基于ISM模型的地方鐵路項(xiàng)目前置要件管理分析

劉 睿

(河北建投交通投資有限責(zé)任公司 投資發(fā)展部，河北 石家莊 050001)

一、引言

國(guó)務(wù)院辦公廳2019年7月印發(fā)的《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕33號(hào))中明確，城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線鐵路、鐵路專用線，其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、運(yùn)營(yíng)等具體執(zhí)行事項(xiàng)由地方實(shí)施或由地方委托中央企業(yè)實(shí)施?？深A(yù)見各省市自主建設(shè)和運(yùn)營(yíng)地方鐵路將成為趨勢(shì)，但地方鐵路項(xiàng)目開工之前需獲取相關(guān)政府部門審批和意見、與相關(guān)廠企簽訂的協(xié)議和出具的文件等，一般情況下會(huì)有超過(guò)20項(xiàng)的前置性文件(本文稱之為前置要件)，如何高效地辦理前置要件就成了地方鐵路建設(shè)單位在開工之前需解決的問題。

當(dāng)前實(shí)踐操作中，部分建設(shè)單位將大部分前置要件和項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)捆綁在一起，作為一個(gè)標(biāo)的進(jìn)行招標(biāo)，其他單位將各項(xiàng)前置要件獨(dú)立管理，分別招標(biāo)。理論研究中，王明慧等[1]指出了建設(shè)單位介入前置要件管理工作的重要性，將前置要件工作定義為高鐵項(xiàng)目前期外部協(xié)調(diào)工作?？傮w來(lái)說(shuō)，地方鐵路建設(shè)單位長(zhǎng)期作為鐵路建設(shè)的配角，對(duì)前置要件管理工作的認(rèn)知并不一致，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃，導(dǎo)致地方鐵路項(xiàng)目時(shí)常出現(xiàn)未及時(shí)辦理、甚至遺漏某項(xiàng)前置要件的情況。

從建設(shè)單位角度，首先對(duì)前置要件相關(guān)概念進(jìn)行全面分析，然后使用ISM模型[2]對(duì)常見的前置要件進(jìn)行理論建模，得到層級(jí)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型，再?gòu)膶?shí)踐操作出發(fā)，對(duì)理論模型進(jìn)行驗(yàn)證，根據(jù)結(jié)論提出前置要件辦理順序和管理建議，有利于地方鐵路建設(shè)單位高效推進(jìn)項(xiàng)目前期工作。

二、前置要件概念分析

(一)前置要件的來(lái)源

前置要件是指在特定事物發(fā)生前需具備的條件，這些條件來(lái)源于政府要求和其他相關(guān)方要求。其中政府要求的條件是作為宏觀調(diào)控手段而形成的，經(jīng)過(guò)時(shí)間的沉淀和累積，承載的價(jià)值逐漸深厚。具體的范圍可以將國(guó)務(wù)院2016年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕29號(hào))作為核心依據(jù)，規(guī)范后需審批事項(xiàng)共計(jì)42項(xiàng)，此外規(guī)定有2項(xiàng)仍需征求部門意見，5項(xiàng)納入涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)。來(lái)源于其他相關(guān)方的前置要件數(shù)目并無(wú)定數(shù)，根據(jù)項(xiàng)目情況波動(dòng)較大，多為協(xié)議類文件，目的也較為明確。

(二)前置要件的更替

前置要件通過(guò)不斷更替來(lái)提升自身價(jià)值。國(guó)務(wù)院明確提升政府效率、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的改革方向后，為企業(yè)投資項(xiàng)目精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、規(guī)范中介服務(wù)、實(shí)現(xiàn)并聯(lián)核準(zhǔn)制，從2014年12月起開展了兩年半的專項(xiàng)工作，通過(guò)清理、確認(rèn)、修法、公布、立法、建網(wǎng)六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，原有65項(xiàng)審批事項(xiàng)，整合削減23項(xiàng)。后續(xù)國(guó)務(wù)院和各部委改革還在持續(xù)進(jìn)行，如國(guó)務(wù)院2017年3月印發(fā)第676號(hào)令《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，2017年11月國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《不單獨(dú)進(jìn)行節(jié)能審查的行業(yè)目錄》(發(fā)改環(huán)資規(guī)[2017]1975號(hào))，2019年9月自然資源部印發(fā)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)[2019]2號(hào))，據(jù)悉國(guó)家氣象局也在編制新政策。

