我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式比較與轉(zhuǎn)型

杜焱　曠文倩　肖宇漩　吳倩

摘要：基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村土地改革持續(xù)深化，各地就土地流轉(zhuǎn)模式展開有益探索。文章選取四種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型模式并對其特點(diǎn)進(jìn)行梳理，并從農(nóng)戶獲益程度、規(guī)模化土地要素使用程度、推廣適用性和便利程度、可持續(xù)發(fā)展前景等四個(gè)角度進(jìn)行比較分析。研究表明：“土地銀行+土地超市”流轉(zhuǎn)模式在國內(nèi)應(yīng)用的可行性與發(fā)展前景較其他模式更好，未來應(yīng)持續(xù)跟進(jìn)，加強(qiáng)推廣。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地流轉(zhuǎn)模式;土地銀行+土地超市

一、引言

2017年召開的黨的十九大明確指出要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，且強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)是使有限的土地實(shí)現(xiàn)價(jià)值更大化和資源配置更合理化，解決“三農(nóng)”問題。土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和生產(chǎn)要素制度改革的根本內(nèi)容，針對土地使用中出現(xiàn)的資源分散、撂荒等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，施行了多種應(yīng)對模式，對解決“三農(nóng)”問題、深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。

進(jìn)一步，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依托于不同的實(shí)踐土壤滋生了各種運(yùn)作模式，典型模式有哪些？分別體現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)？這些模式之間基于不同角度比較結(jié)果如何？為回答以上問題，下文行文思路為：首先梳理現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)典型模式分析其基本特征，其次立足不同的角度進(jìn)行比較，最后根據(jù)總結(jié)的特點(diǎn)和比較的結(jié)果提出我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)未來選擇與當(dāng)下對策。

二、目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型模式及其特點(diǎn)

梳理國內(nèi)探討土地流轉(zhuǎn)相關(guān)內(nèi)容的文獻(xiàn)，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的基本概念，鄧大才（1999）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是在一定時(shí)期內(nèi)，土地與不同業(yè)主的組合關(guān)系或者組合密度關(guān)系，與社會(huì)管理制度廣度和深度變化的進(jìn)程。詹和平（2007）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)就是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓了土地使用權(quán)和土地使用方式。文華（2010）和蔣永穆等（2010）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶將土地使用權(quán)以獲利為目的給到其他農(nóng)戶或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)組織，但是自己仍然保有土地的承包權(quán)利的行為。郭棟（2017）、張凡和葉紅兵（2018）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是立足于“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的主要模式，趙金龍、胡建和許月明（2011）認(rèn)為常見的土地流轉(zhuǎn)模式包括土地股份合作制模式、土地市場模式、土地銀行模式、與反租倒包模式四種。孫曉一、徐勇和湯青（2016）認(rèn)為黃土高原農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式可歸納為四種，分別是：農(nóng)戶自發(fā)模式、農(nóng)業(yè)合作社帶動(dòng)模式、龍頭企業(yè)主導(dǎo)模式和政府引導(dǎo)模式。謝賢鑫和陳美球（2017）認(rèn)為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的典型模式包括農(nóng)民自發(fā)主導(dǎo)模式、承包地股份合作模式、反租倒包模式和信托模式四種。宋宜農(nóng)（2017）認(rèn)為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式主要包括私人流轉(zhuǎn)模式（農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、出租）、政府主導(dǎo)模式（反租倒包、轉(zhuǎn)包）、市場導(dǎo)向模式（股田制、股份合作制）三類。

綜上所述，土地流轉(zhuǎn)意即土地使用權(quán)經(jīng)營主體的更換，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移后的經(jīng)營主體主要包括農(nóng)戶、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和政府組織三類。以土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營主體為切入點(diǎn)，綜合文獻(xiàn)閱讀結(jié)果，下文擬選取土地互換、反租倒包、土地股份合作制、“土地銀行+土地超市” 四種土地流轉(zhuǎn)的典型模式展開比較。

