我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險分析與因應(yīng)之策

[摘要]獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通高等學(xué)校是一項重大制度變遷，涉及眾多利益相關(guān)者的利益重新分配和調(diào)整。目前，我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要存在政策碎片化、契約不完全、社會不承認(rèn)、資金短缺等風(fēng)險。為此，需要完善政策體系，健全監(jiān)控機制;明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，防止國有資產(chǎn)流失;強化品牌建設(shè)，凝練辦學(xué)特色;拓寬籌資渠道，突破資金掣肘。

[關(guān)鍵詞]獨立學(xué)院;轉(zhuǎn)設(shè);風(fēng)險分析;因應(yīng)之策

[作者簡介]雷承波（1981- ），男，四川遂寧人，四川大學(xué)錦江學(xué)院，助理研究員，碩士。（四川? 眉山? 620860）

[基金項目]本文系2017年教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“利益相關(guān)者視角下分類管理政策目標(biāo)與執(zhí)行問題研究”的階段性研究成果。（項目編號：17YJA880059）

[中圖分類號]G648.7? ? [文獻標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）07-0026-08

一、研究背景

為了進一步加快我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作，引導(dǎo)民辦高等教育公平健康規(guī)范發(fā)展，2020年5月教育部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），要求到2020年末各獨立學(xué)院全部制訂轉(zhuǎn)設(shè)工作方案。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)不僅是管理者和舉辦者之間的雙向博弈，更是母體高校、獨立學(xué)院管理層、教師、學(xué)生、家長等不同利益相關(guān)者基于自身利益訴求展開的多維度博弈。由于各利益相關(guān)者在轉(zhuǎn)設(shè)問題上意見不一、立場不一、認(rèn)識不一、利益訴求不一，導(dǎo)致我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)存在多種風(fēng)險交織的情況。如果這些風(fēng)險無法妥善處理和有效應(yīng)對，不僅會影響我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的進程，甚至?xí)?yán)重影響到轉(zhuǎn)設(shè)后獨立學(xué)院的生存和發(fā)展。為此，深入分析探討當(dāng)前我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)面臨的風(fēng)險具有重大的理論和實踐價值，既有利于我國獨立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并有效規(guī)避，也有利于我國獨立學(xué)院跨越式地向特色型精品一流民辦高校邁進。

二、當(dāng)前我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要存在的風(fēng)險

（一）政策碎片化的風(fēng)險

碎片化（Fragmentation）一詞，最早見于20世紀(jì)80年代后現(xiàn)代主義的有關(guān)研究文獻中，原意指完整的東西散碎分裂成諸多的零塊，后來被廣泛運用到國際法、政治學(xué)、教育學(xué)以及管理學(xué)等領(lǐng)域。教育政策碎片化主要是指原本完整、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的政策內(nèi)容和目標(biāo)，由于承擔(dān)教育政策制定的機構(gòu)之間缺少有效溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致教育政策條款沖突甚至是教育政策規(guī)則制定混亂，嚴(yán)重影響教育政策整體效用的發(fā)揮。從目前來看，我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策碎片化的風(fēng)險主要表現(xiàn)在三個方面：

一是政策制定碎片化?！八^政策制定碎片化，是指在政策形成過程中，對政策內(nèi)容的設(shè)計與構(gòu)建缺乏統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)思考，導(dǎo)致制度銜接性、配套性、完整性不足的現(xiàn)象?！雹倌壳?，我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策制定碎片化的最大風(fēng)險就是轉(zhuǎn)設(shè)與民辦教育分類管理改革不銜接。民辦教育分類管理改革是我國全面深化民辦教育領(lǐng)域綜合改革的重大戰(zhàn)略，也是推進我國民辦高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要舉措。按照當(dāng)前的改革基本思路，獨立學(xué)院也屬于改革的對象。但是，根據(jù)現(xiàn)有轉(zhuǎn)設(shè)政策，無論是《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》），還是《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，均沒有涉及獨立學(xué)院分類管理的問題。僅僅在《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》）第七條中從宏觀層面規(guī)定了獨立學(xué)院不能直接登記為營利性學(xué)校，對于獨立學(xué)院如何分、何時分、怎么分等核心問題卻未有涉及?！秾嵤┓桨浮分须m然提及獨立學(xué)院如何轉(zhuǎn)、何時轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)等問題，但對轉(zhuǎn)設(shè)后獨立學(xué)院如何分缺乏明確導(dǎo)向。對于那些明確了最后分類截止日期的的獨立學(xué)院來說，極有可能還沒有完成轉(zhuǎn)設(shè)，所在省、市分類管理的選擇時間節(jié)點就已經(jīng)到達，也就失去了選擇辦學(xué)屬性的機會，只能登記為非營利性。這顯然有失公平、公正、公允，也有違我國民辦教育分類管理改革的初衷。

