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    加處罰款的司法適用

    2021-06-08 01:35:52詹金峰
    關(guān)鍵詞:決定限制

    詹金峰

    摘 要:在司法實(shí)踐中,加處罰款面臨是否需要另行作出決定、是否可以申請(qǐng)減免、如何進(jìn)行減免等問題?;谝?guī)范行政行為、保障當(dāng)事人訴權(quán)等多方面因素的考量,加處罰款決定應(yīng)當(dāng)另行作出。根據(jù)法律規(guī)定、時(shí)代背景和實(shí)踐情況,加處罰款在一定情況下可以申請(qǐng)減免,而申請(qǐng)減免的事由和程序則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格限制,包括當(dāng)事人申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、聽取意見、作出決定等。

    關(guān)鍵詞:加處罰款 決定 減免 限制

    加處罰款是行政機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人不履行罰款決定而作出的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段。雖然《行政強(qiáng)制法》明確了加處罰款的屬性,但在司法實(shí)踐中如何適用,卻存在諸多問題。對(duì)此,本文結(jié)合相關(guān)案例,對(duì)實(shí)務(wù)中現(xiàn)有的關(guān)于加處罰款的爭(zhēng)議問題進(jìn)行研究。

    一、加處罰款決定需另行作出

    對(duì)于加處罰款決定,是在行政處罰時(shí)一并作出還是另行作出,《行政強(qiáng)制法》沒有規(guī)定,實(shí)踐中存在不同的做法。對(duì)于未另行作出加處罰款決定的案件,法院在判決時(shí)存在不同觀點(diǎn)。

    [案例一]因多次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車,衢州市公安局交通警察支隊(duì)衢江大隊(duì)(以下簡(jiǎn)稱“衢江大隊(duì)”)對(duì)當(dāng)事人劉某某罰款1500元,15日到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額3%加處罰款。此后,劉某某未申請(qǐng)復(fù)議也未提起訴訟。在催告后,劉某某仍拒絕繳納罰款,因此,衢江大隊(duì)向法院申請(qǐng)執(zhí)行罰款和加處罰款。法院認(rèn)為“15日到期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額3%加處罰款,加處罰款數(shù)額不超過罰款本數(shù)”不屬加處罰款決定,且衢江大隊(duì)未依法對(duì)被執(zhí)行人作出加處罰款決定,故不準(zhǔn)許加處罰款申請(qǐng)。[1]

    [案例二]江山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局在檢查過程中,發(fā)現(xiàn)A公司經(jīng)營(yíng)超過保質(zhì)期的食品,故作出處罰決定,包括沒收超過保質(zhì)期的食品、罰款5萬元。如A公司逾期不繳納罰款的,每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。A公司不服處罰決定,申請(qǐng)行政復(fù)議,但江山市政府決定維持原決定。此后,因A公司沒履行處罰決定中的內(nèi)容,市場(chǎng)監(jiān)管局在催告后向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,包括罰款5萬元和加處罰款5萬元。江山市法院作出裁定,準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行罰款和加處罰款。[2]

    以上兩個(gè)案件,行政機(jī)關(guān)均未另行作出加處罰款決定,但法院對(duì)此作出的判決卻完全不同:不支持的法院認(rèn)為處罰決定書中關(guān)于加處罰款的表述是一種警示或提醒,在未另行作出決定的情況下不得加處罰款;支持的法院則對(duì)此沒有提及,可以推斷,其認(rèn)為無需另行作出決定便可加處罰款。

    結(jié)合案例和有關(guān)材料,贊成“無需另行作出加處罰款決定”(以下簡(jiǎn)稱“觀點(diǎn)一”)的理由主要包括以下幾點(diǎn):一是基于法律規(guī)定。國(guó)務(wù)院于1997年發(fā)布的《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第9條規(guī)定:“當(dāng)事人逾期繳納罰款,行政處罰決定書明確需要加處罰款的,代收機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照行政處罰決定書加收罰款。當(dāng)事人對(duì)加收罰款有異議的,應(yīng)當(dāng)先繳納罰款和加收的罰款,再依法向做出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。”所以,加處罰款未必單獨(dú)做出決定,也沒有太大必要。[3]二是認(rèn)為行政處罰決定已包括加處罰款決定。行政處罰決定書已告知當(dāng)事人加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)及申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利和期限,意味著行政處罰決定書中已包含著加處罰款決定,因此不必另外下發(fā)加處罰款決定書。[4]

    支持“另行作出加處罰款決定”(以下簡(jiǎn)稱“觀點(diǎn)二”)的理由則如案例一所示,認(rèn)為處罰決定書中關(guān)于逾期不繳納罰款將加處罰款的表述系一種警示或提醒,并非行政強(qiáng)制執(zhí)行決定,不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

