一部研究流動(dòng)人口政策的力作

袁鋼明

2019年4月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》指出：“堅(jiān)決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能?！彪S之，2020年4月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》又進(jìn)一步提出：“以深化改革戶籍制度和基本公共服務(wù)提供機(jī)制為路徑，打破阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置?！比绾未蚱谱璧K勞動(dòng)力自由流動(dòng)的行政壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)，根本在于改革和設(shè)計(jì)合理的流動(dòng)人口政策。長(zhǎng)期研究這一問(wèn)題的南京審計(jì)大學(xué)樊士德教授，依托其主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目，2020年在社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版了又一著作《中國(guó)流動(dòng)人口政策演化與評(píng)價(jià)：以長(zhǎng)三角地區(qū)為例》。這部近30萬(wàn)字的厚重之作，視野開(kāi)闊，數(shù)據(jù)和政策文本翔實(shí)，內(nèi)在邏輯性強(qiáng)，將系統(tǒng)思維、實(shí)證研究、區(qū)域和國(guó)際比較融為一體，并提出了具體的、可操作性強(qiáng)的政策建議，堪稱這一領(lǐng)域不可多得且具有開(kāi)創(chuàng)性和前沿性的經(jīng)典著作。該專著構(gòu)建了一個(gè)系統(tǒng)性的分析框架，不僅從理論上提供了許多新觀點(diǎn)，而且在方法上也有獨(dú)到之處。前期相關(guān)成果刊發(fā)在《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》《中國(guó)人口科學(xué)》《光明日?qǐng)?bào)（理論版）》等重點(diǎn)報(bào)刊，這在一定程度上體現(xiàn)了該書作者在流動(dòng)人口政策研究領(lǐng)域造詣?lì)H深，不愧為國(guó)內(nèi)的權(quán)威專家，堪稱領(lǐng)軍型學(xué)者之一。

一、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)流動(dòng)人口政策演進(jìn)呈現(xiàn)誘致性變遷特征

對(duì)于流動(dòng)人口政策的界定，該專著具有很高的創(chuàng)新性。全國(guó)人口流動(dòng)的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策主要側(cè)重的是中央政府以及相關(guān)直屬職能部門所制定的著眼于全社會(huì)、影響全國(guó)范圍的人口流入或流出政策，屬于宏觀范疇的政策，而地方政府所制定的人口流動(dòng)“政策”，屬于微觀干預(yù)的范疇，主要是地方根據(jù)所在地特征、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要所制定的諸如人口流動(dòng)限制、管理等相關(guān)措施與規(guī)定，主要體現(xiàn)在“控制”“限制”“管理”“服務(wù)”等相關(guān)層面，與宏觀范疇的政策形成鮮明對(duì)比。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)此并不加區(qū)分。

在此基礎(chǔ)上，該著作認(rèn)為改革開(kāi)放40多年來(lái)，系列制度變遷與宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策在地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)過(guò)程中的作用可謂一個(gè)既微妙又復(fù)雜多變的過(guò)程：從制度層面的控制、抑制，再到社會(huì)同情，又轉(zhuǎn)向政策認(rèn)同，最后升華為政策鼓勵(lì)。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)流動(dòng)人口政策經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：嚴(yán)格控制階段（1984年之前）、防范式管制階段（1984—1992年）、允許與鼓勵(lì)階段（1993—2001年）、逐步規(guī)范階段（2002年至今）。對(duì)這一全國(guó)流動(dòng)人口政策演化脈絡(luò)的梳理，為長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策的進(jìn)一步聚焦提供了全國(guó)的現(xiàn)實(shí)參照系。改革開(kāi)放之初，農(nóng)民物質(zhì)利益的獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)上的自主權(quán)得到承認(rèn)，加之生產(chǎn)上的自由調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅提升，從而形成了冗余的勞動(dòng)力，使得農(nóng)村人口和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成為可能，然而當(dāng)時(shí)中國(guó)流動(dòng)人口政策的典型特征為城市保護(hù)主旨突出、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印明顯，對(duì)人口和勞動(dòng)力的嚴(yán)格控制成為主旋律。而“嚴(yán)格控制”的流動(dòng)人口政策并未堵住人口和勞動(dòng)力在地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的大規(guī)模理性流動(dòng)，隨之政策由“嚴(yán)格控制”轉(zhuǎn)向偏向城市的“防范式管制”，再到后來(lái)的“允許與鼓勵(lì)”和“逐步規(guī)范”。在這一過(guò)程中，農(nóng)民的理性流動(dòng)決策引致了流動(dòng)人口政策和制度創(chuàng)新的變化乃至整個(gè)進(jìn)程，呈現(xiàn)出較為典型的誘致性制度變遷特征。