二是政策執(zhí)行碎片化。美國政策學(xué)者艾利森曾指出：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”②地方政府是政策有效實施和執(zhí)行的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，然而在政策執(zhí)行過程中，多數(shù)地方政府還秉承著“經(jīng)濟人”的有限理性和“以自我利益”為中心的思想，甚至采取地方保護主義，這些非理性化的表現(xiàn)使得政策執(zhí)行產(chǎn)生碎片化。以教育用地為例，按照現(xiàn)有的教育政策設(shè)計，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后用于擴大辦學(xué)規(guī)模的教學(xué)用地，地方政府應(yīng)以劃撥形式無償提供。然而，眾所周知，土地出讓金不僅是地方政府維系地方財政收支平衡的重要杠桿，也是地方政府實現(xiàn)政績的重要手段。同時，根據(jù)2008年6月國土資源部公布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》第十六條：“項目區(qū)建新地塊要按照國家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地和用地……按照同類土地等價交換的原則，合理進行土地調(diào)整、互換和補償?！币簿褪钦f，在學(xué)校取得教學(xué)用地土地使用權(quán)后，不僅需要繳納補償、安置等費用，還需要地方政府用同類土地進行補充，才能確保“國家18億畝耕地”紅線不能碰。這就要求地方政府協(xié)同國土資源、房管局、當(dāng)?shù)攸h委等部門進行土地征收、拆遷、安置、賠償?shù)却罅抗ぷ鳎踔吝€可能需要“退林還耕”，大大增加了各行政部門義務(wù)的事項。在“無利可圖”的情況下，“任何一個‘理性經(jīng)濟人都可能會基于追求自身利益最大化的需要而出現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險、逃避義務(wù)甚至坑蒙拐騙、違法亂紀(jì)等情況”③，導(dǎo)致我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行碎片化，嚴(yán)重影響了我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的有序推進。

三是政策監(jiān)管碎片化。目前，我國31個省級行政區(qū)域中已經(jīng)有12個在教育行政部門中設(shè)置了專門負(fù)責(zé)民辦教育管理的機構(gòu)，如上海、重慶、四川等。可見，我國已經(jīng)建立了比較健全的民辦教育監(jiān)督管理體系，但由于未建立系統(tǒng)的民辦教育監(jiān)督反饋體系，加之現(xiàn)有督導(dǎo)人員的專業(yè)性和能力水平不高，在政策執(zhí)行監(jiān)督的過程中普遍存在著“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”“漏監(jiān)”的現(xiàn)象，往往只是發(fā)幾個文件，做一些規(guī)定，而鮮有具體的、可操作性強的配套政策。即便是出臺了配套政策，大部分也是對上級政策的照抄照搬，對于稅收優(yōu)惠政策如何具體執(zhí)行、獨立學(xué)院如何分類管理等核心問題，要么語焉不詳，要么敷衍了事。

（二）契約不完全的風(fēng)險

不完全契約理論認(rèn)為，契約是資源流轉(zhuǎn)方式的一種制度安排，它規(guī)定了交易當(dāng)事人之間的各種關(guān)系，或限定了當(dāng)事各方的權(quán)利與義務(wù)。一旦簽訂，無須進行修改和重新協(xié)商。然而，現(xiàn)實中的契約多是不完全的，這將導(dǎo)致事前的最優(yōu)契約失效。在我國當(dāng)前的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中，契約不完全的風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是人的有限理性選擇引發(fā)的風(fēng)險。在獨立學(xué)院成立之初，為了維護投資方和母體高校雙方切身利益而借助契約做出一種約定，以減少在長期的合作辦學(xué)中出現(xiàn)的行為風(fēng)險。但由于人的有限理性、外部環(huán)境的不確定性、信息的不對稱性，既不能在事前把所有與獨立學(xué)院相關(guān)的內(nèi)容全部寫入契約條款之中，也不能對獨立學(xué)院未來發(fā)展方向和路徑做出預(yù)判，“更無法在政策中為各種或然事件的發(fā)生提前確定相應(yīng)的對策并計算出契約事后的最佳效用”④。相反，可能因為人的疏忽大意未對相關(guān)事宜權(quán)責(zé)進行明確，導(dǎo)致契約不完全而引發(fā)糾紛。然而，根據(jù)2019年最高人民法院頒布的《民事案件案由規(guī)定》所列的四級共計300余項案由，“合作辦學(xué)協(xié)議糾紛”隸屬于第四級第九十項“保證合同糾紛”，屬于平等主體民事爭議范疇。也就是說，按照現(xiàn)有的民辦教育制度框架，教育部門對“合作辦學(xué)協(xié)議糾紛”是沒有管轄權(quán)的。一旦母體高校與舉辦者因轉(zhuǎn)設(shè)利益紛爭無法達成共識，只能向法院尋求公力救濟。然而，盡管公力救濟具有專門性、權(quán)威性、公正性等優(yōu)點，但程序復(fù)雜、時間成本高卻成為公力救濟之“殤”。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百四十九條規(guī)定：“人民法院適用普通程序?qū)徖淼陌讣?，?yīng)當(dāng)在立案之日起六個月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準(zhǔn)，可以延長六個月;還需要延長的，報請上級人民法院批準(zhǔn)?！笨梢?，公力救濟訴訟時間過長，不利于當(dāng)前我國獨立學(xué)院“能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、能轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn)”。

