疫情視域下行政執(zhí)法力度與溫度的均衡統(tǒng)一路徑研究

王丹竹

(華中師范大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430000)

新冠疫情發(fā)生以來，習近平總書記高度重視依法防控、依法治理，反復(fù)強調(diào)要在法治軌道上統(tǒng)籌推進疫情防控工作。執(zhí)法作為依法防控的關(guān)鍵一環(huán)，作為抗擊疫情的重要手段，能夠起到動員群眾、落實防控措施、維護社會安定的重要作用。2020年2月24日，司法部出臺了《關(guān)于推動嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》，強調(diào)：執(zhí)法要嚴格執(zhí)法，該嚴的要嚴、該重的要重、該快的要快，同時要踐行執(zhí)法為民理念，注重語言規(guī)范、行為規(guī)范，杜絕粗暴執(zhí)法、生硬執(zhí)法[1]。但是在具體執(zhí)法活動中，仍暴露出了一些不足，較為突出的是行政執(zhí)法工作的力度與溫度失衡的問題，主要表現(xiàn)為：過分重視執(zhí)法的法律效果而輕視社會效果、過分重視執(zhí)法的工具理性而輕視執(zhí)法的價值理性、過分倚重執(zhí)法權(quán)威而輕視做群眾工作。如何實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是擺在我們面前的現(xiàn)實問題。這是本文要著重探討的問題。

一、行政執(zhí)法力度與溫度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的現(xiàn)實需求

在疫情防控的特殊時期，堅持行政執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度相統(tǒng)一是現(xiàn)實所需，不僅對營造良好戰(zhàn)“疫”有重要推動作用，而且對提升行政執(zhí)法者素質(zhì)、提升國家治理能力、提升人民的法治素養(yǎng)具有十分重要的意義。

(一)營造良好戰(zhàn)“疫”秩序的現(xiàn)實需求

執(zhí)法力度與溫度的均衡協(xié)調(diào)有助于全民戰(zhàn)“疫”局面的深化和形成良好戰(zhàn)“疫”秩序。行政執(zhí)法作為疫情防控中不可或缺的部分，其重要價值在于組織、教育、動員群眾，推動全民戰(zhàn)“疫”向縱深方向發(fā)展。實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有助于維護群眾的切身利益，有助于傾聽群眾的心聲，有助于宣傳動員群眾積極配合防控，有助于促進聯(lián)防聯(lián)控機制效能的充分發(fā)揮。除此之外，行政執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一還在維護社會穩(wěn)定、形成良好的抗擊疫情的社會秩序上有重要意義。疫情發(fā)生以來，社會上出現(xiàn)了一些違法行為，例如毆打醫(yī)護人員、不服從疫情管理、哄抬物價等，這些影響了抗擊疫情的大局，從倫理道德上講，也是十分丑惡的。針對這些現(xiàn)象，實現(xiàn)執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度的統(tǒng)一，既可以針對惡劣行為依法進行管控、處罰，也可以對于一些情節(jié)較輕的當事人予以教育，從而使其認識到錯誤。正所謂“法安天下，德潤人心”，執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一，可以通過剛性的一面維護社會安定，實現(xiàn)“安天下”，也可以通過柔的一面起到與道德類似的作用，即“潤人心”。疫情防控是一盤大棋，行政執(zhí)法活動是重要一步，實現(xiàn)執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度均衡協(xié)調(diào)正是走好這一步的關(guān)鍵。