（一）土地互換模式

土地互換模式是指農(nóng)戶基于提升開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利程度，在農(nóng)用地承包權(quán)保留的前提下，將農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)與他人交換使用，而其自身行使與他人交換的土地承包經(jīng)營權(quán)。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)最先出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)模式，這種模式下的交換雙方多為距離相距較近、來往較多的同鄉(xiāng)或親屬，以“一對一”形式開展，使流轉(zhuǎn)程序簡單快速，且因?yàn)榛Q是基于自愿原則，有利于流轉(zhuǎn)土地的后期經(jīng)營，減少土地撂荒現(xiàn)象，改進(jìn)農(nóng)用地資源配置方式。但這種模式的固有缺陷也很明顯，第一是行為約束力受限程度低，缺乏流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行的土地互換行為，當(dāng)不履約現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，土地糾紛現(xiàn)象產(chǎn)生可能性會(huì)大幅度提升;第二是互換的土地流轉(zhuǎn)模式其行為能輻射的土地規(guī)模有限，于土地規(guī)模化經(jīng)營方面優(yōu)勢不明顯。

（二）反租倒包模式

反租倒包模式是指以集體形式構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)組織，以給定定額“租金”的形式集合農(nóng)戶土地的經(jīng)營權(quán)歸集體所有，在不改變土地用途的前提下對其進(jìn)行投資開發(fā)和改善生產(chǎn)條件，之后再將已經(jīng)改良的土地的經(jīng)營權(quán)承包給有需要的個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織。這種化零為整的土地流轉(zhuǎn)模式，對土地規(guī)?；?jīng)營作用顯著，與此同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織的介入，為農(nóng)戶收益提供了一定程度的社會(huì)保障。但是，因?yàn)榉醋夂偷拱^程中涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)“中間商”，倒包的土地價(jià)格一般高于租進(jìn)的“成本”，在此過程中若部分集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)者自我要求不嚴(yán)格，就可以利用承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體間的信息不對稱謀私利，損害農(nóng)戶利益。

（三）土地股份合作制模式

土地股份合作制是指農(nóng)戶將自己持有的土地的經(jīng)營權(quán)作為“股份”，投資給集體經(jīng)濟(jì)組織或商業(yè)公司，最后收益在扣除必要的集體積累后按照農(nóng)戶自身持股比例進(jìn)行分配。這種與其他行業(yè)的發(fā)展模式融合形成的新模式，本質(zhì)上是為了取長補(bǔ)短，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體更明晰、利益分配更合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展更集中、個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)更微弱，可有效推進(jìn)土地承包管理的制度化和規(guī)范化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，進(jìn)而促使勞動(dòng)力人口由農(nóng)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，合理化勞動(dòng)力資源配置。但這種模式如果按照股份合作制“一股一票”的原則進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織決策，在“股東”過多時(shí)會(huì)出現(xiàn)決策效率低和決策成本高的問題。且因?yàn)樽鳛樾畔鬟f通道的集團(tuán)組織內(nèi)部成員職位和受教育程度的不同，可能產(chǎn)生溝通障礙，

（四）“土地銀行+土地超市”模式

“土地銀行+土地超市”模式，即農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作組織將農(nóng)戶抵押的農(nóng)地進(jìn)行再融資服務(wù)的同時(shí)，對農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一包裝運(yùn)作出租。這種多主體參與其中的土地流轉(zhuǎn)模式對于農(nóng)戶利益保護(hù)、流轉(zhuǎn)效率提升、農(nóng)村金融機(jī)制創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全面升級意義重大。但因該模式正處于試點(diǎn)階段，其存在的問題也較為突出，第一是尚未有完善的政策規(guī)范，缺乏法律法規(guī)的控制和監(jiān)督;第二是沒有明確的、統(tǒng)一的上級管理機(jī)構(gòu)，使得農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生糾紛以后容易出現(xiàn)“問責(zé)難”問題;第三是“土地銀行”和“土地超市”兩種模式在集中土地、連片運(yùn)營的過程中，對于土地存儲資金的劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏完善的價(jià)格評估機(jī)制，多為“一區(qū)一價(jià)”的劃價(jià)方式，欠缺對不同土地在土壤肥力、作物生長適宜度、土地升值空間等可能存在差異性的考慮。