二是因信息不對稱滋生機會主義行為進而引發(fā)的風(fēng)險。盡管獨立學(xué)院成立初期辦學(xué)主體很復(fù)雜，但產(chǎn)權(quán)還是比較明晰的。一般來說，母體高校擁有全部無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，投資方占有全部有形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。隨著我國獨立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模和資產(chǎn)總值的不斷擴大，積累的資產(chǎn)由幾千萬元增至數(shù)億元。但是，在契約中，很多母體高校只規(guī)定在契約期間的利潤分配，而對契約結(jié)束后獨立學(xué)院的增值財產(chǎn)歸屬只字不提，根據(jù)《民辦教育促進法》和《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后資產(chǎn)必須過戶到學(xué)校。一旦獨立學(xué)院成為真正意義上的獨立法人，處于懸置公共領(lǐng)域狀態(tài)的增值資產(chǎn)將自動過戶到獨立學(xué)院。然而，從教育部2020年擬同意本科高等學(xué)校名單來看，已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校的60多所獨立學(xué)院都在辦學(xué)章程中注明了非營利性性質(zhì)，但這僅僅是選擇，并不具備法律效力。根據(jù)《民辦教育促進法》第二十條，民辦高校修訂章程，只需學(xué)校理事會、董事會成員2/3以上組成人員同意即可。在當(dāng)前我國民辦高校董事會形式化、董事長“一言堂”的背景下，如果一些具有機會主義傾向的投資舉辦者刻意隱藏自己的真實想法，利用制度變遷的時滯和事后信息的不對稱，通過修訂章程再將學(xué)校登記為營利性民辦高校，勢必帶來國有資產(chǎn)的大量流失。

三是無形資產(chǎn)作價不確定性引發(fā)的風(fēng)險。《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第十三條規(guī)定：“普通高等學(xué)校投入辦學(xué)的無形資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法作價?！钡?，從具體辦學(xué)實踐來看，大多數(shù)獨立學(xué)院創(chuàng)辦之初簽訂的契約中只規(guī)定舉辦高校收取一定的管理費，沒有將與辦學(xué)有關(guān)的無形資產(chǎn)計入獨立學(xué)院的總投入中，沒有進行成本核算，也未明確無形資產(chǎn)所占比例，再加之沒有科學(xué)的計量方法，一些母體高校與投資方在對無形資產(chǎn)劃分的認(rèn)識和利益訴求方面存在重大差異，導(dǎo)致合作結(jié)束時發(fā)生激烈的爭吵，甚至走上法律程序。

（三）社會不承認(rèn)的風(fēng)險

德國著名社會理論家阿克塞爾·霍耐特認(rèn)為：“社會生活的再生產(chǎn)服從于相互承認(rèn)的律令，只有當(dāng)主體學(xué)會從互動伙伴的規(guī)范視角把自己看作是社會的接受者時，他們才能確立一種實踐的自我關(guān)系。”⑤承認(rèn)是社會認(rèn)同及品牌主體性形成的必要條件。一個品牌鑲嵌在特定社會結(jié)構(gòu)中，其承認(rèn)過程受到政治、經(jīng)濟、文化以及社會環(huán)境等諸多方面因素的影響與制約。經(jīng)過十多年的努力，我國獨立學(xué)院品牌價值得到了社會的初步承認(rèn)。這種承認(rèn)不僅反映在高校共同體內(nèi)部的同行承認(rèn)、高校共同體之間的他者承認(rèn)、高校共同體外部的社會承認(rèn)，如“公眾滿意·中國十大名牌獨立學(xué)院”“新浪教育盛典·中國十大品牌獨立學(xué)院”“中國最具影響力獨立學(xué)院20強”“中國最具品牌價值獨立學(xué)院”等，更是深深扎根于全體師生員工的文化認(rèn)同和價值觀念之中。

