著力打造城市更新國際標(biāo)桿

陳清華

黨的十九屆五中全會明確提出實(shí)施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期推動城市高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。深圳市作為改革開放的排頭兵和先行者，緊抓中央和廣東省賦予的土地管理制度改革先行先試等機(jī)遇，對標(biāo)國際一流城市，大膽實(shí)踐、勇于探索，在全國率先提出城市更新概念，在不到2000平方公里的土地上創(chuàng)造了現(xiàn)代城市建設(shè)與發(fā)展的奇跡，也為其他地區(qū)推動城市更新提供了示范樣本。

注重系統(tǒng)謀劃，大力推進(jìn)城市科學(xué)更新

深圳是一座年輕的城市，但由于區(qū)域面積小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口急劇增加、早期規(guī)劃相對落后等原因，城市發(fā)展也面臨許多新問題和挑戰(zhàn)。面對這些棘手難題，深圳市把城市更新作為破解空間瓶頸、提高城市競爭力的重要抓手。一是高度重視系統(tǒng)謀劃。設(shè)立專門的城市更新和土地整備局，制定城市更新政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作。先后出臺《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法細(xì)則》等文件，同時制定了20余項(xiàng)配套政策、專項(xiàng)規(guī)定及指導(dǎo)意見，覆蓋了計劃管理、規(guī)劃管理、實(shí)施主體確認(rèn)、用地審批、保障房配比各項(xiàng)環(huán)節(jié)，并常態(tài)化出臺“打補(bǔ)丁”政策，搭建起從法規(guī)層面、政策層面到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面、操作層面均相對完善的金字塔狀政策體系。二是積極推動城市更新立法。出臺《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，特別是針對長期以來在拆遷中必須100%權(quán)利人、100%面積同意并簽署《搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議》才能確認(rèn)實(shí)施主體的“雙百限制”，探索通過建立行政裁決機(jī)制，以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)法定化來穩(wěn)定業(yè)主預(yù)期，構(gòu)建“多數(shù)決”機(jī)制。三是創(chuàng)建城市更新單元制度。根據(jù)不同更新對象和更新方向的差異需求，突破以單個項(xiàng)目和單宗地塊為改造對象的慣常做法，以“更新單元”作為基本管理單位，劃定一定規(guī)模、相對成片的地域進(jìn)行統(tǒng)一的更新改造。更新單元規(guī)劃不再是政府主導(dǎo)的“包辦式”，編制過程充分尊重原權(quán)利人權(quán)益，設(shè)專篇規(guī)定項(xiàng)目開發(fā)時序、拆遷捆綁責(zé)任、公共設(shè)施落實(shí)方案等，確保規(guī)劃落實(shí)穩(wěn)定可控。

注重市場運(yùn)作，大力推進(jìn)城市高效更新

拆遷難、融資難、審批難、利益關(guān)系復(fù)雜是城市更新面臨的主要問題。深圳市堅持“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方利益，充分調(diào)動市場主體參與城市更新的積極性。一是穩(wěn)定城市更新成本。區(qū)分舊工業(yè)區(qū)、城中村、舊屋村等不同類型城市更新項(xiàng)目，制定差異化地價計收標(biāo)準(zhǔn)，建立更新地價與規(guī)劃容積率相調(diào)整的聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)城市更新全過程成本管控，讓市場主體清楚知道項(xiàng)目未來的利潤空間，穩(wěn)定市場主體投資預(yù)期。二是創(chuàng)新土地交易政策。針對少數(shù)“釘子戶”導(dǎo)致在存量土地開發(fā)中交易成本過高、談判時間過長的情況，改變拆遷談判的博弈流程，在項(xiàng)目規(guī)劃和出讓金確定的前提下，政府授權(quán)開發(fā)商直接與產(chǎn)權(quán)人通過簽約、適當(dāng)獎勵等市場化的方式協(xié)商解決拆遷補(bǔ)償，讓諸多陷入拆遷僵局的項(xiàng)目得以順利推動。此外，改變“先騰退土地、政府收儲、再由政府招拍掛”的習(xí)慣做法，明確經(jīng)營性用地可以協(xié)議出讓，允許取得城市更新項(xiàng)目的企業(yè)直接補(bǔ)繳地價協(xié)議供地，大大降低了企業(yè)的前期投入。三是持續(xù)推動強(qiáng)區(qū)放權(quán)。將涉及城市更新的審批權(quán)從市規(guī)土委等7個職能部門手中下放至各區(qū)，創(chuàng)新性地實(shí)施計劃與規(guī)劃同步申報審批，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，變以往多部門“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，審批環(huán)節(jié)由25個變?yōu)?2個，審批時間從3年直接壓縮到1年，有效保障了項(xiàng)目順利推進(jìn)。