二、長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策總體呈現(xiàn)領(lǐng)先但區(qū)域內(nèi)并不一致特征

該專著以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，首次系統(tǒng)地探討了中國(guó)流動(dòng)人口政策的演化脈絡(luò)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。不僅對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)整體的流動(dòng)人口政策進(jìn)行了動(dòng)態(tài)梳理，而且對(duì)區(qū)域內(nèi)部即“兩省一市”的流動(dòng)人口政策進(jìn)行了縱向和橫向比較。在此基礎(chǔ)上還對(duì)流動(dòng)人口政策進(jìn)行解構(gòu)，聚焦了長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策中的戶籍政策、醫(yī)療保險(xiǎn)政策和隨遷子女義務(wù)教育政策等專項(xiàng)政策的研究，一方面體現(xiàn)了該研究的廣度和深度，另一方面彰顯了該研究的系統(tǒng)性和前沿性。

總的來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策與全國(guó)流動(dòng)人口政策演進(jìn)的總體趨勢(shì)較為一致，先后經(jīng)歷了政策制定的謹(jǐn)慎期、搖擺期和普惠期等階段。但長(zhǎng)三角地區(qū)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和最活躍的地區(qū)之一，部分政策相比全國(guó)更為領(lǐng)先，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的引領(lǐng)和示范效應(yīng)。從長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域內(nèi)部來(lái)看，上海市的流動(dòng)人口政策演進(jìn)呈現(xiàn)“蹣跚”式特征，江蘇表現(xiàn)出“扎馬步”式的穩(wěn)步推進(jìn)特征，而浙江則呈現(xiàn)“大踏步”式的演進(jìn)特征。

就不同的專項(xiàng)政策而言，如戶籍政策、醫(yī)療保險(xiǎn)政策、隨遷子女義務(wù)教育政策等，長(zhǎng)三角地區(qū)整個(gè)區(qū)域內(nèi)部的“兩省一市”既存在相同之處，又存在差異化。以戶籍制度為例，該專著研究發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策先后經(jīng)歷了嚴(yán)格控制與開(kāi)始松動(dòng)階段（1984—1992年）、逐步松動(dòng)與城市社會(huì)管理問(wèn)題意識(shí)凸顯階段（1993—2001年）和深化改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化階段（2002年至今）三個(gè)階段。通過(guò)長(zhǎng)三角地區(qū)整個(gè)區(qū)域內(nèi)部的“兩省一市”戶籍制度的比較發(fā)現(xiàn)，“兩省一市”不僅呈現(xiàn)由管理向服務(wù)和管理并重、戶籍限制依存、戶籍背后均附載著諸多社會(huì)福利等共同特點(diǎn)，而且存在改革方向不太一致、戶籍限制松緊不一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不同等差異化特征。

三、流動(dòng)人口政策在不同國(guó)家間和區(qū)域間既存在一般性更具有特殊性

中國(guó)流動(dòng)人口政策在不同區(qū)域有什么樣的共同特征？又具有什么樣的差異化特征？與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)流動(dòng)人口政策是否存在特殊性？為了回答上述一系列問(wèn)題，該專著既對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)與珠三角地區(qū)、京津冀地區(qū)的流動(dòng)人口政策進(jìn)行了區(qū)域比較，又選擇了美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了國(guó)際比較，為這一領(lǐng)域的研究提供了區(qū)域和國(guó)際的雙重參照系，填補(bǔ)了現(xiàn)有研究在這一方面的空白。該專著研究發(fā)現(xiàn)不同國(guó)家間和區(qū)域間的流動(dòng)人口政策均存在共同特征，又存在差異化特征，中國(guó)流動(dòng)人口政策相比美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)具有突出的特殊性。這里主要闡述不同國(guó)別和區(qū)域間流動(dòng)人口政策的差異化特征。