2020年8月20日，教育部辦公廳印發(fā)《高等學(xué)校命名暫行辦法》，其中第五條第二款規(guī)定：“（高等學(xué)校名稱中使用地域字段）原則上不得冠以學(xué)校所在城市以外的地域名;省級人民政府舉辦的學(xué)?？梢允褂檬∮蛎?，其他學(xué)校確需使用省域命名的，由省級人民政府統(tǒng)籌把關(guān)，但須在名稱中明確學(xué)校所在地。”第九條更是明確規(guī)定：“由獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的獨立設(shè)置的學(xué)校，名稱中不得包含原舉辦學(xué)校名稱及簡稱?！边@些規(guī)定對轉(zhuǎn)設(shè)后的獨立學(xué)院來說，很可能引起社會不承認(rèn)的風(fēng)險。這主要是因為當(dāng)前社會上已經(jīng)形成了“以名取校”的思維定勢。然而，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，不僅要“降格”為學(xué)院，還要在新校名中冠以城市名，很容易產(chǎn)生學(xué)校僅僅是一個市屬的普通民辦?？茖W(xué)校的誤解，無形中就降低了學(xué)校的檔次和影響力。由此，一部分未轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院的舉辦者可能會為了謀求一個好的校名，而想辦設(shè)法地向熱門大城市搬遷或者在熱門大城市設(shè)置分校。這顯然與國家“力爭每個地市至少有一所本科高校”的政策導(dǎo)向相抵牾，不利于教育普及和教育公平。

（四）資金短缺的風(fēng)險

我國民辦高校大多是“以學(xué)養(yǎng)學(xué)、滾動發(fā)展”起來的，既沒有國家財政預(yù)算支持，也沒有相應(yīng)的國家優(yōu)惠扶持政策，學(xué)費收入是其主要經(jīng)濟來源。近年來，隨著人民群眾優(yōu)質(zhì)教育需求的日益增長，一些民辦高校盲目地追求“高大上”，導(dǎo)致學(xué)校入不敷出。根據(jù)胡衛(wèi)等2012年的調(diào)查：“在全部212所被調(diào)查學(xué)校中，貸款規(guī)模在3000萬元以上的占到17.46%，其中1億元以上的占到10.38%，而這部分學(xué)校幾乎全部為民辦高?！褶k高校平均負(fù)債率在30%～40%之間，是民辦中小學(xué)平均負(fù)債率的3倍左右。少數(shù)民辦高校負(fù)債率超過50%。”⑥獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校后，必然需要更多的資金投入。這對于本就捉襟見肘的獨立學(xué)院來說，無疑是雪上加霜。

一是脫離母體高校需要繳納的“分手費”。“分手費”是一直困擾我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的棘手問題。早在2014年就有學(xué)者對向獨立學(xué)院索取“分手費”的合理性提出了質(zhì)疑，主要是基于獨立學(xué)院屬于公益教育事業(yè)范疇，不以營利為目的。但事實上我國有近七成獨立學(xué)院處于各類投資資本掌控中，也確實存在一些逐利行為。更為重要的是，這里的“分手費”不僅包括獨立學(xué)院使用母體高校品牌和其他資源的費用，而且囊括部分與母體高?！胺质帧睍r無法估價和計量的無形資產(chǎn)、增值資產(chǎn)等。有鑒于此，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之后，向母體高校繳納一定的“分手費”也是合情合理的。

二是建設(shè)實驗室、實訓(xùn)基地、孵化園等的資金。在合作辦學(xué)之初，為了解決獨立學(xué)院教學(xué)資源匱乏、資金投入嚴(yán)重不足的問題，一些獨立學(xué)院采取與母體高校共建共享實驗室、實訓(xùn)基地等模式，一方面極大地緩解了獨立學(xué)院舉辦者的投資壓力，另一方面又充分利用了母體高校的資源優(yōu)勢、師資優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢，滿足了部分學(xué)生家長讀名牌大學(xué)的愿望。然而，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校后，按照教育部門的轉(zhuǎn)設(shè)要求，不能再共享共用母體高校的教學(xué)資源。這就需要舉辦者投入資金建設(shè)新的實驗室、實訓(xùn)基地和孵化園等，從而維持學(xué)校日常教學(xué)的正常開展。

三是提高教師福利待遇的經(jīng)費。我國獨立學(xué)院具有半公半私的性質(zhì)，奉行“多勞多得”的基本原則，這就決定了獨立學(xué)院教師具有“自然人”與“經(jīng)濟人”的雙重屬性。一方面，通過培養(yǎng)適合社會經(jīng)濟發(fā)展的人服務(wù)社會，體現(xiàn)教育工作者的“自然人”身份;另一方面，在市場經(jīng)濟背景下，基于自身利益的最大化，選擇更好的薪資福利、更優(yōu)的工作環(huán)境、更大的發(fā)展空間，體現(xiàn)“經(jīng)濟人”逐利的特性。隨著獨立學(xué)院大批量的轉(zhuǎn)設(shè)，我國民辦高等教育市場將面臨較大的師資缺口。在缺乏可信承諾制度安排的情況下，教師的“經(jīng)濟人”屬性將被無限放大。如何引進優(yōu)秀人才和留住核心骨干成為當(dāng)前獨立學(xué)院所面臨的一個重要課題，而提高薪資福利待遇、完善晉級制度是重中之重。

