淺析WTO規(guī)則下中國固體廢物進口禁令中的國民待遇問題

鄧玉薈

固體廢物管理是推進生態(tài)環(huán)境保護的重要一環(huán)，關(guān)系國家生態(tài)環(huán)境與人民福祉。自2017年我國頒布固體廢物進口禁令（下稱“禁令”）以來，國內(nèi)固體廢物進口量逐年下降。2021年1月1日，該禁令的過渡期結(jié)束，我國將全面禁止固體廢物進口，其相關(guān)合法性討論也再度出現(xiàn)在公眾視野。其中禁令是否違反國民待遇義務為爭議重點。

我國固體廢物進口沿革

上世紀80年代，為經(jīng)濟發(fā)展需要，我國開始進口固體廢物以用作工業(yè)原料。1995年至2016年間，中國年進口垃圾量從450萬噸激增至4800萬噸。毋庸置疑，進口固體廢物為我國帶來了低廉的能源支持，但廢物處理壓力的不斷加碼、大量無用廢物甚至是危險廢物的非法入境，正使國內(nèi)環(huán)境污染問題日益嚴峻。

2017年，國務院辦公廳下發(fā)《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》（下稱“《方案》”），對固體廢物進口實行逐年限縮并按規(guī)定進行通報。

禁令實施后收效顯著，2018、19年國內(nèi)固體廢物進口總量降幅均超40%。但這也遭到固體廢物輸出國的強烈指責。2017年11月，在技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議（TBT）的第八次三年審查中，美國、澳大利亞等國的世貿(mào)組織成員就對該禁令的實施范圍提出質(zhì)疑。

固體廢物的雙重屬性

固體廢物兼具環(huán)境和資源的雙重屬性。前者體現(xiàn)在固體廢物的回收處理加重環(huán)境負擔，后者則體現(xiàn)在固體廢物經(jīng)合理回收可轉(zhuǎn)化為再生能源，具有商業(yè)價值。

我國該禁令也正因此飽受爭議。對其提出質(zhì)疑的國家主張該禁令構(gòu)成“綠色貿(mào)易壁壘”，使國外出口的固體廢物受到與本國固體廢物不同等的待遇，違反國民待遇義務。

報告題WTO規(guī)則下禁令的合法性分析

中國固體廢物進口禁令是否屬于邊境措施

邊境措施是管理出入境的行政機構(gòu)對進入領(lǐng)土前的進口產(chǎn)品采取的措施，旨在保障進口國的安全。國民待遇原則并不適用于國家的所有措施，其主要針對國內(nèi)措施，而不限制邊境措施。我國WTO的TBT代表就曾以該禁令系邊境措施反駁過此處的違法爭議。

從邊境措施與國內(nèi)措施的差別看，在適用對象上，邊境措施適用于外國進口產(chǎn)品，而國內(nèi)措施對國內(nèi)市場的所有產(chǎn)品均適用；在效果上，邊境措施和國內(nèi)措施分別對進口機會本身和國內(nèi)市場競爭機會產(chǎn)生影響。

就禁令而言，其僅針對外國進口產(chǎn)品，并對進口固體廢物的市場準入本身進行限制，符合邊境措施的特點。故主張禁令屬于邊境措施具有合理性，一旦獲得認可則可使禁令免受國民待遇義務條款的檢驗，從先決條件上有力駁斥了違反國民待遇義務的指責。

但限制進口機會本身同樣能影響進口產(chǎn)品在國內(nèi)市場的競爭，且該禁令確實對固體廢物進口造成了不利影響，而未限制國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品交易，禁令在對固體廢物環(huán)境屬性和產(chǎn)品屬性的權(quán)衡中偏向前者。但在將貿(mào)易自由化奉為最高原則的WTO卻未必會作出同樣的選擇。而一旦該禁令不被認可為邊境措施，其將直接面臨國民待遇義務相關(guān)條款的檢驗。

WTO規(guī)則下的國民待遇義務分析

1.WTO規(guī)則下的國民待遇原則

國民待遇原則作為WTO規(guī)則體系中非歧視性原則的半壁江山，體現(xiàn)在其各項制度中，其中《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（以下簡稱為“TBT協(xié)定”）第2.1條、《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（以下簡稱為“GATT”）第3條均為國民待遇原則在貨物貿(mào)易中的適用規(guī)定。

二者雖均為國民待遇原則的立法規(guī)定，但并非完全等同適用。在適用范圍上，GATT第3條適用于影響其國內(nèi)生產(chǎn)、銷售，供銷，購買，運輸，分銷和使用的所有法令、條例和規(guī)定，而TBT協(xié)定第2.1條只適用于WTO成員國制定的技術(shù)法規(guī)，即前者的適用范圍更廣。在例外條款的設(shè)置上，GATT第3條的例外情形規(guī)定于GATT第20條的一般例外中，而TBT協(xié)定第2.1條沒有設(shè)定專門的例外情形條款，而是在序言和第2.2條第3句話中為成員國的例外適用提供法律依據(jù)。