    本文認(rèn)為,贊成觀點(diǎn)一的理由不能成立。具體原因如下:

    一是從法律規(guī)定的角度來看。國(guó)務(wù)院1997年下發(fā)的《實(shí)施辦法》第1條明確規(guī)定,其制定依據(jù)是《行政處罰法》,也就是1996年《行政處罰法》。之所以以《實(shí)施辦法》的方式對(duì)加處罰款的繳納進(jìn)行明確,是因?yàn)?996年實(shí)施的《行政處罰法》最早提出了加處罰款,但加處罰款如何計(jì)算、如何實(shí)施、如何執(zhí)行等具體操作問題沒有明確規(guī)定。[5]2012年《行政強(qiáng)制法》頒布,明確了行政強(qiáng)制執(zhí)行的催告程序,即“行政機(jī)關(guān)作出強(qiáng)制執(zhí)行決定前,應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)”,而且,當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。換言之,必須是在當(dāng)事人充分履行申辯權(quán)、充分表達(dá)自身觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上,方可采取行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。《實(shí)施辦法》第9條要求當(dāng)事人先繳納加處罰款,再申請(qǐng)行政復(fù)議,該規(guī)定并沒有保障當(dāng)事人的申辯權(quán),和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定精神并不相符,不適應(yīng)時(shí)代要求。按照新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則,在《行政強(qiáng)制法》頒布后,不能援引《實(shí)施辦法》中關(guān)于加處罰款程序的規(guī)定,因此,以法律規(guī)定為理由,認(rèn)為無需另行作出加處罰款決定不合理。

    二是從加處罰款和行政處罰的關(guān)系來看。首先,從性質(zhì)上來看,加處罰款屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式,與行政處罰屬于不同類型的行政行為,兩者不可能存在包含與被包含的關(guān)系。其次,從實(shí)踐操作來看,之所以認(rèn)為行政處罰包含加處罰款,其理由在于“已告知當(dāng)事人加處罰款的標(biāo)準(zhǔn)及申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利和期限”,即是否加處罰款及加處罰款的金額等都是確定的。但是,此種告知只是一種事前的告知,具體如何適用加處罰款仍然需要根據(jù)實(shí)際情況來展開,在當(dāng)事人存在異議、行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議等情況下,行處處罰所設(shè)置的加處罰款的金額、期限等均可能發(fā)生變更。因此,從以上兩個(gè)角度來看,行政處罰不能也不應(yīng)將加處罰款包括在內(nèi)。

    在否定觀點(diǎn)一的基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為,作為一種單獨(dú)的行政手段,應(yīng)當(dāng)具備行政程序這一基本特征,因此,本文贊成觀點(diǎn)二。除案例中顯示的理由外,至少還存在以下幾點(diǎn)理由:一是另行作出加處罰款的決定,有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為,使其在作出行政行為時(shí)多方考慮各方面因素,防止其濫用加處罰款這一較為嚴(yán)格的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段;二是在不另行作出加處罰款決定的情況下,當(dāng)事人對(duì)加處罰款決定不服的,僅能對(duì)行政處罰這一主體決定申請(qǐng)復(fù)議或者訴訟,缺乏針對(duì)性、靶向性,而單獨(dú)作出加處罰款決定,則可以在很大程度上加強(qiáng)當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的針對(duì)性,確保其權(quán)利得到有效保障。

    二、減免加處罰款的理論及實(shí)踐依據(jù)

    對(duì)于當(dāng)事人減免加處罰款的申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)或者法院是否準(zhǔn)許,司法實(shí)踐中存在不同觀點(diǎn)。本文認(rèn)為,在一定情況下,加處罰款是可以減免的。理由如下:

    (一)減免加處罰款存在法律依據(jù)

    《行政強(qiáng)制法》第42條第1款規(guī)定,實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下,與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種方式,行政機(jī)關(guān)當(dāng)然可以就加處罰款的金額、繳納方式等事項(xiàng)與當(dāng)事人達(dá)成一致,其中便可能包括行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的情況,相應(yīng)的減免加處的罰款。由此可見,減免加處罰款存在相應(yīng)的法律基礎(chǔ),是有法律依據(jù)的。