三、化解獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險的因應(yīng)之策

（一）完善政策體系，健全監(jiān)控機制

制度是一種稀缺性資源。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為：“制度稀缺性可源于制度供給的有關(guān)約束條件。盡管表面上看人們可以按照自己的需要和意愿來選擇制度，現(xiàn)實生活中制度資源也相當(dāng)豐富。但制度變遷的條件和成本限制了人們的選擇空間，甚至扭曲了人們的‘理性行為，以致現(xiàn)存的制度安排難以達到最優(yōu)水準(zhǔn)?！雹弋?dāng)前，我國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)正處于攻堅期和深水區(qū)，迫切需要教育行政部門統(tǒng)攬全局、著眼長遠(yuǎn)，把握大勢、開門問策，切實發(fā)揮好先手棋和突破口的作用。

第一，加強頂層制度設(shè)計。在民辦教育新法新政背景下，教育部門應(yīng)從國家層面整體謀劃，減少頂層設(shè)計的“時滯效應(yīng)”，克服決策的碎片化和行為的短期性。要將獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作納入民辦高等教育綜合改革體系內(nèi)，與民辦高等教育分類管理政策有機銜接，構(gòu)建獨具中國特色的民辦高等教育一體化發(fā)展模式。在加強頂層制度設(shè)計的同時，還要重視獨立學(xué)院各相關(guān)利益主體的利益訴求并在制度設(shè)計中給予充分考慮，建立完善的民辦高等教育意見反饋機制。

第二，強化地方政府擔(dān)當(dāng)。地方政府處于“宏觀之末、微觀之首”，應(yīng)主動擔(dān)當(dāng)作為，發(fā)揮好省、市級統(tǒng)籌的作用，接好權(quán)力下放的“接力棒”，積極做好下放權(quán)力事項梳理、承接工作，確保行政權(quán)力下放接得住、用得好。針對當(dāng)前我國獨立學(xué)院校園占地面積普遍不足的情況，各地政府部門應(yīng)秉承共享發(fā)展理念，積極轉(zhuǎn)變用地觀念，大力盤活一些適合辦學(xué)的閑置樓宇、廠房、校舍等存量建設(shè)用地。通過“騰籠換鳥”等舉措，優(yōu)先租借給民辦高校使用，既能大力提高土地資源的利用率，也能有效促進我國民辦高等教育的發(fā)展。例如，日本在第二次世界大戰(zhàn)后將大量閑置的義務(wù)教育學(xué)校校舍低價租賃給私立高校，推動建立發(fā)達的私立高等教育系統(tǒng)。

第三，加快監(jiān)管內(nèi)控機制系統(tǒng)化?！坝行У谋O(jiān)督是政策得以順利實施的重要保證?！雹嘣诿褶k教育政策執(zhí)行過程中，相關(guān)行政部門要進一步健全政策監(jiān)管內(nèi)控機制，建立部門之間的信息函詢協(xié)查機制，彌補監(jiān)管短板，進一步促進監(jiān)管內(nèi)控機制由碎片化向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。要建立完善的民辦高等教育政策執(zhí)行監(jiān)督考核機制和問責(zé)制度，通過定崗、定職、定責(zé)，確保各項權(quán)力落實到崗、責(zé)任到頭。要規(guī)范監(jiān)督隊伍，嚴(yán)格把控監(jiān)督隊伍的入口關(guān)，不斷夯實監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)技能和專業(yè)素養(yǎng)，努力提高監(jiān)督人員的法律意識和執(zhí)法水平。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，防止國有資產(chǎn)流失

第一，理順獨立學(xué)院最終產(chǎn)權(quán)歸屬?！傲己玫漠a(chǎn)權(quán)界定將會優(yōu)化資源的配置，進而促進經(jīng)濟的有序、健康發(fā)展。”⑨從產(chǎn)權(quán)屬性和投資主體來看，我國獨立學(xué)院大致可以分為國有民辦型和民有民辦型兩種類型。為此，在轉(zhuǎn)設(shè)時，一定要明晰獨立學(xué)院財產(chǎn)權(quán)的最終歸屬。只有這樣，才能充分調(diào)動社會力量投資教育的積極性，才能強化舉辦者、投資者和辦學(xué)者的責(zé)任，也才能優(yōu)化獨立學(xué)院資源配置、確保國有資產(chǎn)不流失。國有民辦型獨立學(xué)院是國有企業(yè)或地方政府與母體高校聯(lián)合舉辦的。對于這類獨立學(xué)院來說，無論回歸母體高校還是轉(zhuǎn)設(shè)成獨立設(shè)置的普通公辦本科高校，產(chǎn)權(quán)都?xì)w國家所有，相對比較簡單。而民有民辦型獨立學(xué)院是民營企業(yè)或個人與母體高校合作舉辦的獨立學(xué)院，性質(zhì)屬于混合所有制。對于這類獨立學(xué)院來說，其產(chǎn)權(quán)可以采取三種處理方式。一是將國有成分資產(chǎn)依照法律或者國務(wù)院規(guī)定進行評估后，通過出售等形式完全轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)或個人，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦本科高校，所有產(chǎn)權(quán)歸轉(zhuǎn)設(shè)后的民辦本科高校所有。二是將非國有的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)，由政府購買或者投資者捐贈等，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的產(chǎn)權(quán)歸國家所有。三是新引進社會資本的，嚴(yán)格按照法定程序進行舉辦者變更，現(xiàn)有獨立學(xué)院的舉辦者可以根據(jù)其依法享有的合法權(quán)益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益，但不得以牟利為目的，不得涉及獨立學(xué)院的法人財產(chǎn)，在繼任舉辦者完成國有成分資產(chǎn)購買后，所有產(chǎn)權(quán)歸轉(zhuǎn)設(shè)后的民辦本科高校所有。

