浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化問題研究

陳芳

摘 要：營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力，是吸引投資者、激發(fā)市場活力的重要因素和根本動力。經(jīng)過兩年的發(fā)展，浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化已進(jìn)入了深化階段，在進(jìn)一步深化改革中如何進(jìn)行營商環(huán)境優(yōu)化，成為浙江自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵問題。本文以國內(nèi)外營商環(huán)境評價指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，結(jié)合浙江自貿(mào)試驗區(qū)自身發(fā)展特征，提出了浙江自貿(mào)試驗區(qū)下一步營商環(huán)境優(yōu)化導(dǎo)向。研究認(rèn)為，浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)在便利化的基礎(chǔ)上不斷加深法治環(huán)境、市場環(huán)境、要素環(huán)境的優(yōu)化，同時應(yīng)完善溝通反饋機(jī)制及公共服務(wù)水平，助力更多要素在浙江自貿(mào)試驗區(qū)集聚。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境 中國（浙江）自貿(mào)區(qū) 指標(biāo)體系

基金項目： 本文系浙江省教育廳一般項目，編號Y201942548；中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)研究課題，編號YJY2018004，2019027。

一、引言

自2017年掛牌成立以來，中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展步入了快車道。黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，十八大提出加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，十九大報告強(qiáng)調(diào)要賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)。自貿(mào)試驗區(qū)承擔(dān)了我國對外開放的重要歷史使命，是深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革，尋求對外開放新窗口、新平臺的戰(zhàn)略性舉措（佟家棟，2018）。建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)的根本目的是通過小范圍區(qū)域性的制度改革與創(chuàng)新嘗試，為我國更大范圍的改革實踐提供新方向，提升治理能力。因此，自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)是制度創(chuàng)新“高地”而絕非政策“洼地”（蔡春林，2015）。如何完成自貿(mào)試驗區(qū)的歷史使命？營商環(huán)境的建設(shè)是關(guān)鍵。

營商環(huán)境近年來受到了廣泛的關(guān)注，我國各級政府都高度重視營商環(huán)境優(yōu)化工作。2019年《政府工作報告》多次提到“營商環(huán)境”，明確指出“激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境”“讓企業(yè)家安心搞經(jīng)營、放心辦企業(yè)”“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，讓各類市場主體更加活躍”。新時代，國家對優(yōu)化營商環(huán)境重要性的認(rèn)識提到了一個新的高度（楊志勇等，2018）。浙江自貿(mào)試驗區(qū)作為我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的先行先試區(qū)，不斷嘗試體制機(jī)制創(chuàng)新，取得了一定的成果，但也遇到了瓶頸。對于浙江自貿(mào)試驗區(qū)來說，在下一步改革中如何明確營商環(huán)境優(yōu)化方向是一個亟待解決的問題。本文試圖通過對營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的分析，結(jié)合浙江自貿(mào)試驗區(qū)實際對營商環(huán)境優(yōu)化中的關(guān)鍵問題進(jìn)行分析。

二、營商環(huán)境評價指標(biāo)體系述評

目前對于營商環(huán)境并沒有一個統(tǒng)一的定義?！?018中國城市營商環(huán)境質(zhì)量報告》將營商環(huán)境定義為影響市場主體行為的一系列綜合發(fā)展環(huán)境的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會文化環(huán)境等因素，認(rèn)為營商環(huán)境是市場與政府、社會相互作用的結(jié)果。婁成武等（2018）將營商環(huán)境定義為一個地區(qū)的市場主體所面臨的包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、要素環(huán)境等在內(nèi)的發(fā)展環(huán)境。雖然已有研究對營商環(huán)境的定義有所差別，但都體現(xiàn)了市場主體在營商環(huán)境中的地位與作用，它是為市場主體服務(wù)的，同時也是為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)的。