二者的關(guān)系體現(xiàn)在：均屬于《建立WTO協(xié)定》附件1A中的《與貨物有關(guān)的多邊貿(mào)易協(xié)定》，且附件A1的總體解釋性說明規(guī)定：“如《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》的條款與《建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》附件1A中另一協(xié)定的條款產(chǎn)生抵觸，則以該另一條款為準”。據(jù)此，GATT與TBT協(xié)定的法律適用類似于一般法與特別法的適用。

綜上，對該禁令是否違反TBT協(xié)定及GATT中國民待遇義務的論證有必要分開進行，且優(yōu)先適用TBT協(xié)定。

2.TBT協(xié)定中的國民待遇義務分析

（1）該禁令受TBT協(xié)定約束

對于涉案措施是否屬于TBT協(xié)定附件1.1中的“技術(shù)法規(guī)”定義，專家組在2009年歐盟海豹制品案中，從措施是否具有強制性，是否適用于特定的某一種或某一類產(chǎn)品以及是否規(guī)定了一個或多個產(chǎn)品特性三方面進行檢驗。

從這三因素分析，首先，該禁令具有強制性。禁令均由我國行政機關(guān)作出和落實，并有《進口固體廢物管理目錄》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（下稱“《固廢法》”）保障實施。其次，該禁令的適用對象明確為固體廢物，該詞在我國《固廢法》中有明確的定義，針對對象確為特定的某一類產(chǎn)品。最后，該禁令在過渡期內(nèi)對進口固體廢物的限制表現(xiàn)為禁止性規(guī)定與允許性規(guī)定相結(jié)合，體現(xiàn)出所針對的產(chǎn)品特性，符合措施規(guī)定一個或多個產(chǎn)品特性。

此外，上文也提到，該禁令被提交 TBT協(xié)定審查，這也證實該禁令受TBT協(xié)定的約束。

根據(jù)TBT協(xié)定第2.1條的定義，對國民待遇義務的審定由涉案產(chǎn)品是否為同類產(chǎn)品、涉案措施給予進口產(chǎn)品的待遇是否低于國內(nèi)同類產(chǎn)品的待遇兩方面構(gòu)成。

（2）同類產(chǎn)品的認定

在印度尼西亞訴美國影響丁香煙生產(chǎn)與銷售措施案中，上訴機構(gòu)認可以BTA標準進行同類產(chǎn)品的認定，其審查范圍包括產(chǎn)品物理屬性、最終用途、消費者對產(chǎn)品的認知以及產(chǎn)品關(guān)稅分類。

就該禁令而言，國內(nèi)同類產(chǎn)品為國內(nèi)制造的固體廢物，國內(nèi)外固體廢物在物理屬性和產(chǎn)品分類編號上保持可視的一致性；而固體廢物的最終用途也均為回收轉(zhuǎn)化為能源；對固體廢物的回收者而言，國內(nèi)外固體廢物并不具有回收利用上的區(qū)別。綜上，國內(nèi)固體廢物與進口固體廢物屬同類產(chǎn)品。

（3）是否給予進口產(chǎn)品低于國內(nèi)同類產(chǎn)品的待遇

TBT協(xié)定下對不低于待遇的認定應考察兩方面：涉案措施對進口產(chǎn)品在進口國市場的競爭條件是否造成不利影響；該不利影響是否來源于正當監(jiān)管區(qū)別。

結(jié)合該禁令，首先，該措施限制外國固體廢物進入國內(nèi)市場，剝奪了其在我國市場競爭的可能性，對外國該產(chǎn)品行業(yè)造成不利影響。

其次，允許國內(nèi)固體廢物進行回收交易而限制外國固體廢物進入國內(nèi)市場交易造成了監(jiān)管區(qū)別，但該禁令旨在“加強固體廢物回收利用管理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，切實改善環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全和人民群眾身體健康”，具有正當性。而且，一國本應承擔其國內(nèi)固體廢物回收處理的義務，認為在禁止固體廢物進口的同時要禁止對本國國內(nèi)固體廢物的回收交易才算同等對待的思路完全忽視了國家的當然責任。

因此，該禁令不構(gòu)成給予進口產(chǎn)品低于國內(nèi)同類產(chǎn)品的待遇。綜上，該禁令不違反TBT協(xié)定中的國民待遇義務。

3.GATT中的國民待遇義務分析

GATT中對國民待遇義務的規(guī)定主要體現(xiàn)在第3條的第1、2、4款。第1款是對目的的概述，第2款和第4款是同類產(chǎn)品在國內(nèi)稅費和國內(nèi)法律法規(guī)兩方面的規(guī)定。本文討論的禁令屬于國內(nèi)法規(guī)，因此僅對第4款進行分析。