    然而,全國(guó)人大常委會(huì)法工委在《對(duì)行政處罰加處罰款能否減免問題的意見》中對(duì)加處罰款的問題也進(jìn)行了規(guī)定,但根據(jù)該意見,人民法院受理行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)后,行政機(jī)關(guān)不宜減免加處的罰款。換言之,當(dāng)行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款時(shí),其一般無法作出減免加處罰款的決定。由此觀之,似乎在法院審理階段便無法減免加處的罰款。但是,本文認(rèn)為,這一規(guī)定并不必然意味著加處罰款無法減免。首先,該規(guī)定使用“不宜”這一詞語(yǔ),而非“禁止”等嚴(yán)厲性詞語(yǔ),這表明其中存在操作的空間,并非完全禁止行政機(jī)關(guān)減免加處的罰款。其次,之所以使用“不宜減免”,究其原因,是因?yàn)榘讣岩扑椭练ㄔ?,基于?duì)法院審判權(quán)的尊重,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持克制,不應(yīng)作出影響審判權(quán)的行為。但是,在和法院積極溝通并達(dá)成共識(shí)的情況下,減免加處罰款仍然存在可能性。最后,即便是行政機(jī)關(guān)無法作出減免加處罰款的決定,該規(guī)定也沒有禁止法院作出類似的決定,因此,在審理階段,由法院作出減免加處罰款的決定也存在可操作性。

    (二)減免加處罰款符合特定時(shí)代背景

    能否減免加處罰款屬于具體個(gè)案中的技術(shù)問題,但也應(yīng)當(dāng)放在時(shí)代背景下統(tǒng)一考量,唯有如此,才能實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平正義和社會(huì)整體公平正義的有機(jī)統(tǒng)一。加處罰款屬于行政手段,所引發(fā)的糾紛則屬于行政爭(zhēng)議,因此,對(duì)其考量的最大時(shí)代場(chǎng)域則是推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解這一背景。所謂行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,是指從源頭上消解產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議,解決行政訴訟中的“程序空轉(zhuǎn)”等問題,保障人民群眾合法權(quán)益,促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其核心和要旨在于通過綜合考量案件事實(shí)和當(dāng)事人情況,尋求解決爭(zhēng)議的路徑和方法。

    在涉及加處罰款的案件中,爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往不是加處罰款而是基礎(chǔ)的行政處罰,也即,當(dāng)事人往往對(duì)行政處罰不服,認(rèn)為不應(yīng)繳納相關(guān)的罰款或者沒有能力繳納罰款,進(jìn)而導(dǎo)致加處罰款的出現(xiàn)。因此,在推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的大背景下,需要解決的問題是基礎(chǔ)的行政處罰而非加處罰款。而要解決行政處罰問題,除基本的釋法說理外,對(duì)相關(guān)的加處罰款進(jìn)行減免也是必要的途徑之一。換言之,在結(jié)合當(dāng)事人主觀過錯(cuò)的基礎(chǔ)上,在充分釋法說理的情況下,通過減免部分的加處罰款,推進(jìn)行政處罰涉及爭(zhēng)議的解決,可以有效的推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決。綜上,從時(shí)代背景看,在符合條件情況下,可以減免加處罰款。

    (三)減免加處罰款案件取得良好實(shí)踐效果

    從實(shí)踐情況來看,在綜合考量當(dāng)事人情況的基礎(chǔ)上,通過減免加處罰款,可以在很大程度上消解社會(huì)矛盾,推動(dòng)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。

    [案例三]2016年,因在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)郝某某在飲用水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)違規(guī)搭建養(yǎng)殖棚850平方米,養(yǎng)殖牛羊數(shù)10只,杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局責(zé)令其改正。但是,當(dāng)事人拒不改正,故此,杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局向郝某某作出罰款10萬元的行政處罰決定書。此后,當(dāng)事人自行處置牛羊、拆除違規(guī)搭建的養(yǎng)殖棚,并進(jìn)行土地復(fù)耕,但未繳納罰款。2020年,杭州市生態(tài)環(huán)境局臨安分局要求郝某某履行罰款10萬元、加處罰款10萬元的執(zhí)行義務(wù)。郝某某不服,向臨安區(qū)檢察院反映加處罰款不合理,臨安區(qū)檢察院?jiǎn)?dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的聽證程序。聽證會(huì)上,參會(huì)各方普遍認(rèn)為,郝某某在收到行政處罰決定書后,自行處置牛羊、拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕,采取積極補(bǔ)救措施,符合行政強(qiáng)制法關(guān)于減免加處罰款的規(guī)定。根據(jù)聽證會(huì)意見,臨安區(qū)檢察院出具行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解書,形成郝某某在及時(shí)履行行政罰款義務(wù)的前提下,可依法免除加處罰款的意見,促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。[6]

    在該案中,當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到自身存在的過錯(cuò),對(duì)行政處罰不存在異議,但認(rèn)為自己采取了積極補(bǔ)救措施,不應(yīng)對(duì)其加處罰款,由此產(chǎn)生了行政爭(zhēng)議并引發(fā)了信訪等行為。在聽證會(huì)上,各方綜合考慮當(dāng)事人采取的措施,認(rèn)為免除加處罰款可以促進(jìn)該爭(zhēng)議的化解,故依法免除了加處罰款。該案的成功辦理,也證明了減免加處罰款的實(shí)踐效果較好。