近年來，從國家層面到各地區(qū)層面都非常重視如何優(yōu)化營商環(huán)境的問題，并將營商環(huán)境的優(yōu)化與提升作為政府工作的重點任務(wù)。各部門及科研機(jī)構(gòu)也在不同范圍內(nèi)開展了營商環(huán)境評價，建立了多套營商環(huán)境評價指標(biāo)體系。從國際來看，世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)體系目前認(rèn)可度較高，它囊括了企業(yè)從開辦至日常經(jīng)營，直至破產(chǎn)辦理的全生命周期的要素，包括11項一級指標(biāo)及43項二級指標(biāo)，已成為自貿(mào)區(qū)對標(biāo)國際的重要標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境評價指標(biāo)體系建設(shè)的研究正處于不斷發(fā)展完善中。許可等（2014）從企業(yè)層面對中國營商環(huán)境進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括金融準(zhǔn)入、土地準(zhǔn)入、商業(yè)許可、腐敗、法律、犯罪偷盜及混亂、海關(guān)和貿(mào)易監(jiān)管、電力獲取、人力資本、勞工管理、政治穩(wěn)定性、非正規(guī)部門競爭、稅收管理、稅負(fù)和交通問題。婁成武等（2018）以市場主體和社會公眾的滿意為根本判斷標(biāo)準(zhǔn)，從整體感知、政務(wù)環(huán)境感知和要素環(huán)境感知等三個維度設(shè)計評估指標(biāo)體系。廣東省在充分考慮中國（廣東）自由貿(mào)易區(qū)對外開放及國際化的發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了《商務(wù)環(huán)境評價指標(biāo)體系》，該指標(biāo)體系以國際化、市場化、法治化為三大維度。2018年國家發(fā)展改革委建立了我國首個城市營商環(huán)境評價體系，涉及到企業(yè)日常運(yùn)行、企業(yè)選址、融資、企業(yè)注冊、納稅申報等多個方面，從衡量企業(yè)全生命周期、反映城市投資吸引力、體現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平三個維度，全面構(gòu)建了城市營商環(huán)境評價指標(biāo)體系?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境評價報告》中，營商環(huán)境評價指標(biāo)體系共有四級指標(biāo)，一級指標(biāo)為城市營商環(huán)境，二級指標(biāo)包括軟環(huán)境、市場環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、社會服務(wù)環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境、生態(tài)環(huán)境共六項指標(biāo)，三級指標(biāo)及四級指標(biāo)是對二級指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，包括29個三級指標(biāo)及32個四級指標(biāo)。

對比上述營商環(huán)境評價指標(biāo)體系可以看到，世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)體系側(cè)重企業(yè)經(jīng)營全生命周期，包涵了企業(yè)從開辦到破產(chǎn)全部的政府行為及法治保障。主要考慮了貿(mào)易的便利化及法治化，重在提升交易效率，但忽視了企業(yè)經(jīng)營的人文環(huán)境及社會環(huán)境。國內(nèi)營商環(huán)境評價指標(biāo)體系的構(gòu)建主要存在三種思路：一是探討企業(yè)經(jīng)營所處的社會環(huán)境、市場環(huán)境、人才環(huán)境；二是探討政府行為及政策環(huán)境，集中在提高政府辦事效率、提升社會公平公正；三是探討企業(yè)開設(shè)及日常運(yùn)行的全生命周期必須環(huán)節(jié)所處的經(jīng)營環(huán)境。這三種思路體現(xiàn)了我國營商環(huán)境評價指標(biāo)體系既對標(biāo)國際，又具有中國特色。

