新一輪振興背景下的沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展機(jī)制研究

【摘要】新一輪東北振興背景下，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提升區(qū)域中心城市地位，推進(jìn)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是沈陽引領(lǐng)東北全面振興的重要路徑。推動(dòng)鐵嶺-沈陽-營(yíng)口發(fā)展軸發(fā)展壯大是沈陽培育現(xiàn)代化都市圈，建設(shè)國(guó)家中心城市的重要戰(zhàn)略舉措。本文從現(xiàn)狀分析與問題識(shí)別入手，在對(duì)比分析國(guó)內(nèi)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)研究相關(guān)理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出鐵沈營(yíng)發(fā)展軸空間結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇，并從空間發(fā)展對(duì)策和實(shí)施保障措施方面提出建議。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;區(qū)域空間結(jié)構(gòu);空間發(fā)展對(duì)策

1、概述

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施四大板塊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其中東北地區(qū)要堅(jiān)持深化改革加快老工業(yè)基地振興，同時(shí)指出要構(gòu)建以城市群為主體的更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。2016年，沈陽編制完成《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，并在市十五屆人大六次會(huì)議上正式通過，《規(guī)劃》提出實(shí)施區(qū)域一體化戰(zhàn)略，并明確具體策略之一即打造沈陽-營(yíng)口發(fā)展軸。隨后，沈陽開展了推進(jìn)沈營(yíng)發(fā)展軸建設(shè)的空間優(yōu)化發(fā)展研究，該研究順應(yīng)宏觀發(fā)展趨勢(shì)，一是在空間上落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃要求，二是推進(jìn)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)深入實(shí)施，立足將宏觀發(fā)展機(jī)遇轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展戰(zhàn)略，以期對(duì)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)和沈陽國(guó)家中心城市建設(shè)起到積極的推進(jìn)作用。

2、現(xiàn)狀與問題

2.1 鐵沈營(yíng)發(fā)展軸經(jīng)濟(jì)概況

鐵沈營(yíng)發(fā)展軸包括沈陽、鞍山、營(yíng)口、遼陽、鐵嶺等5個(gè)城市，是構(gòu)成沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心部分。現(xiàn)狀人口1884萬人，經(jīng)濟(jì)總量11491億元，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值4924億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值5749億元。

2.2 鐵沈營(yíng)發(fā)展軸空間概況

2.2.1 城鎮(zhèn)化水平

遼寧省城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)明顯的空間分異態(tài)勢(shì)。沈陽、鞍山、遼陽、營(yíng)口均為高水平城鎮(zhèn)化，營(yíng)口為城鎮(zhèn)化質(zhì)量超前型城市，沈陽、遼陽、鞍山為城鎮(zhèn)化規(guī)模超前型城市，鐵嶺經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化規(guī)模相對(duì)超前。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)布局情況

鐵沈營(yíng)發(fā)展軸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向高端、高效、高附加值轉(zhuǎn)變。其中：沈陽構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。鐵嶺以機(jī)械制造、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、汽車零部件等產(chǎn)業(yè)為主。遼陽以石油化工、機(jī)械加工、溫泉旅游等產(chǎn)業(yè)為主。鞍山以鋼鐵加工、裝備制造等產(chǎn)業(yè)為主。營(yíng)口重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)物流、能源化工等產(chǎn)業(yè)。

2.2.3 交通網(wǎng)絡(luò)概況

鐵沈營(yíng)發(fā)展軸綜合交通網(wǎng)絡(luò)相對(duì)完善，區(qū)域交通聯(lián)系密切。主要包括：高速公路——沈海高速、沈哈高速、沈大高速、京哈高速;公路——102國(guó)道、202國(guó)道、101省道;鐵路——哈大高鐵、長(zhǎng)大鐵路;航空——沈陽桃仙機(jī)場(chǎng)、營(yíng)口蘭旗機(jī)場(chǎng);港口——營(yíng)口港，包括營(yíng)口市區(qū)的營(yíng)口老港、鲅魚圈港區(qū)、仙人島港區(qū)等。