注重品質(zhì)提升，大力推進(jìn)城市有機(jī)更新

深圳市對建筑物等硬件設(shè)施進(jìn)行更新的同時，更注重對生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境、功能業(yè)態(tài)等城市軟環(huán)境進(jìn)行提檔升級。一是推進(jìn)城市綠色發(fā)展。全面落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動基本生態(tài)控制線、河道藍(lán)線和一級水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地清退，實(shí)施污染工業(yè)地塊風(fēng)險管控和治理修復(fù)，積極開展海綿城市和生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)研究，鼓勵在城市更新的同時大力增加公共綠地和開放空間，加強(qiáng)建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能改造和管理。二是保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)。對城市拆除重建類項(xiàng)目，特別劃定現(xiàn)狀保留和整治維護(hù)區(qū)域，根據(jù)歷史文化遺產(chǎn)類型的不同，通過容積率獎勵、轉(zhuǎn)移等模式，鼓勵開發(fā)單位承擔(dān)歷史風(fēng)貌區(qū)的修繕和整治，有效保留了一批歷史建筑、傳統(tǒng)世居和工業(yè)遺存。三是助推智慧城市建設(shè)。將智慧城市理念貫穿至城市更新項(xiàng)目規(guī)劃全過程，適度超前布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，深入推進(jìn)數(shù)字技術(shù)在公共服務(wù)、城市治理等方面的廣泛運(yùn)用，不斷提升城市管理的智能化水平。

注重片區(qū)開發(fā)，大力推進(jìn)城市有序更新

針對部分城市更新項(xiàng)目規(guī)模小、分布散，政府整合產(chǎn)業(yè)空間困難等問題，通過對城區(qū)內(nèi)環(huán)境品質(zhì)不高、利用效率較低的存量土地進(jìn)行挖潛提效。一是大力推動產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)型升級。綜合運(yùn)用土地整備、工業(yè)區(qū)連片改造等二次開發(fā)模式，出臺允許加建擴(kuò)建、放寬年限、簡化流程、提高容積率等激勵政策，有序引導(dǎo)“工改工”拆除重建類項(xiàng)目和全市舊工業(yè)區(qū)綜合整治，為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)空間。嚴(yán)守工業(yè)紅線、保障產(chǎn)業(yè)空間，劃定全市工業(yè)區(qū)塊控制線，率先啟動工業(yè)區(qū)塊線管理立法，整合全市30平方公里土地用于全球制造業(yè)招商，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅實(shí)保障。二是柔性推進(jìn)城中村綜合整治。堅持“綜合整治主導(dǎo)、拆除重建放緩”原則，編制城中村綜合整治規(guī)劃，通過轉(zhuǎn)換集體建設(shè)用地性質(zhì)、完善設(shè)施服務(wù)等方式，建立政府、村集體、村民三方共享的城中村改造利益分配機(jī)制，緩解城中村土地“農(nóng)民用不好、企業(yè)用不了、政府收不回”難題。促進(jìn)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展，引導(dǎo)城中村存量房屋開展規(guī)?；赓U業(yè)務(wù)，加強(qiáng)城中村綜合整治項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益評估與核算，確保整治后的房屋租金水平處于較為合理的區(qū)間，為低收入群眾居住預(yù)留空間資源。三是創(chuàng)新“案例+政策工具箱”工作機(jī)制。充分發(fā)揮政策的集成效應(yīng)，加強(qiáng)市區(qū)合作，鼓勵各區(qū)選擇相對集中的城市更新用地片區(qū)作為試點(diǎn)，重點(diǎn)分析項(xiàng)目實(shí)施中遇到的典型問題，總結(jié)提煉可推廣、可復(fù)制的解決方案。