第二，把好出資資產(chǎn)驗收關(guān)。行政部門在對轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院出資資產(chǎn)進行核算時，要堅持動態(tài)發(fā)展的原則，明確原始出資范疇。對歷年辦學(xué)過程中未從辦學(xué)結(jié)余中提取合理回報的獨立學(xué)院，建議將學(xué)校歷年來滾動投入資產(chǎn)按照一定比例計入舉辦者的原始出資資產(chǎn)中。同時，堅持“三正確”，即正確運用權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則，正確計提固定資產(chǎn)折舊范圍和計提折舊基數(shù)，正確設(shè)置“非限定性凈資產(chǎn)”科目。對舉辦者出具的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)評估報告或驗資證明，相關(guān)行政部門要對其真實性、合法性進行驗證，嚴(yán)格把好審核關(guān)，對弄虛作假的舉辦者，要追究其出資不實的法律責(zé)任，確保國有資產(chǎn)不流失。

第三，建立科學(xué)合理的無形資產(chǎn)評估體系。首先，教育行政部門應(yīng)協(xié)同其他部門制定完善的民辦高校無形資產(chǎn)評估制度和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的資產(chǎn)評估信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，成立專門的民辦高校無形資產(chǎn)評估研究與咨詢機構(gòu)。其次，教育行政部門在對學(xué)校進行無形資產(chǎn)評估時，應(yīng)當(dāng)要求學(xué)校提供無形資產(chǎn)的所有權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利的法律權(quán)屬資料，并對法律權(quán)屬資料及其來源予以必要的查驗。例如，對學(xué)校外購無形資產(chǎn)進行驗收時，應(yīng)當(dāng)要求學(xué)校出具無形資產(chǎn)所有權(quán)的有效證明等文件;對學(xué)校自行開發(fā)的無形資產(chǎn)進行驗收時，應(yīng)當(dāng)要求學(xué)校出具研發(fā)部門、無形資產(chǎn)管理部門、使用部門、委托的第三方專業(yè)評估機構(gòu)共同驗收時的簽字驗收記錄，以及出具由學(xué)校財務(wù)部門嚴(yán)格按照《企業(yè)會計準(zhǔn)則》的規(guī)定填寫的《無形資產(chǎn)取得與驗收表》等。

（三）強化品牌建設(shè)，凝練辦學(xué)特色

品牌是一所學(xué)校的靈魂，是一所學(xué)校存在和延續(xù)的精神支柱，也是消費者選擇學(xué)校時的風(fēng)險減速器?！霸诋?dāng)前高等教育競爭日趨激烈的態(tài)勢下，一所大學(xué)要在競爭中贏得主動權(quán)，靠的不應(yīng)是規(guī)模做大和層次提升，而應(yīng)該是辦學(xué)特色和自身品牌。”⑩獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，要重新塑造品牌，創(chuàng)新辦學(xué)模式，關(guān)注每一個細(xì)節(jié)，“把簡單的事情做好，把常規(guī)的事做到極致，把平凡的事情做到閃光，凝練出一條‘人無我有，人有我優(yōu)，人優(yōu)我精的特色辦學(xué)路徑”11。

第一，善借外力，多元渠道宣傳。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后一定要積極深化對外宣傳，提高對外宣傳的針對性、時效性。充分利用學(xué)校校報、電視臺、廣播臺、微信公眾號等媒體平臺，對學(xué)校新校名進行大力宣傳;發(fā)揮好學(xué)校官方網(wǎng)站的交互功能，開辟“互動專區(qū)”，在線解答學(xué)生和家長對學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)的困惑。同時，及時向社會公布學(xué)校的年度工作計劃和工作重點，讓社會大眾全面了解學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r，為學(xué)校未來的持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)建一個良性的輿論文化環(huán)境。除此之外，學(xué)校還應(yīng)與當(dāng)?shù)孛襟w、高層媒體建立廣泛的、長期的合作關(guān)系。在學(xué)校舉辦一些重大活動時，積極邀請新聞媒體走進校園，向他們主動推銷學(xué)校，充分發(fā)揮媒體的誠信效應(yīng)，構(gòu)筑起學(xué)校對外宣傳的平臺。