2.3 營(yíng)口港概況

營(yíng)口港是距東北地區(qū)腹地最近的出海口，也是中國(guó)所有沿海地區(qū)20個(gè)主要港口之一，現(xiàn)轄營(yíng)口、鲅魚圈、仙人島等七個(gè)港區(qū)，共有包括集裝箱、煤炭、礦石、原油等9個(gè)專用碼頭，2019年貨物吞吐量2.4億噸，全國(guó)排名第18位。已于2016年成立的沈陽港（集團(tuán)）有限公司，將營(yíng)口港的所有功能進(jìn)行前移，構(gòu)建海陸聯(lián)運(yùn)的國(guó)際物流母港，促進(jìn)了沈陽與營(yíng)口間物流、人流、資金流、信息流的聯(lián)系。

2.4 鐵沈營(yíng)發(fā)展軸空間問題

2.4.1 各城市間聯(lián)動(dòng)不充分

沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)概念提出以來，區(qū)域一體化效果并不明顯，原因集中在以下三個(gè)方面：

一是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有形成合理分工。軸帶上的城市多為以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)型城市，且產(chǎn)業(yè)相似度較高（表1、2）。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以裝備制造、石油化工、鋼鐵制造等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重小。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)指標(biāo)計(jì)算公式：

指標(biāo)越近于1，說明兩個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越相似;指標(biāo)越趨近于0說明區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異性越大。

二是沈陽作為區(qū)域中心城市的極化效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)，尚未進(jìn)入帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他城市的發(fā)展階段。沈陽與周邊其他城市的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，對(duì)周邊其他城市的輻射、集聚功能和服務(wù)不夠完善。

三是缺乏統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制。行政區(qū)劃壁壘帶來的地方保護(hù)主義導(dǎo)致各城市自成體系，強(qiáng)調(diào)自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，追求產(chǎn)業(yè)門類齊全，制約了區(qū)域資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

2.4.2 ?營(yíng)口港優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分

營(yíng)口港區(qū)域航運(yùn)中心的地位有待進(jìn)一步加強(qiáng)。與環(huán)渤海的其他樞紐港口相比，營(yíng)口港的差距比較明顯。

營(yíng)口港與軸帶上其他城市的聯(lián)系不夠緊密。主要表現(xiàn)在：一是未能帶動(dòng)腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。近年來，營(yíng)口港吞吐量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與各城市GDP出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象不一致，表明營(yíng)口港對(duì)腹地的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響不大。二是與除沈陽外的三城市間的合作不夠緊密。營(yíng)口港與鐵嶺、鞍山、遼陽三城市尚未建立起如沈陽港的戰(zhàn)略合作關(guān)系。

2.4.3 與國(guó)家戰(zhàn)略結(jié)合不充分

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的宏觀背景下，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶作為國(guó)家層面的區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略，亟待立足環(huán)渤海地區(qū)的協(xié)同發(fā)展進(jìn)行整合，并與中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)、“一帶一路”倡議等一系列國(guó)家戰(zhàn)略相銜接，提高沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧省的對(duì)外開放水平，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)東北振興。目前這一區(qū)域發(fā)展的核心要求尚未形成有效機(jī)制。

3、區(qū)域空間理論

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)形成演變機(jī)制是研究區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，全球化成為時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)新時(shí)期的核心-邊緣理論模式的形成。我國(guó)在1949年后長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的均衡發(fā)展戰(zhàn)略布局缺乏空間概念。改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)研究理論和模式逐步提出和完善。