對于自貿(mào)試驗區(qū)而言，以上述營商環(huán)境評價指標(biāo)為依據(jù)進(jìn)行營商環(huán)境優(yōu)化時需要注意兩個問題。首先，自貿(mào)試驗區(qū)作為改革開放的新高地，是設(shè)立在已有的城市建設(shè)基礎(chǔ)上的特殊區(qū)域，因此自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境的優(yōu)化并不能與城市營商環(huán)境優(yōu)化相分離，必須在考慮企業(yè)全生命周期的同時考慮到要素環(huán)境、社會環(huán)境等環(huán)節(jié)的優(yōu)化。其次，營商環(huán)境評價的目的是以評促改，即通過對城市或地區(qū)營商環(huán)境的評價，分析該城市或地區(qū)在營商環(huán)境優(yōu)化與提升中存在的問題，并通過與標(biāo)桿城市的對比，探討各城市營商環(huán)境之間的差距，為城市或地區(qū)優(yōu)化及提升營商環(huán)境提供政策依據(jù)及決策參考，使企業(yè)降低經(jīng)營成本、提升經(jīng)營績效，營造一個適合企業(yè)引進(jìn)來、留下來，并能夠得到長期發(fā)展的商業(yè)環(huán)境。因此，營商環(huán)境評價指標(biāo)體系也為各城市各地區(qū)進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境提供了理論基礎(chǔ)與實踐方向，結(jié)合營商環(huán)境中存在的問題，可以為浙江自貿(mào)試驗區(qū)下一步深化改革中營商環(huán)境的優(yōu)化提供一些導(dǎo)向作用。

三、浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化中值得思考的問題

浙江自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立兩年以來，以“最多跑一次”改革為突破口，在營商環(huán)境優(yōu)化過程中不斷深化改革理念，取得了顯著成績。重點聚焦市場準(zhǔn)入、投資審批、口岸通關(guān)等重點領(lǐng)域，對標(biāo)國際先進(jìn)，形成了一批營商環(huán)境領(lǐng)域“首創(chuàng)性”的特色制度創(chuàng)新成果，深入實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，實現(xiàn)“最多跑一次”100%全覆蓋，通過“減事項、減環(huán)節(jié)、減材料、減時間”試行常態(tài)化企業(yè)開辦全流程“一日辦”。全面應(yīng)用國際貿(mào)易“單一窗口”標(biāo)準(zhǔn)版運(yùn)輸工具（船舶）“一單四報”功能，率先開展國際航行船舶進(jìn)出境通關(guān)無紙化和口岸港航通關(guān)服務(wù)一體化“4+1”功能，船舶通關(guān)時間從16小時縮減到2小時。浙江自貿(mào)試驗區(qū)在便利化方面已較為領(lǐng)先，但與國際一流水平、國內(nèi)先進(jìn)水平相比，浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境仍然存在一些問題。

（一）營商環(huán)境的便利化改革需觸及根本

目前浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境便利化優(yōu)化重點放在“壓縮性改革”的相關(guān)事項，即對已有程序辦理時間進(jìn)行壓縮，仍然存在不必要程序或可以進(jìn)行整合優(yōu)化的程序，如工程項目審批在浙江自貿(mào)試驗區(qū)需要經(jīng)過項目備案、設(shè)計方案審查等18項流程，而在新加坡則僅需10項流程。同時，支撐“最多跑一次”改革的信息交互體系并沒有同步建設(shè)，信息溝通不暢，各部門之間存在信息孤島，沒有真正實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑起來，審批材料重復(fù)提交、需要線下提交的現(xiàn)象仍然存在。另外由于自貿(mào)區(qū)與地方部門職能層級劃分不夠清晰，導(dǎo)致管理權(quán)限、審批權(quán)限不清，進(jìn)而降低了監(jiān)管及審批效率。

（二）營商環(huán)境的法治化需進(jìn)一步推進(jìn)

浙江自貿(mào)試驗區(qū)于2017年12月率先出臺了《中國（浙江）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，這一條例的出臺為投資者帶來了積極的信號，說明浙江自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的行為有法可依、有法可據(jù)。法治化營商環(huán)境對于浙江自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)是非常重要的。但在目前市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度深化實施的同時，仍然存在著“旋轉(zhuǎn)門”“隱形門”“玻璃門”，這一類現(xiàn)象的存在打擊了投資者的投資信心，減弱了自貿(mào)試驗區(qū)市場活力。此外，浙江自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)法律服務(wù)水平偏弱，法律服務(wù)供給不足、專業(yè)化水平不高，難以充分承擔(dān)復(fù)雜國際貿(mào)易中的法律咨詢及仲裁業(yè)務(wù)。