(三)前置要件的屬性變化

國(guó)務(wù)院對(duì)政府審批進(jìn)行了歷時(shí)數(shù)年的多輪簡(jiǎn)化、改革和后置，仍然保留不少前置要件，這佐證了前置要件的重要性。同時(shí)也要看到的是，審批簡(jiǎn)化的同時(shí)，監(jiān)管在不斷加強(qiáng)，對(duì)前置要件成果質(zhì)量的潛在要求在提升，引導(dǎo)前置要件從“調(diào)控”屬性向“實(shí)用”屬性轉(zhuǎn)變。如水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》(水保[2017]365號(hào))，就是要求水土保持方案等前置性技術(shù)文件能夠確?？蓪?shí)施，并充分發(fā)揮其在事中、事后的指導(dǎo)作用[3]。

(四)前置要件的實(shí)用價(jià)值

前置要件是政府行政審批的“敲門磚”，是設(shè)計(jì)單位的“基礎(chǔ)文件”，這都不能充分反映建設(shè)單位對(duì)前置要件實(shí)用價(jià)值的要求，縮減的價(jià)值目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致不同、甚至相反的工作方案。當(dāng)前部分地方鐵路項(xiàng)目前期僅成立籌備組，并未明確項(xiàng)目股東方和出資比例，即建設(shè)單位不明確，工作決策時(shí)難以有效維護(hù)建設(shè)單位的利益。比如作為企業(yè)方建設(shè)主體介入較晚會(huì)給土地綜合開發(fā)、用地預(yù)審帶來(lái)諸多變數(shù)[4]，部分前置要件項(xiàng)目審核分類分級(jí)不明確，審核程序不統(tǒng)一，需盡早協(xié)調(diào)解決。因此應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間明確建設(shè)單位，主導(dǎo)前置要件的價(jià)值取向。

(五)前置要件的全局觀

從建設(shè)單位角度出發(fā)，本文認(rèn)為前置要件管理工作，應(yīng)區(qū)別于外部協(xié)調(diào)工作，是為項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)提供的各項(xiàng)服務(wù)工作，進(jìn)而服務(wù)于全項(xiàng)目生命周期，是其實(shí)用屬性的價(jià)值所在。前置要件管理工作的全局性體現(xiàn)在以下四點(diǎn):

一是具有前瞻性。統(tǒng)籌考慮前置要件對(duì)規(guī)劃期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期的影響，走在項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)前面，挖掘內(nèi)在聯(lián)系，力求準(zhǔn)確可靠，避免閉門造“件”。

二是具有穿透性。充分聽取設(shè)計(jì)單位、地方政府、廠企、民眾等相關(guān)方的意見，充分了解后期使用前置要件成果的相關(guān)方，和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的要求和建議，深入一線開展深度“排雷”工作，避免做甩手掌柜。比如部分前置要件需聘請(qǐng)專業(yè)的設(shè)計(jì)單位，而設(shè)計(jì)單位的站位都有其局限性，甚至?xí)扔谶M(jìn)度壓力草率完成設(shè)計(jì)文件，把建設(shè)單位和實(shí)際情況隔離開。

三是具有橫向性。站在全局角度橫向挖掘前置要件之間關(guān)聯(lián)和變更因素[5]，必要時(shí)可考慮引入全過(guò)程造價(jià)咨詢服務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)信息化[6]輔助決策。比如，聘用用地預(yù)審服務(wù)機(jī)構(gòu)的合同中，服務(wù)期限延伸至土地組卷會(huì)更為便利；環(huán)境影響評(píng)價(jià)和水土保持方案與項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)關(guān)系極為密切，慎重篩選第三方服務(wù)單位有利于減少協(xié)調(diào)工作。