陸大道提出的“點(diǎn)-軸”理論是指導(dǎo)我國(guó)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)理論模式形成的基礎(chǔ)。而陸玉麒發(fā)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)并不一定由一個(gè)增長(zhǎng)極引起，有可能是兩個(gè)增長(zhǎng)極同時(shí)發(fā)揮作用，這一“雙核”現(xiàn)象在沿海地區(qū)尤為明顯。雙核結(jié)構(gòu)理論在理論內(nèi)容和分析演繹方面均優(yōu)于增長(zhǎng)極理論及核心-邊緣理論。

4、空間模式選擇

本次研究的核心即探討沈陽和營(yíng)口這兩個(gè)城市分別作為區(qū)域中心城市和重要港口城市的空間關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及與周邊其他城市的關(guān)系。

區(qū)域一體化的形成一般從點(diǎn)軸模式開始。沈陽和營(yíng)口作為鐵沈營(yíng)發(fā)展軸的兩個(gè)端點(diǎn)，集聚效應(yīng)明顯。依托沈大方向上的交通線路、動(dòng)力供應(yīng)線以及水源供應(yīng)線等復(fù)合承載力走廊，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)端點(diǎn)城市的擴(kuò)散效應(yīng)。

5、空間發(fā)展對(duì)策

5.1 運(yùn)用雙核結(jié)構(gòu)模式，強(qiáng)化沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)與沿海經(jīng)濟(jì)帶的銜接

以沈陽作為區(qū)域中心城市，以營(yíng)口作為區(qū)域門戶城市，將二者連線，依托連線上的鐵路、高鐵、高速公路等交通走廊的不斷完善，不斷強(qiáng)化兩個(gè)城市的極化作用，促進(jìn)鐵沈營(yíng)發(fā)展軸從初級(jí)的點(diǎn)軸模式走向高級(jí)的雙核結(jié)構(gòu)模式。沈陽要大力打造先進(jìn)裝備制造業(yè)基地，營(yíng)口要不斷強(qiáng)化臨港經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化營(yíng)口港的發(fā)展臨港工業(yè)和中轉(zhuǎn)功能發(fā)展，為沈陽建立功能完善的出?？趧?chuàng)造條件。

5.2 立足環(huán)渤海地區(qū)，強(qiáng)化空間協(xié)同，帶動(dòng)?xùn)|北振興

一是要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓緊編制區(qū)域一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃。二是要著力加大對(duì)協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。三是要著力加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，理順產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制。四是要著力調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市分工協(xié)作。五是要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作。

5.3 順應(yīng)環(huán)渤海港口資源整合趨勢(shì)，發(fā)揮營(yíng)口港港口優(yōu)勢(shì)

大力發(fā)展以營(yíng)口港為載體的港口經(jīng)濟(jì)和以先進(jìn)裝備制造業(yè)為核心的陸地經(jīng)濟(jì)，不斷擴(kuò)大以沈陽為核心的營(yíng)口港腹地范圍，不斷加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的外向性。營(yíng)口港要利用自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，集中力量吸引商業(yè)和金融資本，為腹地更好服務(wù)，擴(kuò)大對(duì)腹地的影響。

5.4 對(duì)接國(guó)家倡議，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是構(gòu)建營(yíng)滿歐大通道，加快將鐵沈營(yíng)發(fā)展軸建設(shè)成為我國(guó)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿海起點(diǎn)，加強(qiáng)與“一帶一路”建設(shè)的主動(dòng)協(xié)調(diào)。二是加快開發(fā)大渾南和鲅魚圈，對(duì)接自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)，將營(yíng)口港建設(shè)成為環(huán)渤海地區(qū)重要樞紐港，充分發(fā)揮大渾南和鲅魚圈的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高端航運(yùn)服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，從而推動(dòng)鐵沈營(yíng)發(fā)展軸服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展。

6、保障措施建議

6.1 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃協(xié)同與多規(guī)合一，強(qiáng)化規(guī)劃的引領(lǐng)作用