注重為民服務(wù)，大力推進(jìn)城市規(guī)范更新

面對老城區(qū)公共服務(wù)“短板”和基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”，深圳市強(qiáng)化政府統(tǒng)籌引導(dǎo)，創(chuàng)新公共配套實(shí)施方式，有效破解公共配套設(shè)施“落地難”問題。一是保證公共利益優(yōu)先。創(chuàng)造性提出“公益優(yōu)先、更新單元利益共享”的發(fā)展思路，強(qiáng)調(diào)在更新單元內(nèi)優(yōu)先開展公共配套設(shè)施建設(shè)的立項(xiàng)與審批，將公共利益用地的“整備”與更新項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行捆綁，并確定更新單元內(nèi)必須提供土地面積15%的用地作為配套設(shè)施的量化標(biāo)準(zhǔn)，確保醫(yī)療、教育、軌道交通等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是持續(xù)穩(wěn)定提供人才住房和保障性住房。圍繞“住有所居”，以城中村拆除重建為主、“工改居”為輔，加快住宅土地供應(yīng)速度，提高城市更新供應(yīng)住房的規(guī)模和比重。不斷優(yōu)化住宅供應(yīng)結(jié)構(gòu)，以核心區(qū)、地鐵站點(diǎn)周邊、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)片區(qū)等為重點(diǎn)，有效改善人才住房和保障性住房建設(shè)區(qū)位，滿足多層次、多樣化的住房需求。三是強(qiáng)化全流程管理。避免“相互推諉”現(xiàn)象，市級層面統(tǒng)一規(guī)定政府、開發(fā)主體、業(yè)主單位等各方涉及的城市更新流程和各環(huán)節(jié)時限要求，各部門定期深入基層加強(qiáng)服務(wù)，提供城市更新咨詢服務(wù)窗口，建立業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作機(jī)制，真正由“等著批”變成“幫著報”。

改革開放以來，江蘇城鎮(zhèn)化取得了令人矚目的成就，城鎮(zhèn)化率從1978年的13.7%增長到2019年的70.6%。當(dāng)前，江蘇城市發(fā)展已從粗放型、外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型、內(nèi)涵型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展的新階段，步入了城市更新的重要時期。深圳市推動城市更新的做法和經(jīng)驗(yàn)，對于江蘇加快土地節(jié)約集約利用和老城復(fù)興、提升城市存量空間功能品質(zhì)具有很好的借鑒意義。

推進(jìn)城市更新，必須由“全面鋪開”向“集成治理”轉(zhuǎn)變。與關(guān)注物質(zhì)空間形態(tài)改善的“舊城改造”不同，城市更新不僅是物理空間改造的“重新定位”，更強(qiáng)調(diào)用統(tǒng)籌的方法來解決復(fù)雜的舊城問題，本質(zhì)上是對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行全方位考量。要借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，充分認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，把城市作為“有機(jī)生命體”來統(tǒng)籌各項(xiàng)工作，促進(jìn)系統(tǒng)化解決城市問題，推動城市全生命周期的可持續(xù)發(fā)展。要形成一整套與城市更新相適應(yīng)的政策體系和相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則，加快完善城市規(guī)劃建設(shè)管理體制機(jī)制，制定出臺一批行之有效、具有可操作性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，破解城市更新項(xiàng)目建設(shè)中的規(guī)范性難題。要堅持規(guī)劃先行，把城市更新規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃綱要、國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)文化保護(hù)等銜接起來，協(xié)調(diào)城市更新制度和配套制度的相互關(guān)系，強(qiáng)化政策、資金、人力、技術(shù)等要素支撐，形成推動工作的合力。