（三）營商環(huán)境的要素保障有待加強(qiáng)

企業(yè)各項生產(chǎn)要素是實現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要條件，也是企業(yè)價值鏈的重要組成部分，因此企業(yè)引得進(jìn)、留得住的關(guān)鍵在于生產(chǎn)要素的保障。目前浙江自貿(mào)試驗區(qū)要素保障存在“三不足”現(xiàn)象，一是工業(yè)用地供給不足，受到舟山地域條件限制，舟山有豐富的岸線資源，但可供生產(chǎn)的土地相對缺乏，這使得土地價格相對偏高；二是金融服務(wù)供給不足，浙江自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)相對匱乏，金融產(chǎn)品相對單一，較難滿足企業(yè)，特別是跨國企業(yè)融資需求及結(jié)算需求；三是勞動力供給不足，舟山人口體量相對較小，勞動力相對匱乏，存在招工難用工難問題，高端人才引進(jìn)政策結(jié)構(gòu)不合理，與周邊城市的競爭優(yōu)勢不明顯，企業(yè)發(fā)展真正需要的專業(yè)人才往往難以享受政策待遇，引進(jìn)人才的效應(yīng)沒有充分得到發(fā)揮，醫(yī)療、教育、生活相關(guān)配套不完善，引進(jìn)后流失現(xiàn)象嚴(yán)重。

（四）營商環(huán)境溝通渠道有待完善

營商環(huán)境優(yōu)化改革多是自上而下的，即由政府部門主導(dǎo)，因此往往缺乏自下而上的反饋機(jī)制，即企業(yè)向上溝通問題和訴求的渠道，不能及時提供企業(yè)在政策解讀、申報系統(tǒng)使用方面的咨詢服務(wù)與培訓(xùn)指導(dǎo)。自貿(mào)試驗區(qū)與政府各職能部門之間的溝通不暢，在政策突破過程中忽視了各職能部門的意見，沒有形成統(tǒng)一主線，降低了政策效果及工作效率。自貿(mào)試驗區(qū)及職能部門對包含稅收政策、通關(guān)政策在內(nèi)的相關(guān)政策宣傳力度不足，企業(yè)獲取該類信息的渠道較少，相關(guān)咨詢和投訴的渠道不暢。

四、浙江自貿(mào)試驗區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化的思路與建議

營商環(huán)境是一場系統(tǒng)性改革工程，涉及到企業(yè)經(jīng)營的方方面面，范圍廣、細(xì)節(jié)多、難度大。營造和優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)結(jié)合浙江自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)基礎(chǔ)，把握主線，明確路徑，從企業(yè)的角度出發(fā)，讓企業(yè)獲實惠得實利，同時側(cè)重企業(yè)“長期營運(yùn)的過程”。

（一）營商環(huán)境優(yōu)化以法治化、市場化、國際化為核心

營商環(huán)境優(yōu)化需以法治化為基礎(chǔ)。近年來，各自貿(mào)試驗區(qū)紛紛出臺自貿(mào)區(qū)條例，釋放出了有力的法治信號。在此基礎(chǔ)上，浙江自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)盡快建立對等的競爭優(yōu)勢及市場機(jī)制。對市場設(shè)置統(tǒng)一的準(zhǔn)入機(jī)制，機(jī)制建立后嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)公開執(zhí)行，避免“有條件的執(zhí)行”。進(jìn)一步理清自貿(mào)試驗區(qū)與職能部門的管理權(quán)限及審批權(quán)限，處理好浙江自貿(mào)試驗區(qū)與上位法之間的關(guān)系，依法管理、依規(guī)審批，注重法治環(huán)境的可預(yù)期性及可持續(xù)性。