根據(jù)第4款的定義，違反國民待遇義務應當滿足三個要件：國內(nèi)存在同類產(chǎn)品；爭議措施為影響國內(nèi)銷售、分銷、購買、運輸、分配或使用的法令、條例和規(guī)定；進口產(chǎn)品待遇低于國內(nèi)同類產(chǎn)品待遇。

（1）同類產(chǎn)品的認定

上文已在BAT標準下論證了國內(nèi)固體廢物與進口固體廢物屬同類產(chǎn)品，此處將重點討論由BAT標準衍生出的競爭取向型方法，即通過審查產(chǎn)品間的競爭關(guān)系及競爭程度來認定其是否構(gòu)成同類產(chǎn)品。

客觀上看，國內(nèi)固體廢物與進口固體廢物最終用途相同，且對固體廢物回收者而言也并無分別；從事實上看，自禁令實施，我國固體廢物進口量大幅下降，而國內(nèi)固體廢物的消費量顯著提升。如2019年我國進口廢紙總量同比下降36.9%，國內(nèi)廢紙消費量為進口廢紙消費量的5.75倍。兩種產(chǎn)品在消費端具有可替代性，競爭關(guān)系成立得證。

綜上，國內(nèi)固體廢物與進口固體廢物屬于同類產(chǎn)品。

（2）爭議措施是否為影響國內(nèi)銷售、分銷、購買、運輸、分配或使用的法令、條例和規(guī)定認定

該禁令系行政法規(guī)，對進口至國內(nèi)的固體廢棄物進行限制，影響其在我國市場的交易，確為影響國內(nèi)銷售、分銷、購買、運輸、分配或使用的規(guī)定。

（3）進口產(chǎn)品待遇是否低于國內(nèi)同類產(chǎn)品的待遇

首先，該禁令限制外國固體廢物進入國內(nèi)市場交易，而未限制國內(nèi)固體廢物的回收交易，存在待遇的區(qū)別性。其次，該禁令限制外國企業(yè)在我國固體廢物回收市場的自由交易，影響其在我國市場的獲益機會，構(gòu)成低于國內(nèi)同類產(chǎn)品待遇。

綜上，該禁令符合GATT第3條第4款違反國民待遇義務的構(gòu)成要件。但如果該禁令符合例外情形，即可阻卻其違法性。

（4）適用國民待遇原則的例外情形

GATT國民待遇原則的適用例外體現(xiàn)在第20條，該條款由序言和例外列舉兩部分構(gòu)成。根據(jù)禁令的舉措及目的，其最有可能引用第20條（b）項的例外情形，即“為保障人民、動植物的生命或健康所必須的措施”。

對于該禁令是否符合（b）項的引用條件，在美國汽油案中，專家組對援引公共健康例外提出三方面的要求：措施旨在保護人類、動植物生命或健康；措施的實施具有必要性；符合第20條序言部分的要求。

對于要件一，禁令所針對的產(chǎn)品確對人類、動植物生命或健康造成現(xiàn)實損害，通過實施禁令確能降低損害。前者體現(xiàn)在現(xiàn)實中固體廢物的越境轉(zhuǎn)移往往輸出危險性廢物，比如以夾帶、走私方式將污染物、有害物輸出。即使是有利用價值的固體廢物也將加重境內(nèi)廢物處理負擔，直接影響生態(tài)環(huán)境，并通過傳導作用間接影響人民和動植物的生命健康。后者體現(xiàn)在該禁令從源頭上切斷了固體廢物的輸入，阻隔了危險物輸入，減輕廢物處理負擔，有利于保護環(huán)境和人民、動植物的健康安全。

對于必要性論證，巴西-翻新輪胎案中的“權(quán)衡測試法”從所保護公共利益的重要性；對政策目標的貢獻度及對國際貿(mào)易的限制度；是否存在合理的可替代措施三個方面進行審查。

公共利益的重要性方面，該禁令所保護的公共利益為人民、動植物賴以生存的生態(tài)環(huán)境和其生命安全與健康，這是一國的行動準則和不變追求，其重要性不言而喻。

對于貢獻度和貿(mào)易限制度，禁止固體廢物進口將減輕我國廢物處理壓力，阻卻危險廢物輸入，增大非法入境轉(zhuǎn)移難度，這對保護我國生態(tài)環(huán)境、人民及動植物生命健康的貢獻毋庸置疑。對于貿(mào)易限制度，該禁令對貿(mào)易的限制程度極高，其沒有例外的將所有進口固體廢物阻隔在國門之外。但從我國立場看，如此苛刻的限制是必要且合理的，危險廢物非法輸入現(xiàn)象頻繁，對我國公共利益影響巨大，亟待規(guī)制，而唯有切斷外國固體廢物進入國境的一切可能才能隔絕危險廢物輸入，對非法走私行為予以最有力的打擊。反觀其他措施，如通過嚴格立法，加增關(guān)稅，對進口廢物進行種類或數(shù)量上的限制等均無法實現(xiàn)禁令所能達到的效果。