整合各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，進(jìn)行廣泛的數(shù)據(jù)共享，為各個(gè)相關(guān)部門的業(yè)務(wù)決策提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)參考，并將“多規(guī)合一”的成果實(shí)時(shí)分享給各個(gè)相關(guān)部門，從而促進(jìn)城市運(yùn)營(yíng)管理目標(biāo)上的整體一致性，推動(dòng)城市品質(zhì)提升，最終實(shí)現(xiàn)支撐各級(jí)政府及各部門指揮決策、業(yè)務(wù)協(xié)同和規(guī)劃編制的統(tǒng)一的“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。

6.2 創(chuàng)新營(yíng)口港管理模式，提升資源配置能力

探索發(fā)展地主港模式等提升港口資源配置能力的有效途徑。第一，政府保留對(duì)港口、岸線及周邊土地資源所有權(quán)、開發(fā)權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)的控制;第二，地主港模式下，經(jīng)營(yíng)者不必考慮港口的規(guī)劃和投資，可在相對(duì)自由的業(yè)務(wù)環(huán)境中以企業(yè)經(jīng)營(yíng)為中心;第三，政府可降低對(duì)港口的投入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

6.3 加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理力度，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展

整合發(fā)展軸上各個(gè)中心城市、港口城市及次中心城市的需要區(qū)域協(xié)同規(guī)劃建設(shè)的各類資源，統(tǒng)歸區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，按照統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，提供統(tǒng)一服務(wù)，吸引各類資本參與鐵沈營(yíng)發(fā)展軸的規(guī)劃建設(shè)管理，推動(dòng)建立鐵沈營(yíng)發(fā)展軸與沿海經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北亞經(jīng)濟(jì)圈的多邊合作機(jī)制，將鐵沈營(yíng)發(fā)展軸建成遼寧省對(duì)外開放的先導(dǎo)區(qū)。

6.4 探索推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)地方立法

結(jié)合中央“五大發(fā)展理念”“一個(gè)尊重、五個(gè)統(tǒng)籌”的總體要求和賦予東北地區(qū)振興發(fā)展的政策取向，出臺(tái)相關(guān)地方法律法規(guī)，明確界定遼寧省、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、沈陽市及其他城市之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為各級(jí)政府立足沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行鐵沈營(yíng)發(fā)展軸規(guī)劃建設(shè)管理提供法律依據(jù)，使鐵沈營(yíng)發(fā)展軸區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作有法可依，提升管理效率。

6.5 構(gòu)建制度化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度

進(jìn)一步加大對(duì)鐵沈營(yíng)發(fā)展軸的一般性轉(zhuǎn)移支付，確保其有能力提供在全國(guó)平均水平之上的基本公共服務(wù)。通過設(shè)立鐵沈營(yíng)發(fā)展軸區(qū)域投資銀行，建立多元投資市場(chǎng)，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新。賦予省級(jí)外匯管理權(quán)限，下放貸款審批權(quán)限，擴(kuò)大貸款審批額度。創(chuàng)新電子商務(wù)金融服務(wù)，扶持第三方支付機(jī)構(gòu)辦理結(jié)匯。支持通過發(fā)行債券等多種方式拓寬鐵沈營(yíng)發(fā)展軸建設(shè)融資渠道。

6.6 強(qiáng)化政策措施的針對(duì)性細(xì)分性

（1）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與方面。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。（2）籌建供應(yīng)鏈，建設(shè)金融服務(wù)平臺(tái)。積極發(fā)展普惠金融，籌建供應(yīng)鏈金融服務(wù)平臺(tái)。（3）建設(shè)區(qū)域、市、區(qū)三級(jí)政策性融資擔(dān)保體系，形成科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。（4）適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生命周期和企業(yè)發(fā)展需求，實(shí)行工業(yè)用地先租賃后出讓、彈性年期出讓。（5）鼓勵(lì)企業(yè)利用現(xiàn)有存量工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等。

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作者簡(jiǎn)介：

曲彥霖，高級(jí)工程師，沈陽市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司。