四是具有歷史性。站在歷史角度審視自身，據(jù)筆者所知，尚未有評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)前期要件完成質(zhì)量，給建設(shè)單位帶來(lái)的項(xiàng)目收益或造成的損失進(jìn)行評(píng)估，但這事實(shí)上忽略了前置要件質(zhì)量?jī)?yōu)劣對(duì)項(xiàng)目造成的損益。

三、前置要件的ISM模型分析

(一)建立鄰接矩陣

使用ISM方法可以推導(dǎo)出直接展示模糊系統(tǒng)各要素之間關(guān)系的層級(jí)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，本文選取了23個(gè)常見要素，具體如表1所示。

表1 ISM模型的前置要件要素符號(hào)

通過(guò)分析各要素之間的直接關(guān)系，建立有向圖的矩陣描述A，如果有直接影響則為1，反之為0，A即為鄰接矩陣，亦為布爾矩陣。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(二)計(jì)算可達(dá)矩陣

設(shè)I為單位矩陣，即僅對(duì)角線元素為1，其余為0，設(shè)矩陣B=A+I。根據(jù)ISM方法，按照布爾運(yùn)算法則進(jìn)行計(jì)算，直到滿足Bk-1≠Bk=Bk+1，經(jīng)計(jì)算k=3時(shí)滿足上述條件，此時(shí)可達(dá)矩陣M=B3=(A+I)3。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(三)可達(dá)矩陣的層級(jí)分解

設(shè)可達(dá)集為R(Si)和先行集為Q(Si)，對(duì)可達(dá)矩陣M進(jìn)行區(qū)域分解，得到表2所示，然后按照R(Si)∩Q(Si)=R(Si)的條件逐級(jí)抽取分解。

表2 可達(dá)矩陣的區(qū)域分解

續(xù)表

(四)ISM分析結(jié)果

分解結(jié)果見表3顯示，除去設(shè)計(jì)階段要素S1～S4，前置要件要素主要分布在兩個(gè)層級(jí)，分別是可行性研究和初步設(shè)計(jì)兩個(gè)階段。本部分使用ISM模型對(duì)前置要件進(jìn)行了理論建模分析，下文將從實(shí)踐出發(fā)進(jìn)行分析，并相互印證。

表3 層級(jí)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

四、前置要件的實(shí)踐分析

(一)前置要件的層級(jí)劃分依據(jù)

實(shí)踐中最常見的問題是成本費(fèi)用，比如根據(jù)設(shè)計(jì)規(guī)范，部分前置要件不形成最終成果便不能計(jì)入成本費(fèi)用，導(dǎo)致相關(guān)費(fèi)用要么無(wú)法列計(jì)，要么計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)的總概算不能超過(guò)可行性研究投資總估算的10%，如前期設(shè)計(jì)偏差過(guò)大時(shí)，難以在后期工作中進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而導(dǎo)致投資超概等一系列問題；對(duì)于投資控制問題[7]，王興陳指出鐵路工程項(xiàng)目普遍超概，東南沿海地區(qū)超概幅度在10%～50%，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前期階段決策優(yōu)化和設(shè)計(jì)階段激勵(lì)機(jī)制。建設(shè)單位如要避免上述問題，需在前置要件工作取得階段性成果后，主動(dòng)要求項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位，根據(jù)前置要件的工作成果，進(jìn)行針對(duì)性修改、補(bǔ)充和完善。前置要件的完成時(shí)間、成果質(zhì)量和反饋?lái)?xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位的落實(shí)力度，會(huì)直接影響到后續(xù)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量、投資估算的準(zhǔn)確性、項(xiàng)目效益考核評(píng)價(jià)的優(yōu)劣等，所以前置要件具備時(shí)效性。雖然部分建設(shè)單位未能充分理解和重視前置要件的時(shí)效性，但仍在實(shí)踐中多以審批的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為考量依據(jù)。本部分以實(shí)踐中的時(shí)效性作為層級(jí)劃分依據(jù)。

(二)前置要件的時(shí)效支撐點(diǎn)

