環(huán)保企業(yè)PPP項目應(yīng)用瓶頸及路徑研究

鄭凱倫 倪筱楠

近些年來，在粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式下我國經(jīng)濟實現(xiàn)迅速發(fā)展，但是該發(fā)展模式產(chǎn)生的弊端也日益凸顯。大氣污染、水污染等惡性事件時有發(fā)生，環(huán)保問題成為影響中國經(jīng)濟高層次發(fā)展的重要障礙。2013年習(xí)近平總書記提出“金山銀山就是綠水青山”，表明我國政府在未來經(jīng)濟發(fā)展中更加重視環(huán)保問題。在國家重視環(huán)保的政策體系下，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨新的發(fā)展機遇。然而環(huán)保企業(yè)在實際運營時由于投資金額巨大、項目回收期短等原因，嚴(yán)重危害環(huán)保企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營以及環(huán)保項目的整體進程。為此，國家推行在各個產(chǎn)業(yè)及行業(yè)中實行PPP模式，既可為環(huán)保企業(yè)發(fā)展帶來資金，又可緩解財政的壓力。但是隨著PPP模式在環(huán)保企業(yè)的盛行，在實際PPP項目的應(yīng)用中部分環(huán)保企業(yè)由于同時開展的項目較多、項目篩選不細致，致使出現(xiàn)新的發(fā)展危機。因此，環(huán)保企業(yè)PPP項目的應(yīng)用勢在必行，如何更好的改善PPP項目應(yīng)用帶來的弊端成為當(dāng)下學(xué)者們研究的熱點和重點。

環(huán)保企業(yè)PPP項目應(yīng)用現(xiàn)狀

近些年來，隨著人們環(huán)保意識的不斷加強，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場需求量逐年大增。環(huán)保產(chǎn)業(yè)營業(yè)收入以每年超過10%的增長率，由2017年的1.6萬億元增長到2020年超過2億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為帶動我國經(jīng)濟增長的新引擎。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加速了國內(nèi)環(huán)保企業(yè)的注冊數(shù)量，截至2020初，環(huán)保企業(yè)注冊總量超過22萬家，其中2020年1月份就注冊新增了近3萬家公司。同時，根據(jù)財政部PPP項目中心的相關(guān)數(shù)據(jù)可知，截至2021年3月，全國PPP項目綜合庫共有9994個PPP管理項目，分布在包括環(huán)保項目在內(nèi)的19種行業(yè)領(lǐng)域。其中環(huán)保項目在19個行業(yè)領(lǐng)域中排名第3，共有948個PPP管理項目。全國PPP管理項目總計投資額超過15萬億元，環(huán)保產(chǎn)業(yè)PPP項目的投資額突破1萬億元。由此可見，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前發(fā)展前景良好，且環(huán)保企業(yè)數(shù)量增速較快，環(huán)保企業(yè)PPP項目數(shù)量及投資金額均在各行業(yè)中排名前列。

環(huán)保企業(yè)PPP項目應(yīng)用存在的瓶頸

PPP項目應(yīng)用缺乏必要的法律指導(dǎo)

環(huán)保企業(yè)PPP項目在應(yīng)用的過程中非常依賴于PPP相關(guān)的法律法規(guī)，需要有完善的法律體系來提供保障。但是就目前而言，國家對于PPP項目的法律法規(guī)還不夠健全，對于PPP項目應(yīng)用過程中利潤分配、風(fēng)險分擔(dān)等方面缺乏細致的法規(guī)規(guī)定。而一些部分地區(qū)出臺的相關(guān)的政策文件缺乏法律性的依據(jù)，無法有效的對環(huán)保企業(yè)PPP項目的應(yīng)用提供良好的外部環(huán)境。而PPP項目相關(guān)法律法規(guī)的缺失，可能使部分環(huán)保企業(yè)在PPP項目實施過程中易受不公平對待，導(dǎo)致環(huán)保企業(yè)對于PPP項目的參與度降低，阻礙環(huán)保企業(yè)PPP項目的應(yīng)用。PPP項目參與各方風(fēng)險分擔(dān)不夠明確

目前環(huán)保企業(yè)在開展PPP項目時，由于項目參與主體較多，參與各方之間的出發(fā)點和落腳點之間存在不同，使得環(huán)保企業(yè)PPP項目在應(yīng)用時容易出現(xiàn)矛盾，影響項目的整體運營。在環(huán)保PPP項目應(yīng)用前，一般各參與主體之間并未就預(yù)期產(chǎn)生的收益及風(fēng)險達成明確的統(tǒng)一。對于政府來講，開展環(huán)保PPP項目是為了解決項目開展過程中的資金問題，主要目的是講究社會效益，履行政府的責(zé)任和義務(wù)，一定程度上忽視了項目開展的成本以及未來的投資回報率。而對于環(huán)保企業(yè)來講，參與環(huán)保PPP項目有政府托底，政府可以提供政策及資金方面的支持，投資風(fēng)險較低，其主要參與目的是為獲取更多的利潤且少承擔(dān)風(fēng)險。但是，隨著在環(huán)保企業(yè)PPP項目在實際運營時，政府及環(huán)保企業(yè)之間都會在各自立場上來左右項目的開展，無疑會對環(huán)保企業(yè)PPP項目的應(yīng)用起到負(fù)面影響。

