部門(mén)的要求，不能出現(xiàn)各自為政的情況，厘清了二者的界限與關(guān)系，有利于對(duì)整個(gè)檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使“條塊結(jié)合”的檔案管理體制進(jìn)一步得到健全。

我國(guó)其他的法律法規(guī)中也有類(lèi)似的規(guī)定，例如，2018年12月29日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十二條規(guī)定“各級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)指導(dǎo)同級(jí)各機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作”。突出了公務(wù)員主管部門(mén)的主導(dǎo)性地位。

2.3 適應(yīng)了“檔案治理”的內(nèi)在要求?！爸卫怼币辉~出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，其核心觀點(diǎn)是否定傳統(tǒng)管理，提倡弱化政府職能，發(fā)揮非國(guó)家行為主體的作用。[14]“檔案治理”由檔案業(yè)界率先提出，2014年國(guó)家檔案局檔案館（室）司將推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為年度工作重點(diǎn) 。[15]2016年，“檔案治理”一詞正式出現(xiàn)在國(guó)家檔案局印發(fā)的《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中。[16]

在檔案學(xué)術(shù)界，晏秦最早對(duì)“檔案治理”的概念進(jìn)行闡述，提出：檔案治理是治理理論在檔案領(lǐng)域的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)檔案部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民協(xié)同共治。[17]

新《檔案法》使用“檔案主管部門(mén)”更是體現(xiàn)了檔案治理的內(nèi)在要求，意味著其要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能，吸引各方力量參與到檔案事業(yè)的建設(shè)中來(lái)，共同推進(jìn)檔案事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

與此同時(shí)，在我國(guó)近些年頒布的法律法規(guī)中，主管部門(mén)的提法越來(lái)越普遍。筆者在中華人民共和國(guó)司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中檢索我國(guó)近三年來(lái)新頒布的法律法規(guī)、政府規(guī)章等，[18]有73部采用“主管部門(mén)”的表述，30部采用“行政管理部門(mén)”的表述，體現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

此外，新《檔案法》中涉及到檔案主管部門(mén)的部分內(nèi)容表述也進(jìn)行了相應(yīng)修改。例如，對(duì)于保管條件不符合要求或者其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，新《檔案法》將“有權(quán)代為保管”修改為“可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管”，并在“收購(gòu)或者征購(gòu)”前面加上“依法”二字，說(shuō)明檔案主管部門(mén)在履行行政職能的過(guò)程中要遵循合法合理性原則。

同時(shí)，新《檔案法》第四十九條涉及到檔案違法行為時(shí)，對(duì)檔案服務(wù)企業(yè)、單位和個(gè)人行政處罰的額度進(jìn)行嚴(yán)格限定，有利于減少檔案主管部門(mén)執(zhí)法的隨意性，體現(xiàn)了檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

3 展望：檔案主管部門(mén)的應(yīng)對(duì)策略

3.1 健全檔案行政管理的體制機(jī)制。一方面，新《檔案法》將檔案主管部門(mén)的行政職能以法律的形式確定下來(lái)，特別是專(zhuān)設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，對(duì)檔案主管部門(mén)開(kāi)展監(jiān)督檢查的內(nèi)容范圍、程序方法等方面作出了具體規(guī)定;[19]另一方面，從國(guó)家到地方層面，各級(jí)檔案局長(zhǎng)均由各地人民政府進(jìn)行任命，說(shuō)明檔案主管部門(mén)仍然是開(kāi)展檔案行政管理的主體。

同時(shí)，新《檔案法》第二十八條和第四十五條中也對(duì)檔案主管部門(mén)提出了新的要求，對(duì)檔案局和檔案館之間的關(guān)系進(jìn)行了明晰。

因此，檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)檔案機(jī)構(gòu)改革后的新情況以及新《檔案法》中變化或新增的內(nèi)容進(jìn)行全面梳理，不斷完善檔案行政管理體制機(jī)制，特別是要探索行政執(zhí)法的新方法和新途徑，提高檔案執(zhí)法的效率和公信力。

3.2 加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)檔案工作的管理。在“條塊結(jié)合”的管理體制下，城建、工商、稅務(wù)等專(zhuān)業(yè)或行業(yè)系統(tǒng)的主管部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)在本專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的檔案工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致檔案行政管理部門(mén)發(fā)揮的作用十分有限，不利于檔案事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

新《檔案法》使用“檔案主管部門(mén)”，以法律的形式進(jìn)一步明確了檔案主管部門(mén)在檔案事業(yè)中的主導(dǎo)性地位。專(zhuān)業(yè)或行業(yè)系統(tǒng)的主管部門(mén)要在符合各級(jí)檔案主管部門(mén)要求的前提下，根據(jù)需要對(duì)本專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)，有利于發(fā)揮檔案主管部門(mén)總攬全局的作用。

因此，在新《檔案法》頒布的背景下，檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，加強(qiáng)與專(zhuān)業(yè)或行業(yè)系統(tǒng)主管部門(mén)之間的聯(lián)系，打破“條塊分割”的狀態(tài)，推動(dòng)本行政區(qū)域內(nèi)檔案工作的持續(xù)健康發(fā)展。

同時(shí)，檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)綜合檔案館和專(zhuān)業(yè)檔案館的資源存儲(chǔ)情況進(jìn)行充分調(diào)研和全面梳理，打破資源分散、各自為政的狀態(tài)，促進(jìn)檔案資源的共享利用與合作開(kāi)發(fā)。

3.3 構(gòu)建主體多元的檔案治理體系。新《檔案法》使用“檔案主管部門(mén)”，符合“去行政化”的趨勢(shì)，有利于規(guī)范行政權(quán)力，體現(xiàn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

同時(shí)，“檔案治理”要求檔案部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民協(xié)同共治，新《檔案法》第七條第一款也對(duì)此加一明確，意味著檔案主管部門(mén)要發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的作用，吸引各方力量參與到檔案事業(yè)的建設(shè)中來(lái)。特別是機(jī)構(gòu)改革后，檔案主管部門(mén)可以將部分業(yè)務(wù)職能交由檔案學(xué)會(huì)、檔案服務(wù)企業(yè)等代為行使，借助各方力量共同推進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展。[20]

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（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院 來(lái)稿日期：2021-02-19）