從建設(shè)單位角度出發(fā)，依據(jù)前置要件的實(shí)用價(jià)值，匹配對(duì)項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)的時(shí)效支撐點(diǎn)，即價(jià)值實(shí)現(xiàn)點(diǎn)，并選取最早的點(diǎn)，下面表格是結(jié)合國(guó)家鐵路局2019年1月實(shí)施的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計(jì)文件編制辦法》(TB10504—2018)[8]進(jìn)行的歸納總結(jié)，對(duì)選取的點(diǎn)加粗標(biāo)注，皆與前置要件聯(lián)系十分緊密，具體見表4。

表4 前置要件對(duì)設(shè)計(jì)方案的時(shí)效支撐點(diǎn)

對(duì)比新舊編制辦法[9]，可研階段增加了土地綜合開發(fā)研究結(jié)論，初步設(shè)計(jì)階段增加了環(huán)評(píng)、水保審批和落實(shí)情況，突出了安全有關(guān)要求，施工圖階段增加了地質(zhì)篇和消防設(shè)計(jì)，總體上高度重視和強(qiáng)化了基本農(nóng)田保護(hù)、環(huán)保、水保、環(huán)境敏感區(qū)的確定性分析，突出了綠色通道內(nèi)容，這些新增內(nèi)容實(shí)際上是在新辦法中明確了前置要件的時(shí)效支撐點(diǎn)。

(三)前置要件的劃分結(jié)果

從建設(shè)單位角度來(lái)看，前置要件是為項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)服務(wù)，進(jìn)而服務(wù)于全項(xiàng)目生命周期，上文以項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)階段為時(shí)間軸，通過(guò)匹配各前置要件的價(jià)值實(shí)現(xiàn)點(diǎn)，可知關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。舉例說(shuō)明，如果要滿足在可行性研究階段，達(dá)到穩(wěn)定建設(shè)方案、包括鄰近或穿越特殊功能區(qū)的程度，意味著線路選址要穩(wěn)定，即選址、用地、周邊民眾、重點(diǎn)文物、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、軍事設(shè)施等這些可能對(duì)線路產(chǎn)生重大影響的因素中已經(jīng)沒有否決意見，相關(guān)工程的跨越已經(jīng)不存在障礙，重點(diǎn)拆遷的補(bǔ)助金額可以接受等；如果有巨額待定的廠企拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，或者采用明顯低于實(shí)際、影響較大的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，未能如實(shí)列入投資估算，那么在初步設(shè)計(jì)階段提出總概算時(shí)，會(huì)很容易超出設(shè)計(jì)規(guī)范限定標(biāo)準(zhǔn)。依此類推，得出前置要件工作的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)有3個(gè)，分別是可行性研究階段結(jié)束、初步設(shè)計(jì)階段結(jié)束、項(xiàng)目開工。這與ISM模型建立的層次系統(tǒng)結(jié)構(gòu)基本相符，略有差異，區(qū)別在于上文只考慮了為項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)服務(wù)，忽略了前置要件橫向關(guān)聯(lián)，忽略了全項(xiàng)目生命周期影響因素，如果根據(jù)這兩項(xiàng)因素修正，則與ISM模型分析結(jié)果一致。

五、前置要件的管理建議

(一)政府監(jiān)管的認(rèn)知

僅對(duì)政府政策進(jìn)行歸納可知，一般地方主導(dǎo)的鐵路項(xiàng)目，按行政法規(guī)，必須在項(xiàng)目決策階段完成的，通常只有建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩項(xiàng)前置要件，其余前置要件應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)階段評(píng)審或相關(guān)工程開工前完成。根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前政府對(duì)前置要件監(jiān)管，只有可研階段的項(xiàng)目立項(xiàng)和項(xiàng)目開工兩個(gè)強(qiáng)節(jié)點(diǎn)，即其余要件只要在開工前完成即可。但站在建設(shè)單位角度，僅靠這兩個(gè)強(qiáng)節(jié)點(diǎn)來(lái)倒排前置要件工作計(jì)劃，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足前置要件對(duì)全項(xiàng)目生命周期服務(wù)的要求。所以即便政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將事前審批事項(xiàng)延后，甚至減免、轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程監(jiān)管，那是從政府服務(wù)角度出發(fā)的決策，如果建設(shè)單位認(rèn)知不足，再加上政府或上級(jí)單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度的催促，容易導(dǎo)致對(duì)前置要件管理的重視程度不夠，進(jìn)而造成項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)質(zhì)量下降甚至返工的結(jié)果，也會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和評(píng)價(jià)工作產(chǎn)生一系列負(fù)面的影響。