(二)提升行政執(zhí)法人員綜合素養(yǎng)的現(xiàn)實需求

實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的均衡可以提升執(zhí)法人員的綜合素養(yǎng)。具體表現(xiàn)在觀念、能力兩個方面：其一，有助于執(zhí)法者樹立正確的執(zhí)法觀念。正確的執(zhí)法觀念是良好執(zhí)法素養(yǎng)的重要組成部分，更是提升執(zhí)法質(zhì)量的前提。實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有助于糾正部分執(zhí)法者不正確的執(zhí)法觀念，例如單純依靠執(zhí)法手段執(zhí)法、注重執(zhí)法結(jié)果而忽視執(zhí)法過程、看重人情而輕視公平正義等觀念。其二，有助于提升執(zhí)法者的執(zhí)法能力。實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一，可以使執(zhí)法者具備兼顧剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法的能力，有助于執(zhí)法者在行政執(zhí)法中采用正確的執(zhí)法方式，避免暴力執(zhí)法、違法違規(guī)執(zhí)法、徇私執(zhí)法等不良執(zhí)法行為；實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一，可以使執(zhí)法者具備兼顧執(zhí)法結(jié)果與執(zhí)法過程的能力，有助于執(zhí)法者更加認真、負責地對待執(zhí)法活動，提升執(zhí)法人員的責任感、使命感，規(guī)避功利執(zhí)法、低效執(zhí)法；實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一，可以使執(zhí)法者具備平衡管理與服務(wù)的能力，使執(zhí)法人員既是維護社會秩序的管理者又是服務(wù)人民的奉獻者；實現(xiàn)執(zhí)法力度與溫度的統(tǒng)一，可以提升執(zhí)法者一手抓思想教育一手打擊違法犯罪的能力，使執(zhí)法本身既是懲罰違法犯罪的有效手段，又是開展法治教育的良好途徑。

(三)提升治理能力規(guī)避單一執(zhí)法缺陷的現(xiàn)實需求

實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是提升治理能力、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是規(guī)避單一治理模式缺陷的必由之路。就提升治理能力而言，實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的均衡，有助于培養(yǎng)一批執(zhí)法素質(zhì)過硬、有強烈的責任意識的行政執(zhí)法隊伍；實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的均衡，有助于深化行政執(zhí)法體制改革，優(yōu)化執(zhí)法方式，完善責任追查機制，便于對行政執(zhí)法工作進行監(jiān)督，進而推動國家治理能力的提升；實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的均衡，有助于在執(zhí)法領(lǐng)域更好地貫徹群眾路線，有助于實現(xiàn)群眾與執(zhí)法工作者的良性互動，充分發(fā)揮群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，使群眾真正成為評價執(zhí)法質(zhì)量、評價治理能力的閱卷人。從規(guī)避單一治理模式的不足來看，實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以有效規(guī)避單純采用柔性執(zhí)法模式或剛性執(zhí)法模式的不足。柔性執(zhí)法模式與剛性執(zhí)法模式都有其自身的不足，柔性執(zhí)法模式的不足主要表現(xiàn)為：不能解決根本矛盾、柔性邊界模糊[2]，剛性執(zhí)法模式的不足主要表現(xiàn)為：輕視執(zhí)法的社會效果、輕視群眾的感受、易產(chǎn)生執(zhí)法功利化傾向等。實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以使兩種執(zhí)法模式的優(yōu)勢得到最大化的釋放，使兩種執(zhí)法模式的缺陷得到最大化的避免，進而促進治理模式的優(yōu)化和治理能力的提升。

二、行政執(zhí)法工作力度與溫度失衡的主要表現(xiàn)

重視執(zhí)法力度，輕視執(zhí)法溫度，在此次新冠疫情防控中較為常見，尤其是在一些鄉(xiāng)村地區(qū)。所謂重視，主要是針對執(zhí)法者觀念層面而言的，行政執(zhí)法觀念對于實際工作的影響是十分巨大的[3]，執(zhí)法者如果主觀上重視執(zhí)法的力度而輕視執(zhí)法的溫度，就會采用不當?shù)膱?zhí)法方式而輕視群眾的感受，就會過分倚重執(zhí)法權(quán)威而輕視做群眾工作，就會偏重執(zhí)法的效果而輕視執(zhí)法的過程。