    三、減免加處罰款的適用范圍及程序

    (一)適用案件類型

    一是當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難,無法履行行政處罰所明確的罰款的案件。在該類案件中,當(dāng)事人因經(jīng)濟(jì)困難,沒有具備履行相應(yīng)義務(wù)的能力,難以履行原處罰決定,進(jìn)而超過行政處罰所確定的繳納期限,導(dǎo)致加處罰款的產(chǎn)生。但是,從主觀狀態(tài)來看,可能多數(shù)情況下并不存在不繳納罰款的故意,主觀惡性較小,減免加處的罰款存在合理性。

    二是當(dāng)事人主動(dòng)履行義務(wù),采取積極補(bǔ)救措施的案件。實(shí)踐中,當(dāng)事人因?yàn)閷?shí)施了法律所禁止的行為,進(jìn)而被行政處罰。從該角度來看,當(dāng)事人不僅應(yīng)當(dāng)繳納行政處罰所確定的罰款,而且應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正此前實(shí)施的法律禁止的行為。例如,在前述的案例三中,當(dāng)事人不僅應(yīng)當(dāng)繳納10萬元罰款,而且應(yīng)當(dāng)拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕等。如果當(dāng)事人沒有繳納罰款,但是及時(shí)采取補(bǔ)救措施,補(bǔ)正此前的行為,也能證明其存在糾錯(cuò)改錯(cuò)的心態(tài),在一定情況下也能減免加處罰款。在案例三中,當(dāng)事人及時(shí)拆除養(yǎng)殖棚、進(jìn)行土地復(fù)耕,為最終免除加處罰款奠定了基礎(chǔ)。

    三是當(dāng)事人提出合理異議的案件。在該類案件中,當(dāng)事人對(duì)作出的原行政處罰不服,不繳納罰款,進(jìn)而超出期限導(dǎo)致加處罰款的產(chǎn)生。但是,從事后全案情況來看,行政機(jī)關(guān)作出的行政行為可能存在適用程序或者法律上的瑕疵,當(dāng)事人提出的異議具備一定的合理性。對(duì)于此類案件,因更多的責(zé)任屬于行政機(jī)關(guān),因此,可以對(duì)當(dāng)事人適當(dāng)減免加處罰款。

    (二)具體適用程序

    一是當(dāng)事人申請(qǐng)。為防止公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)主動(dòng)減免加處罰款的情況,在具體操作中,應(yīng)當(dāng)明確以當(dāng)事人的申請(qǐng)為主,只有在當(dāng)事人申請(qǐng)的情況下,才可以啟動(dòng)減免加處罰款的程序。

    二是調(diào)查核實(shí)。是否減免加處罰款,其關(guān)鍵在于對(duì)案件基本情況的調(diào)查核實(shí)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面審查原則,對(duì)涉及的基本案件事實(shí)、作出加處罰款決定的依據(jù)、處罰行為是否存在瑕疵、當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)、當(dāng)事人是否采取補(bǔ)救措施等進(jìn)行全面調(diào)查,并以此為依據(jù)決定案件處理結(jié)果。

    三是聽取各方意見建議。對(duì)于涉及的可能減免加處罰款的案件,應(yīng)當(dāng)盡量開展聽證程序,參與聽證的各方應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、法院、行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等,確保聽證在監(jiān)督下有序開展。在聽證過程中,各方主體應(yīng)當(dāng)圍繞案件基本情況陳述事實(shí)、發(fā)表意見。

    四是作出決定。在聽取各方意見后,對(duì)于決定減免加處罰款的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出減免加處罰款決定;對(duì)于決定不予減免的,則應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人原因和處理結(jié)果。

    注釋:

    [1]參見浙江省衢州市衢江區(qū)人民法院(2019)浙0803行審11號(hào)行政裁定書。

    [2]參見浙江省江山市人民法院(2019)浙0881行審132號(hào)行政裁定書。

    [3]參見曹曉凡:《當(dāng)事人逾期不履行金錢給付義務(wù)的行政決定時(shí),加處罰款或滯納金是必須的嗎?》,《中國(guó)環(huán)境監(jiān)察》2016年第9期。

    [4]參見羅秋:《“案說”加處罰款的理解與適用》,《中國(guó)醫(yī)藥報(bào)》2018年3月7日。

    [5]參見王文冉:《行政處罰加處罰款執(zhí)行模式探究》,《中國(guó)工商管理研究》2013年第5期。

    [6]參見范躍紅、林舒:《讓群眾合理訴求得到最大限度保障》,《檢察日?qǐng)?bào)》2020年4月12日。

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