(二)前置要件的辦理順序

基于ISM模型和實(shí)踐分析結(jié)果，站在建設(shè)單位、全項(xiàng)目生命周期角度，本文將鐵路項(xiàng)目需辦理的前置要件歸納入兩個(gè)階段，同階段內(nèi)區(qū)別不明顯，可同時(shí)開展工作，具體見圖1。前置要件大多需聘請(qǐng)具有資質(zhì)的、經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如需招標(biāo)應(yīng)當(dāng)額外安排至少一個(gè)月的時(shí)間，洽商和招標(biāo)所需時(shí)間下文就不再計(jì)列。

圖1 前置要件辦理順序示意圖

(三)決策階段辦理的前置要件

在項(xiàng)目決策階段，建議與可行性研究同時(shí)開展建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估兩項(xiàng)必備前置要件工作；并同時(shí)提前開展壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)估工作，和重大廠企的評(píng)估工作，以便于選取路線方案和簽署補(bǔ)償協(xié)議，并如實(shí)計(jì)入項(xiàng)目的成本費(fèi)用；啟動(dòng)土地綜合利用開發(fā)機(jī)會(huì)研究及方案研究，在與政府談判鐵路項(xiàng)目落地時(shí)，盡量落實(shí)開發(fā)目標(biāo)地塊；如果涉及則提前開展文物保護(hù)調(diào)查工作、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)審核、自然保護(hù)區(qū)審核、軍事設(shè)施保護(hù)意見、跨越南水北調(diào)工程等工作，排除對(duì)線路方案可能產(chǎn)生重大影響的因素。以上要件辦理應(yīng)至少安排三個(gè)月時(shí)間。

(四)初設(shè)階段辦理的前置要件

可研評(píng)審后，線路相對(duì)穩(wěn)定，建議與初步設(shè)計(jì)同步開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、洪水影響評(píng)價(jià)、水資源論證、地震安全性評(píng)價(jià)、安全預(yù)評(píng)價(jià)(或?qū)Π踩a(chǎn)條件和設(shè)施進(jìn)行綜合分析)，上述要件是必須要辦理的，其他要件根據(jù)項(xiàng)目情況可能需辦理的還有通航條件影響評(píng)價(jià)、文物勘探和文物影響評(píng)估等較為常見，以上要件辦理應(yīng)至少安排四個(gè)月時(shí)間。同時(shí)，在此階段還要完成主要協(xié)議的簽署，比如鐵路接軌協(xié)議、跨越鐵路線路、跨越高速公路、跨越等級(jí)道路的方案意見和立交協(xié)議，高壓輸電線路的遷改協(xié)議，和政府部門的拆遷協(xié)議，亦如取棄土場(chǎng)、灌溉、水源、引供電、供熱等協(xié)議。簡(jiǎn)而言之，剩余開工前需辦理的前置要件，都與初步設(shè)計(jì)同步啟動(dòng)，盡量在初步設(shè)計(jì)階段完成。