以長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)政策為例，主要呈現(xiàn)以下方面的差異化之處：一是醫(yī)療保險(xiǎn)模式不同。珠三角地區(qū)將外來(lái)人口的醫(yī)療保險(xiǎn)直接納入城市的醫(yī)療保險(xiǎn)，盡管長(zhǎng)三角地區(qū)部分城市（如江蘇南京）與其有相同之處，但更多的是建立了獨(dú)立于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外的醫(yī)療保險(xiǎn)模式。二是醫(yī)療保險(xiǎn)成本不同。盡管珠三角地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)模式有助于建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，但是其費(fèi)率較高，增加了用人單位和流動(dòng)人口的短期負(fù)擔(dān)。而長(zhǎng)三角地區(qū)則結(jié)合了流動(dòng)人口的特征，參保費(fèi)率相對(duì)較低，相應(yīng)的費(fèi)用主要由用人單位承擔(dān)，缺點(diǎn)在于不利于助推城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)體系的形成。三是政策協(xié)同性不同。長(zhǎng)三角地區(qū)的政策協(xié)同性要高于珠三角地區(qū)。早在2009年，長(zhǎng)三角地區(qū)就出臺(tái)了專門的醫(yī)療保險(xiǎn)政策文件，而珠三角地區(qū)并未見(jiàn)到。四是醫(yī)療保險(xiǎn)一體化或關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)時(shí)間表不同。一方面，長(zhǎng)三角地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的一體化程度要高于珠三角地區(qū)，前者允許流動(dòng)人口在區(qū)域內(nèi)參加醫(yī)療保險(xiǎn)，而后者的部分城市將流動(dòng)人口排擠在外;另一方面，在不同城市間的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的推進(jìn)方面，長(zhǎng)三角地區(qū)也要早于珠三角地區(qū)。

我國(guó)流動(dòng)人口政策與美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)流動(dòng)人口政策存在以下不同之處：首先，與我國(guó)中央政府出臺(tái)系列流動(dòng)人口政策不同的是，美國(guó)更多的是由各個(gè)州進(jìn)行管理和規(guī)制，當(dāng)然這在一定程度上類似于我國(guó)各個(gè)地區(qū)如長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)等也可以出臺(tái)各自相應(yīng)的政策，但前提是不能與中央統(tǒng)一的制度安排相悖。其次，與美國(guó)、歐盟和日本等國(guó)家和地區(qū)不同的是，我國(guó)戶籍和居住證背后在一定程度上附載著遷入地與本地居民擁有差異化的醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、住房補(bǔ)貼等社會(huì)福利和社會(huì)保障。再次，美國(guó)、歐盟和日本形成了較為完善的跨地區(qū)和跨國(guó)的人口流動(dòng)機(jī)制以及較為成熟的社會(huì)保障和社會(huì)福利轉(zhuǎn)移的銜接體系，值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。而即使對(duì)于長(zhǎng)期在長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工的外來(lái)勞動(dòng)力而言，至今未獲得身份上的認(rèn)同，醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、隨遷子女教育和本地居民之間仍存在無(wú)形的鴻溝。最后，在中國(guó)，不僅中央政府在流動(dòng)人口政策上仍存在控制、限制和排擠的現(xiàn)象，而且省、市、縣等各級(jí)政府出于地方利益保護(hù)，行政壁壘依舊存在。而在美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)上述現(xiàn)象較為鮮見(jiàn)。另外，中國(guó)流動(dòng)人口政策的行政化程度要高于美國(guó)、歐盟和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，計(jì)劃調(diào)控手段在中國(guó)也表現(xiàn)得更加明顯，而后者的市場(chǎng)化程度相對(duì)較高。

最后，在對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)和長(zhǎng)三角地區(qū)流動(dòng)人口政策演化的內(nèi)在機(jī)理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析以及國(guó)內(nèi)外縱橫比較的基礎(chǔ)上，該專著提出了具有針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性的政策建議?？偠灾搶Ｖ莫?dú)特視角、新穎觀點(diǎn)和創(chuàng)新方法令人印象深刻，不僅為流動(dòng)人口政策研究提供了全新的分析框架，尤其是提出了一套有中國(guó)特色的流動(dòng)人口政策評(píng)價(jià)體系和方法，豐富和發(fā)展了該領(lǐng)域的研究，而且對(duì)流動(dòng)人口政策的演進(jìn)和效應(yīng)進(jìn)行了全面、系統(tǒng)、客觀和科學(xué)的掃描和剖析，取得了很大的研究進(jìn)展，在理論和方法上均實(shí)現(xiàn)了突破與創(chuàng)新，是一部具有很高理論水平和重大現(xiàn)實(shí)價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。

（作者系清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：劉景昌