三、我國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)典型模式比較分析

觀察四種典型模式的特點(diǎn)，可知其各有千秋，為使各地在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下、在土地流轉(zhuǎn)過程中做出切合自身經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等特點(diǎn)的最優(yōu)模式選擇。本文通過參考《我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式比較分析》一文中作者李書會(huì)對分析農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式時(shí)的比較維度，再結(jié)合自身的研究觀點(diǎn)從農(nóng)戶獲益程度、規(guī)模化土地要素使用程度、推廣適用性和便利程度、可持續(xù)發(fā)展前景等四個(gè)角度對四種典型模式進(jìn)行比較分析。

（一）農(nóng)戶獲益程度比較

農(nóng)戶從土地所得到的收益直接來源于農(nóng)作物所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是這中間也會(huì)存在付出的交易成本，因此從獲益的角度分析，如表1的幾個(gè)比較維度結(jié)果所示，從交易成本上看，土地互換模式是在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，其交易成本最低，但由于缺乏合同規(guī)范，收入穩(wěn)定性低;通過反租倒包模式，農(nóng)戶在獲得土地租金基礎(chǔ)上，將土地量化入股，村集體將流轉(zhuǎn)的土地反包給群眾代耕代種，后期的決策與農(nóng)戶無關(guān)，是承包方自身決定的，這對農(nóng)戶和承包方而言，雖然交易成本有所增加，但收入穩(wěn)定性較高;土地股份合作制模式由農(nóng)戶自愿入股，集體經(jīng)濟(jì)組織取得出租收入后，對入股農(nóng)戶按股分紅，且因?yàn)橛泻霞s保障，收入穩(wěn)定性較高;“土地銀行+土地超市”模式是由政府組織充當(dāng)“中間商”進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶交易成本低，但因?yàn)樾枰獙r(nóng)戶的土地“存款”現(xiàn)結(jié)，因此作為“中間商”的集團(tuán)經(jīng)濟(jì)組織成本會(huì)增加。而土地儲存價(jià)格由于是即存即結(jié)的，在存入“土地銀行”時(shí)農(nóng)戶就能拿到“存款”，所以農(nóng)戶收入穩(wěn)定性高。

（二）規(guī)模化土地要素使用程度比較

規(guī)?；恋匾厥褂茫罱K目的是要通過對土地的合理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片運(yùn)營。如表2所示，從促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)功能和提高土地利用率來看，四種典型模式都具有積極作用，可優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。從規(guī)?；?jīng)營實(shí)現(xiàn)程度來看，反租倒包模式、土地股份合作制及“土地銀行+土地超市”三種模式均能實(shí)現(xiàn)“適度”規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)用地得到有效利用的同時(shí)，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。于此同時(shí)，互換模式雖然使用得當(dāng)也可產(chǎn)生連片經(jīng)營現(xiàn)象，但是因?yàn)榛Q涉及人數(shù)少，所以集中的程度并未達(dá)到規(guī)模化經(jīng)營的要求。

（三）推廣適用性及便利程度比較

推廣適用性及便利程度決定了一定時(shí)期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)模式的普及難易程度。如表3所示，土地互換模式對于大多數(shù)農(nóng)戶而言接受程度高，適用地區(qū)廣，但是互換模式多適用于同一個(gè)經(jīng)濟(jì)集體的散戶之間，大規(guī)模的成片土地互換難度大。反租倒包模式適用于農(nóng)業(yè)發(fā)展成熟和村集體有威信的地區(qū)，該模式需要“接租方”有帶動(dòng)性和“承包方”有經(jīng)濟(jì)運(yùn)作能力，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩者難度較大。土地股份合作制模式屢見不鮮，普及程度高，但其對土地確權(quán)要求高。“土地銀行+土地超市”方興未艾，民眾認(rèn)知度偏低，但通過試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐可知，該模式因?yàn)榻M織者為地方政府，相關(guān)政策扶持力度大，民眾對該模式的信任度很高，有利于該模式后續(xù)推廣。