推進(jìn)城市更新，必須由“政府主導(dǎo)”向“市場運(yùn)作”轉(zhuǎn)變。城市更新項(xiàng)目大多鏈條長、涉及環(huán)節(jié)多，具有投資大、回報周期長的特點(diǎn)。多數(shù)地區(qū)在謀劃城市更新項(xiàng)目時，以財政出資、政府買單的改造模式為主，僅有少量財政資金可供投入。深圳市創(chuàng)造性地提出“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的思路，建立了政府、市場、物業(yè)權(quán)利人三方利益平衡機(jī)制，改變了傳統(tǒng)以財政出資、政府買單、政府主導(dǎo)土地增值收益分配的路徑，極大地調(diào)動各方的積極性，推動城市更新可持續(xù)發(fā)展。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)各地按照經(jīng)濟(jì)合理、簡便可行的原則，因地制宜明確土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換路徑，強(qiáng)化在土地利用方式、地價差異化標(biāo)準(zhǔn)、地價與容積率聯(lián)動等方面的政策創(chuàng)新，不斷降低企業(yè)成本，形成穩(wěn)定盈利點(diǎn)吸引社會資本參與。針對“拆不動、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”等難題，加強(qiáng)城市更新立法，創(chuàng)新征拆矛盾糾紛的解決路徑，引導(dǎo)開發(fā)商與產(chǎn)權(quán)人按照依法自愿有償原則，妥善處理補(bǔ)償事宜，改變政府在居民、開發(fā)商博弈中的被動局面。

推進(jìn)城市更新，必須由“拆建為主”向“全域改造”轉(zhuǎn)變。城市是人口最密集、污染排放最集中的地方。深圳市在實(shí)施城市更新時，將解決短期問題讓位于長期發(fā)展戰(zhàn)略，摒棄“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和新一輪“造城”運(yùn)動，通過綜合整治、功能改變和拆除重建等模式推動城市從“粗放生長”到“精耕細(xì)作”，有效化解城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題、經(jīng)濟(jì)問題和環(huán)境問題。借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，江蘇在城市更新中必須把保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境擺在更加突出的位置，科學(xué)合理規(guī)劃城市的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，促進(jìn)“三生空間”共生融合。要通過城市更新釋放產(chǎn)業(yè)空間，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)產(chǎn)業(yè)空間，加強(qiáng)中心城區(qū)核心區(qū)和重點(diǎn)功能片區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地用房保障，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效。注重整合創(chuàng)新要素，為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間集聚、配套完善的高端載體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合和職住平衡。要提高生活空間宜居度，抓住江蘇作為全國唯一美麗宜居城市試點(diǎn)省的契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)“城市美化”，注重保護(hù)城市自然風(fēng)貌，增加公共綠地和開放空間。文化地標(biāo)和特色建筑承載著一座城市的文化脈絡(luò)和歷史變遷，要像對待“老人”一樣尊重和善待城市中的老建筑，以“繡花”功夫保護(hù)和修繕歷史街區(qū)，推動城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、活化和利用，留住更多記憶和鄉(xiāng)愁。要推動生態(tài)空間山清水秀，完善城市生態(tài)系統(tǒng)，建立連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，修復(fù)河湖水系等水體，加強(qiáng)綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，為未來發(fā)展和子孫后代留足空間。

推進(jìn)城市更新，必須由“改差補(bǔ)缺”向“共建共享”轉(zhuǎn)變。深圳市城市更新的最大亮點(diǎn)，就是以滿足人民宜業(yè)宜居為核心，將公共利益放在優(yōu)先位置，有力保障公共設(shè)施、公共空間落地，持續(xù)提高人居環(huán)境質(zhì)量，真正使發(fā)展成果讓市民看得見、摸得著。借鑒深圳的經(jīng)驗(yàn)，江蘇在城市更新中要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，大力拓展數(shù)字化公共服務(wù)，推動新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)生活緊密銜接，全域推進(jìn)韌性城市、海綿城市建設(shè)，全面提升城市基礎(chǔ)系統(tǒng)支撐能力和城市安全保障能力。要加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，進(jìn)一步摸清底數(shù)，合理確定改造內(nèi)容，不斷健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、居民參與、項(xiàng)目推進(jìn)、長效管理等機(jī)制，建立改造資金由政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制，完善項(xiàng)目審批、財稅金融土地支持等配套政策。要圍繞解決低收入人群和“新市民”的住房需求，加快構(gòu)建以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系，大力發(fā)展租賃住房。要著眼打造高品質(zhì)生活空間，加強(qiáng)城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入力度，進(jìn)一步完善優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、便民市場等布局，推動商業(yè)步行街和地方特色街區(qū)業(yè)態(tài)多元化，以民生改善的成效彰顯城市更新的“含金量”。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責(zé)任編輯：張蔚菊