營商環(huán)境優(yōu)化需以市場化為路徑。2019年3月26日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議中指出“要貫徹黨中央、國務(wù)院部署，對標(biāo)先進(jìn)水平，聚焦短板弱項，加大力度打好優(yōu)化營商環(huán)境硬仗，進(jìn)一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”。營商環(huán)境優(yōu)化需以企業(yè)經(jīng)營活動為中心，以激發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)市場活力為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)市場主體的公平競爭，而不是自貿(mào)區(qū)之間依靠政策洼地進(jìn)行競爭。因此，浙江自貿(mào)試驗區(qū)在進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，應(yīng)理清政府與市場之間的關(guān)系，將營商環(huán)境優(yōu)化的重點放在市場環(huán)境優(yōu)化上，以政策環(huán)境促進(jìn)市場自身發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈的延伸與集聚，減少洼地競爭。

營商環(huán)境優(yōu)化需以國際化為標(biāo)準(zhǔn)。除參考世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系，還需結(jié)合國際先進(jìn)的改革經(jīng)驗和措施，對涉及企業(yè)全生命周期的各項程序進(jìn)行完善，對各審批事項進(jìn)行流程再造，梳理其中不必要的審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)“單一窗口”數(shù)據(jù)交換及數(shù)據(jù)接口開放，從根本上建立一套完善高效的體制機(jī)制。

（二）加快構(gòu)建營商環(huán)境優(yōu)化政策溝通機(jī)制

通過營商環(huán)境優(yōu)化溝通機(jī)制的建立，加強(qiáng)“單一窗口”的信息公示及政商信息交互，讓自上而下的營商環(huán)境優(yōu)化措施與自下而上的優(yōu)化建議形成一個完整閉環(huán)，促進(jìn)營商環(huán)境高效良性發(fā)展，使得營商環(huán)境的優(yōu)化更加精準(zhǔn)化。事實上，這一舉措已經(jīng)在許多自由貿(mào)易港得以實施，如香港特區(qū)政府就在財政司辦公室下設(shè)了經(jīng)濟(jì)分析與便利營商處，受理并調(diào)查企業(yè)關(guān)于營商環(huán)境的意見，評估監(jiān)管措施的影響，并推行“精明規(guī)管計劃”，在策劃、咨詢、推行、檢討四個環(huán)節(jié)進(jìn)行深入實施及嚴(yán)格評估。這一系列舉措均為營商環(huán)境優(yōu)化措施的制定和實行提供了強(qiáng)有力的保障。

（三）加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營要素配套建設(shè)，提升公共服務(wù)質(zhì)量

企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營要素是能夠為企業(yè)帶來比較競爭優(yōu)勢、創(chuàng)造顧客價值的重要資源，關(guān)系著企業(yè)的生存與發(fā)展。因此營商環(huán)境的優(yōu)化不應(yīng)僅局限于企業(yè)全生命周期程序優(yōu)化，更應(yīng)注重企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營要素環(huán)境的優(yōu)化，而要素環(huán)境優(yōu)化離不開自貿(mào)區(qū)依托的城市的建設(shè)基礎(chǔ)，對于浙江自貿(mào)區(qū)來說，應(yīng)從企業(yè)用地成本、水電氣成本、物流成本、勞動力成本等方面降低要素成本，同時大力推動金融服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)國際結(jié)算體系及流通體系的建立，鼓勵有條件的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入浙江自貿(mào)試驗區(qū)開展金融創(chuàng)新。同時加快推進(jìn)公共服務(wù)配套，拓展教育資源、提升醫(yī)療服務(wù)水平，完善生活及商務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，打造良好居住環(huán)境及商務(wù)活動環(huán)境。對各類人才優(yōu)惠政策的兌現(xiàn)情況及使用情況進(jìn)行跟蹤服務(wù)，全面梳理企業(yè)人才需求，完善人才引進(jìn)結(jié)構(gòu)，有針對性的設(shè)計和更新人才政策，擴(kuò)大人才引進(jìn)政策宣傳，組織引才活動，通過要素環(huán)境及公共服務(wù)環(huán)境的優(yōu)化，帶動更多創(chuàng)新要素在自貿(mào)試驗區(qū)聚集。

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（作者單位：浙江海洋大學(xué)）責(zé)任編輯：康偉