（四）可持續(xù)發(fā)展前景比較

土地產(chǎn)權(quán)是國家對農(nóng)戶合法擁有土地的制度安排，土地確權(quán)有利于減少土地流轉(zhuǎn)時(shí)產(chǎn)生的邊界紛爭，與土地流轉(zhuǎn)模式的生命力及發(fā)展前景密不可分，而土地產(chǎn)權(quán)不明，會(huì)導(dǎo)致土地利用效率較低和土地資源配置不合理，并造成土地流轉(zhuǎn)中的外部經(jīng)濟(jì)?；谕恋禺a(chǎn)權(quán)清晰度視角對四種典型模式進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的前景比較（見表4），土地互換模式是農(nóng)戶間對已經(jīng)劃分好承包經(jīng)營權(quán)的土地進(jìn)行互換，整個(gè)過程中參與人數(shù)少，所以產(chǎn)權(quán)界定明確，后期糾紛少，但不適用于土地規(guī)?；?jīng)營，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢有悖;反租倒包和“土地銀行+土地超市”模式由于有村集體或政府參與組織，產(chǎn)權(quán)界定清晰，但反租倒包對改革地點(diǎn)土地質(zhì)量的要求更高。土地股份合作制模式因?yàn)樯婕白园l(fā)組成的合作經(jīng)濟(jì)組織和村集體，內(nèi)部機(jī)構(gòu)龐雜，可能導(dǎo)致權(quán)能不清晰，產(chǎn)生“機(jī)會(huì)主義”。

四、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展對策

聯(lián)系實(shí)際，國務(wù)院2018年出臺關(guān)于“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”意見，指出要就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的體制機(jī)制開展創(chuàng)新實(shí)踐，且還要深化農(nóng)村金融體系改革，“土地銀行”作為新興的農(nóng)村金融體系的重要環(huán)節(jié)，亟待發(fā)展。再綜合四個(gè)角度來看， “土地銀行+土地超市”模式在現(xiàn)有制度框架下有望成為主流模式?？偨Y(jié)前文，顧及 “土地銀行+土地超市”模式的存在的尚未有明確的政策規(guī)范、沒有統(tǒng)一的上級管理機(jī)構(gòu)、欠缺對土地多樣性的考慮、國民認(rèn)知度較低等缺陷，提出如下發(fā)展對策：

第一，政策支持，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)。土地作為農(nóng)戶的“自信資本”，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善的前提下，只有保證了農(nóng)戶的利益，取得農(nóng)戶信任，才能提升農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動(dòng)性。因此，一方面要建立并完善“土地銀行+土地超市”模式相關(guān)的社會(huì)保障制度，如：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村福利、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助制度等;另一方面要建立健全信息公開化、服務(wù)透明化的土地流轉(zhuǎn)平臺，是土地流轉(zhuǎn)有法可依、有平臺可靠，祛除農(nóng)戶“孤軍作戰(zhàn)”的安全感缺失痛點(diǎn)，使流轉(zhuǎn)土地信息多方共享，通過土地流轉(zhuǎn)的“一站式”服務(wù)，提升農(nóng)戶的參與感和主人翁意識。

第二，因地制宜，有序流轉(zhuǎn)。根據(jù)地區(qū)土地資源優(yōu)勢，考慮土地多樣化，對土地存儲價(jià)格制定細(xì)分的統(tǒng)一評估標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，引導(dǎo)農(nóng)村土地和山區(qū)林地集中發(fā)展，有序合理地轉(zhuǎn)移形成大規(guī)模發(fā)展、深度開發(fā)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。讓土地在農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)起來，使農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走出“讓農(nóng)民非農(nóng)化”的新路子。

第三，注重宣傳，推動(dòng)流轉(zhuǎn)。在深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”條件下，土地流轉(zhuǎn)過程中有必要充分融合傳統(tǒng)媒體和新媒體進(jìn)行宣傳，向農(nóng)戶們推廣“土地銀行+土地超市”的新土地流轉(zhuǎn)模式?？稍卩l(xiāng)鎮(zhèn)街道、村民居委會(huì)、鄉(xiāng)村道路等人流量多的地方進(jìn)行廣播宣傳和橫幅布置，用手機(jī)信息、電視新聞等方式向廣大群眾普及相關(guān)政策信息。通過多方面、深層次的宣傳，增加“土地銀行+土地超市”模式的國民認(rèn)知度，增加模式落地的支持度。

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*本文為湖南省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下‘土地銀行+土地超市流轉(zhuǎn)新模式研究（S201912651012）”階段性成果。

（作者單位：湖南工商大學(xué)）