第二，厚植愛校土壤，點亮校園文化。一所學(xué)校的本質(zhì)，在于她的人文;一所學(xué)校的內(nèi)涵，在于她的精神;一所學(xué)校的品位，在于她的氣質(zhì);一所學(xué)校的精彩，在于她的文化。德國歷史學(xué)家斯賓格勒認(rèn)為：“每一種文化都植根于她自己的土壤，各有自己的家鄉(xiāng)和故土的觀念，各有自己的風(fēng)景和圖像?！?2獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，要結(jié)合學(xué)校辦學(xué)理念、人文精神、辦學(xué)特色等，對學(xué)生進行“根”文化教育，讓學(xué)生循著歷史的指引回到原點，品讀學(xué)校的發(fā)展歷史，增強學(xué)生對于學(xué)校文化的認(rèn)同感。同時，要努力構(gòu)建校園文化建設(shè)的綜合機制、全員機制與長效機制，堅持正面教育，在校園中設(shè)置體現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)、求實、勤奮、創(chuàng)新等內(nèi)容的校訓(xùn)牌等顯著標(biāo)志，點亮校園文化，形成有利于培養(yǎng)大學(xué)生思想政治素質(zhì)、道德素質(zhì)、文化技術(shù)素質(zhì)的良好環(huán)境。

第三，創(chuàng)新教學(xué)模式，實行分層教育。我國獨立學(xué)院的學(xué)生構(gòu)成比較復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)學(xué)生的個性特點和未來就業(yè)意愿因材施教。例如，對有意愿考研和出國留學(xué)的學(xué)生，學(xué)?？梢詥为毘闪⒁粋€學(xué)習(xí)型班級，實行英語小班授課，增加英語口語、聽力、寫作等實踐能力培養(yǎng);對于有意愿參加公務(wù)員考試的學(xué)生，可以增加《行政職業(yè)能力測驗》《申論》等專業(yè)知識培訓(xùn)。同時，要堅持“走出去”和“引進來”相結(jié)合的教學(xué)模式。一方面，邀請企業(yè)界、學(xué)術(shù)界的優(yōu)秀專家、教授、學(xué)者來學(xué)校對優(yōu)質(zhì)學(xué)生進行專門授課和指導(dǎo);另一方面，把優(yōu)質(zhì)學(xué)生送到其他兄弟院校相應(yīng)專業(yè)進行學(xué)習(xí)，合格后獲得相應(yīng)的學(xué)分。這樣既開闊了學(xué)生的視野，豐富了學(xué)生的閱歷，也為學(xué)校節(jié)約了大量的人力資本，為學(xué)校發(fā)展注入了活力。

（四）拓寬籌資渠道，突破資金掣肘

獨立學(xué)院是由公辦高校與社會力量共同舉辦的。這就從本質(zhì)上決定了獨立學(xué)院要突破籌資困境，既需要國家準(zhǔn)確地把握影響因素，通過政策調(diào)整、內(nèi)部激勵、文化引導(dǎo)等方式進行科學(xué)設(shè)計和精心指導(dǎo)，也需要獨立學(xué)院主動轉(zhuǎn)變觀念，不斷創(chuàng)新融資模式，做好“生財”“理財”“聚財”三篇文章。

第一，堅持政府扶持的主導(dǎo)地位。在民辦高校政策扶持中，要堅持政府部門的主體和主導(dǎo)地位，著力打造扶持政策的“洼地”、服務(wù)的“高地”和民辦高等教育的“福地”，建立民辦高等教育財政扶持投入穩(wěn)定增長機制，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的聚合作用和撬動效應(yīng)。同時，學(xué)校應(yīng)結(jié)合本地特色、勤于善于謀劃，深度解讀國家和省、部（委）密集出臺的扶持與支持民辦高等教育政策，分析研究中央預(yù)算內(nèi)資金安排的重點方向以及省級專項資金的安排趨勢，積極尋求政策扶持和學(xué)校實際發(fā)展的契合點，最大限度地用足用好各項優(yōu)惠政策。