(五)前置要件的疑難問題

推進(jìn)前置要件工作中，在缺乏經(jīng)驗(yàn)或遇到新情況時(shí)，往往會(huì)尋找并遵循相關(guān)文件和規(guī)定辦理必要手續(xù)，卻時(shí)常陷入被動(dòng)局面。事后總結(jié)，可知前置要件的相關(guān)政策需要研究通透，能夠推演未來(lái)可能遇到的問題，必要時(shí)提前協(xié)調(diào)解決。比如通過(guò)對(duì)環(huán)評(píng)政策梳理推演[10]，總結(jié)出有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、鐵路重大變動(dòng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與規(guī)劃環(huán)評(píng)的銜接等問題，就可以提前協(xié)調(diào)解決。還要注意前置要件成果的有效時(shí)間，如進(jìn)行相關(guān)重大調(diào)整時(shí)，是否需重新辦理；項(xiàng)目在有效期內(nèi)未開工建設(shè)的，成果是否需申請(qǐng)延期；在地方未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家鐵路集團(tuán)公司文件是否可作為重要的指導(dǎo)文件，靈活使用。部分前置要件相對(duì)來(lái)說(shuō)更為重要，辦理時(shí)長(zhǎng)不可控，需傾斜資源重點(diǎn)盯辦。2019年河北某地方鐵路正在重點(diǎn)盯辦土地組卷手續(xù)，獲知國(guó)土部正在全國(guó)范圍內(nèi)首次統(tǒng)一劃定生態(tài)紅線，經(jīng)過(guò)推演，如不能在特定日期前完成相關(guān)工作，則至少延期一年，通過(guò)集中全部力量跑辦，成功從首次劃定的生態(tài)紅線區(qū)中扣除占地，有效避免因相關(guān)政策尚未出臺(tái)，而無(wú)法占用生態(tài)紅線區(qū)，大幅延誤項(xiàng)目進(jìn)度的后果。

(六)前置要件的服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇

在實(shí)操中，部分項(xiàng)目將大部分前置要件一同打包給項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位。打包優(yōu)點(diǎn)是免去了眾多標(biāo)的招標(biāo)和后續(xù)管理工作，以及前置要件編制單位和主體設(shè)計(jì)單位之間的協(xié)調(diào)工作，還能統(tǒng)一壓價(jià)；缺點(diǎn)是難以控制前置要件質(zhì)量、工作進(jìn)度，進(jìn)而影響項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)文件質(zhì)量，也可能會(huì)帶來(lái)后續(xù)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的管理問題。站在建設(shè)單位專業(yè)化管理、高質(zhì)量發(fā)展的角度上，建議分開聘用服務(wù)機(jī)構(gòu)。

(七)前置要件的相關(guān)說(shuō)明

職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)和氣候可行性論證是國(guó)務(wù)院2016年5月新增的，五項(xiàng)涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估事項(xiàng)中的兩項(xiàng)，當(dāng)前與之有關(guān)的行政制度還有待完善；土地組卷報(bào)批工作較為復(fù)雜，且相關(guān)審批制度還在持續(xù)完善之中，上述事項(xiàng)本文暫不討論。對(duì)于前置要件具體的影響分析[11]，郭俊奇對(duì)核心前置要件的主要內(nèi)容、影響程度、影響范圍、變化可能進(jìn)行了分析，雖然后續(xù)政策變動(dòng)較大略有過(guò)時(shí)，但仍具備一定參考價(jià)值，本文就不再?gòu)?fù)述。

六、結(jié)束語(yǔ)

隨著國(guó)家高鐵網(wǎng)絡(luò)的逐漸成型，地方鐵路的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在持續(xù)提高，期待能夠納入國(guó)網(wǎng)通道布局。如今地方鐵路動(dòng)輒幾百億的投資，稱之為超級(jí)工程亦不為過(guò)，根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，百公里級(jí)別的城際鐵路，從謀劃到開工，按照中國(guó)速度也應(yīng)至少預(yù)留一年半以上的時(shí)間，才能確保設(shè)計(jì)質(zhì)量達(dá)標(biāo)。在地方鐵路建設(shè)單位開始主導(dǎo)城際鐵路建設(shè)的背景下，對(duì)前置要件概念給予全方位分析，使用ISM模型，結(jié)合實(shí)踐分析，提出了前置要件管理建議，明確了辦理順序，有利于地方鐵路建設(shè)單位，在依法合規(guī)、高質(zhì)量發(fā)展的前提下，高效推進(jìn)項(xiàng)目前期工作。