PPP項目融資能力不足

由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目整體的建設(shè)周期較長，項目建設(shè)需要投入資金量較大且投資回收期較長，無疑加大了環(huán)保企業(yè)PPP項目的融資難度。同時，大部分的環(huán)保企業(yè)在開展PPP項目融資時，主要通過銀行借款進行融資，融資方式較為單一。單一的融資方式加大了PPP項目黨的融資風(fēng)險，一定程度上提高了環(huán)保企業(yè)PPP融資的成本。隨著市場上部分企業(yè)債務(wù)違約情況的發(fā)生，使得環(huán)保企業(yè)在進行銀行借款時，審批程序更繁瑣、融資成本更高。如果環(huán)保企業(yè)并未獲得市場上巨額的運營資金支持時，那么企業(yè)難以滿足環(huán)保項目的建設(shè)和運營。并且我國市場上大量PPP融資項目的運營，進一步降低了各個項目的融資能力和盈利能力，不利于環(huán)保項目PPP項目的應(yīng)用和長足發(fā)展。

突破環(huán)保企業(yè)PPP項目應(yīng)用瓶頸的路徑選擇

完善PPP項目參與各方風(fēng)險分擔(dān)機制

政府主管部門應(yīng)積極完善環(huán)保企業(yè)PPP項目參與各方的風(fēng)險分擔(dān)機制，以盡可能的綜合政府及環(huán)保企業(yè)之間的利益需求。一方面，政府應(yīng)進一步明確環(huán)保企業(yè)PPP項目的風(fēng)險承受的參與主體，防止項目運營過程中出現(xiàn)參與雙方相互推托責(zé)任的情況，以保證政府及環(huán)保企業(yè)在做決策時充分考量PPP項目全局的發(fā)展，避免因項目失敗而導(dǎo)致參與雙方損失慘重惡果的發(fā)生。另一方面，政府應(yīng)適當(dāng)給予環(huán)保企業(yè)一定的政策補貼。假使在環(huán)保企業(yè)PPP項目應(yīng)用過程中，項目的開展可能會對環(huán)保企業(yè)的利益訴求產(chǎn)業(yè)一定的影響，政府可在財政補貼等方面給予環(huán)保企業(yè)一定的優(yōu)惠，以更好保證參與各方的利益，確保PPP項目的良好應(yīng)用。

健全PPP項目相關(guān)的法律法規(guī)

政府應(yīng)及時采取措施為PPP項目的發(fā)展?fàn)I造良好的外部法律環(huán)境。一方面，政府應(yīng)盡快出臺有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)，所出臺的法律法規(guī)應(yīng)更加注重對PPP項目參與各方的權(quán)利和義務(wù)的保證，更加注重對PPP項目應(yīng)用過程中風(fēng)險及收益分配的規(guī)定，在法律層面保證市場各參與主體的合法性，以減少政府與環(huán)保企業(yè)之間的利益沖突，激發(fā)環(huán)保企業(yè)等市場主體對于PPP項目的參與熱情。另一方面，政府應(yīng)盡可能的提升立法的層次，以擴大PPP相關(guān)法律法規(guī)的應(yīng)用范圍，避免因法律層次及施行范圍的限制，使PPP項目的應(yīng)用缺乏法律保護。

拓寬PPP項目的融資渠道

政府應(yīng)出臺相關(guān)支持政策，進一步拓寬PPP項目的融資渠道。首先政府可出臺相關(guān)政策鼓勵民營資本參與到PPP項目的融資過程中，以化解環(huán)保企業(yè)PPP項目融資主體為大型的國有企業(yè)資的窘境。其次政府應(yīng)督促銀行等金融機構(gòu)放寬對于環(huán)保企業(yè)PPP項目長期融資的門檻，適當(dāng)對長期融資的PPP項目提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，降低環(huán)保企業(yè)PPP項目融資時的融資成本，以保證環(huán)保企業(yè)PPP項目的正常建設(shè)。最后環(huán)保企業(yè)在開展PPP項目前，應(yīng)及時通過發(fā)行債券、基金等融資方式來進行募集社會閑暇資金來進行環(huán)保企業(yè)PPP項目的建設(shè)，并且積極將募集資金設(shè)立專項資金池，降低未來資金鏈斷裂及融資成本過高的風(fēng)險，以在資金上確保PPP項目應(yīng)用的可行性。

[本文系遼寧省社科聯(lián)項目：遼寧省化解政府性債務(wù)對策研究（項目編號：2019lslktyb-040）；本文系遼寧省社科基金重點項目：地方性債務(wù)風(fēng)險生成、測度及化解研究（項目編號：L17AGL013）、沈陽市哲學(xué)社會科學(xué)專項資金項目一般項目：一帶一路倡議下沈陽市PPP項目融資風(fēng)險防范及政府引導(dǎo)研究（項目編號：17030）、沈陽市政府智庫項目：促進民營經(jīng)濟加快發(fā)展的有關(guān)問題研究（編號：210032018000902）研究成果。]

（沈陽大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻：

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