然而，由于我國對固體廢物進口實行的是全面禁止，不同于其他國家的數(shù)量或類別的限制，加上其限制程度與貢獻度是否成比例難以量化，這將可能成為我國援引健康安全例外的阻礙。

對于第三點，GATT第20條序言部分旨在限制例外情形的濫用。據(jù)此，要實現(xiàn)例外情形的援引，需論證禁令不構(gòu)成武斷、不合理的差別待遇及對國際貿(mào)易的變相限制。

首先，該禁令對保護我國生態(tài)環(huán)境和人民、動植物生命健康是必要且確有貢獻的。要使國內(nèi)固體廢物受到與進口固體廢物同等待遇，即也禁止其在國內(nèi)市場進行回收利用，是違背國家責任和義務的，不具有合理性。故該禁令帶來的差別待遇合理。

其次，該禁令的制定和執(zhí)行符合國內(nèi)相關(guān)程序規(guī)定，并按要求進行通報，且該禁令的落實循序漸進，過渡期超三年。故該禁令的差別待遇并非源于武斷濫用國家權(quán)利。

最后，禁令的實施雖使本國固體廢物獨占市場，但卻使對外進口依存度較高的廢物回收業(yè)及再生材料利用業(yè)遭受重創(chuàng)，其并未使國內(nèi)相關(guān)行業(yè)情況變得更好，不構(gòu)成變相的貿(mào)易限制。故該禁令符合第20條序言的要求。

綜上，援引GATT第20條（b）項的公共健康例外具有可行性。

結(jié) 語

綜合本文對該禁令有關(guān)國民待遇原則的論證分析，該禁令可因被認定為邊境措施而不適用國民待遇原則。但若將該禁令直接放至WTO規(guī)則下檢驗，論證其不違反TBT協(xié)定的論據(jù)較為充分，而要在GATT下論證其不違反國民待遇義務存在一定風險，因為例外情形的援引有較嚴格的適用條件，而該禁令的貢獻度難以量化、貿(mào)易限制程度較為嚴苛的特點可能阻礙例外情形的適用。但若將TBT協(xié)定視為特別法優(yōu)先適用，該禁令在TBT協(xié)定下的合法性或能阻卻在其GATT下違反義務的風險。

（上海對外經(jīng)貿(mào)大學）

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[9]《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》第2.1條 各成員須保證在技術(shù)法規(guī)方面，給予從任一成員境內(nèi)進口產(chǎn)品的待遇，不低于本國生產(chǎn)的同類產(chǎn)品或來自任何其他國家的同類產(chǎn)品的待遇。

[10] BTA指邊境稅標準，是在GATT 時期最先對同類產(chǎn)品進行解釋的《邊境稅調(diào)整工作組報告》中判定同類產(chǎn)品的標準。Report of Working Party on Border Tax Adjustments（2 December，1970），para.18.

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[12] 同上。

[13] 《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案的通知》.2017.7.18.中國政府網(wǎng)（http：//www.gov.cn/zhengce/ content/2017-07/27/content_5213738. htm）. 2021.1.2.

[14]《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第3條第4款：一締約國領(lǐng)土的產(chǎn)品輸入到另一締約國領(lǐng)土時，在關(guān)于產(chǎn)品的國內(nèi)銷售、兜售、購買、運輸、分配或使用的全部法令、條例和規(guī)定方面，所享受的待遇應不低于相同的國產(chǎn)品所享受的待遇。但本款的規(guī)定不應妨礙國內(nèi)差別運輸費用的實施，如果實施這種差別運輸費用純系基于運輸工具的經(jīng)濟使用而與產(chǎn)品的國別無關(guān)。

[15] 張祖增，李建軍. 從美國丁香煙案看TBT國民待遇原則之應用規(guī)則[J].中國口岸科學技術(shù)， 2020（07）：25-30.

[16] 唐艷菊. 2020年底廢紙將基本實現(xiàn)零進口 國內(nèi)廢紙回收利用行業(yè)如何應對機遇與挑戰(zhàn)[J]. 中華紙業(yè)， 2020， 41（13）：16-19.

[17]《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條：一般例外 本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止締約國采用或?qū)嵤┮韵麓胧?，但對情況相同的各國，實施的措施不得構(gòu)成武斷的或不合理的差別待遇，或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制：……（乙）為保障人民、動植物的生命或健康所必須的措施；

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