第二，開發(fā)內(nèi)源融資。一是開展國際教育服務(wù)。近年來，隨著出國留學(xué)潮的涌現(xiàn)，越來越多工薪階層和中產(chǎn)階級家庭把孩子送出國門“鍍金”，期望能為孩子未來生活帶來高收益。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，中國出國留學(xué)人數(shù)持續(xù)攀升，2019年已達70.35萬人，自費率高于90%。在此背景下，獨立學(xué)院“應(yīng)當(dāng)在立足國情和校情的基礎(chǔ)上，積極探索一條適合自身需要的跨境高等教育發(fā)展之路”13。要與國外知名院校建立留學(xué)合作關(guān)系，深度開展師生交流、學(xué)分互認(rèn)、合作辦學(xué)及科研開發(fā)等方面的合作，力爭在學(xué)校設(shè)立“留學(xué)預(yù)備教育實驗基地”，為學(xué)生打開留學(xué)的綠色通道。一方面在短時間內(nèi)提升學(xué)校的品牌形象，增強社會影響力;另一方面又盤活了現(xiàn)有教師資源，增加了學(xué)校的收益。二是聯(lián)袂企業(yè)辦學(xué)。獨立學(xué)院要積極與企業(yè)開展聯(lián)合辦學(xué)，共同制定培養(yǎng)目標(biāo)、共同設(shè)置課程、共同確定實訓(xùn)內(nèi)容和技能評價標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)培養(yǎng)技術(shù)儲備人才，實行校企聯(lián)合招生、訂單式培養(yǎng)，學(xué)習(xí)、實訓(xùn)、實習(xí)、就業(yè)一條龍的服務(wù)模式。一方面可解決學(xué)校學(xué)生實習(xí)、就業(yè)難的問題，另一方面也緩解了學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費的壓力。三是承辦各類大型會務(wù)服務(wù)。獨立學(xué)院應(yīng)主動承辦一些行政部門舉辦的大型活動，如民辦高等教育創(chuàng)新與發(fā)展論壇等系列大型活動。從人員、形象、環(huán)境等方面塑造會務(wù)品牌，提供有償會議策劃、會議服務(wù)等多維度服務(wù)，既增加學(xué)校收入，又提升學(xué)校的美譽度與知名度。

第三，重視社會捐贈。從世界范圍來看，社會捐贈資金在學(xué)校經(jīng)費中的占比是比較高的。“在美國，社會捐贈約占私立高校經(jīng)費總收入的24%;在日本，私立學(xué)校高達50%以上;在英國高校經(jīng)費來源中，捐贈也占有較大的比例，一般在7%左右?！庇捎谖覈毩W(xué)院發(fā)展的歷史比較短，其所培養(yǎng)的人才還處于事業(yè)發(fā)展初期，事業(yè)和財富尚未達到頂峰，對母校捐贈微乎其微。為此，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后要加強對畢業(yè)生的情感培養(yǎng)，多渠道挖掘校友資源。一方面，積極幫助校友創(chuàng)業(yè)，將學(xué)生實習(xí)實訓(xùn)、學(xué)校就業(yè)工作、校友企業(yè)發(fā)展三者有機融合，構(gòu)建學(xué)生、校友與母校的發(fā)展共同體，助推學(xué)校和校友的共同發(fā)展。另一方面，積極成立學(xué)院、行業(yè)、地域校友分會，建立良性互動的溝通聯(lián)絡(luò)機制，搭建校友與母校之間的溝通橋梁和紐帶，有效匯集豐富的校友資源，為未來校友捐贈打下堅實的基礎(chǔ)。

[注釋]

①李文章.民辦學(xué)校分類管理改革的碎片化及對策——基于整體性治理的視角[J].復(fù)旦教育論壇，2018（5）：109.

②刁田丁.政策學(xué)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2000：22.

③盧彩晨.危機與轉(zhuǎn)機：從民辦高校倒閉看民辦高等教育發(fā)展[M].廣州：廣東高等教育出版社，2009：191.

④王清濤.公費師范生違約風(fēng)險及其治理——基于不完全契約理論的分析[J].教育發(fā)展研究，2019（Z2）：121.

⑤（德）阿克塞爾·霍耐特.為承認(rèn)而斗爭[M].胡繼華，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團，2005：100.

⑥胡衛(wèi)，董圣足，方建鋒.民辦學(xué)校資金來源及債務(wù)情況調(diào)查[J].教育發(fā)展研究，2012（Z1）：15.

⑦NORTH D C.Dealing with a Non-Ergodic World：Institutional Economics，Property Rights and the Global Environment[J].The Journal of Economic Perspectives，1991（1）：99.

⑧劉永林，周海濤.統(tǒng)籌破解民辦高校用地用房的制度性瓶頸[J].復(fù)旦教育論壇，2019（2）：30.

⑨丁煌.監(jiān)督“虛脫”：妨礙政策有效執(zhí)行的重要因素[J].武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2002（2）：209.

⑩顧永安.新建本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展研究的幾個重要結(jié)論[J].常熟理工學(xué)院學(xué)報，2012（12）：3-4.

11雷承波.我國發(fā)展?fàn)I利性民辦高校的四個著力點——基于生源的視域[J].黃河科技學(xué)院學(xué)報，2020（4）：16.

12韓明濤.大學(xué)文化建設(shè)[M].濟南：山東人民出版社，2006：41.

13黃進，李曉述.主動應(yīng)對積極開展國際化教育實踐[J].中國高等教育，2009（5）：45.

14姜國峰，陳偉.社會捐贈在黑龍江省高等教育辦學(xué)成本分擔(dān)中的作用研究[J].黑龍江高教研究，2009（7）：16.