(一)采用不當?shù)膱?zhí)法方式，輕視群眾的感受

面對突如其來的疫情，及時有效地開展防控當然是十分有必要的，但是及時有效不代表不顧及群眾感受，不代表可以不當執(zhí)法。在實際執(zhí)法過程中，不當執(zhí)法主要表現(xiàn)為：不文明執(zhí)法、不顧實際執(zhí)法。不文明執(zhí)法，就是執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中言語粗俗、態(tài)度蠻橫，不重視自身的形象，例如湖北孝昌“一家三口打麻將被打耳光”事件，該事件發(fā)生在湖北省孝感市孝昌縣陡山鄉(xiāng)，一穿睡衣男子和另外二人在屋內(nèi)打麻將，數(shù)名戴著“防疫執(zhí)勤”紅袖章人員前來勸阻，摔麻將桌，雙方發(fā)生沖突[4]。從該事件中可以看出，雖然執(zhí)法人員的出發(fā)點是為了防控疫情，避免人員聚集，但是這種執(zhí)法方式是違規(guī)的，是不文明的，甚至充滿暴力，嚴重傷害人民的感情。不顧實際執(zhí)法，就是不能夠做到一切以時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移，執(zhí)法者思維方式比較單一，經(jīng)常從本本出發(fā)，而不是從事實出發(fā)，采取“一刀切”的方式，影響了執(zhí)法者與人民群眾的關(guān)系。例如，禁止醫(yī)務(wù)人員下班進小區(qū)回家[5]，任意扣留經(jīng)過本地的防疫物資[6]，將業(yè)主帶下樓的寵物狗打死等，這些現(xiàn)象一方面反映了執(zhí)法不顧實際，另一方面，暴露出一些執(zhí)法者法治素養(yǎng)低下，法治思維缺乏，不尊重人民的基本權(quán)利，不重視群眾感受，不能做到具體問題具體分析。

(二)過分倚重執(zhí)法權(quán)威，而輕視做群眾工作

一些執(zhí)法人員認為做群眾工作耽誤時間，影響防控效率。誠然，大疫當前，采用必要的雷霆手段，這無可非議，倚重執(zhí)法權(quán)威，這本身也沒有問題，但是問題在于過分倚重執(zhí)法權(quán)威卻忽視做群眾工作，只是單一地采用強力執(zhí)法而不重視宣傳教育，這些容易引起群眾的反感，容易脫離群眾，不易讓人民群眾從內(nèi)心深處接受防控舉措。在疫情防控中，過分倚重執(zhí)法權(quán)威的現(xiàn)象比較普遍，例如：為防止人員進出，在密切接觸者家門外安裝鐵欄；到村民家中砸毀麻將桌[6]。這些執(zhí)法行為所依靠的是執(zhí)法權(quán)威和強硬的執(zhí)法方式，不能保障萬無一失。執(zhí)法活動采用雷霆手段，并無太大問題，并且可以取得一定的成效，但是僅僅依靠執(zhí)法權(quán)威，會使執(zhí)法活動變得機械、冰冷，進而會使執(zhí)法活動脫離群眾，得不到群眾的認可與支持，執(zhí)法活動歸根結(jié)底是為群眾服務(wù)的，執(zhí)法者是要為群眾排憂解難的，我國的執(zhí)法活動本身就帶有溫度，切不能因為過分倚重執(zhí)法權(quán)威，使得執(zhí)法活動偏離正確路線，使得執(zhí)法者忘卻初心與使命。

(三)偏重結(jié)果而輕視過程

重視執(zhí)法力度而輕視執(zhí)法溫度，會間接產(chǎn)生注重結(jié)果而輕視過程的現(xiàn)象，甚至會導致功利性執(zhí)法。疫情防控中存在的執(zhí)法“一刀切”、執(zhí)法不文明、執(zhí)法“不說理”等現(xiàn)象，都存在重視執(zhí)法結(jié)果的共性，可以說重視執(zhí)法結(jié)果而輕視執(zhí)法過程是執(zhí)法力度與溫度失衡的突出表現(xiàn)。在執(zhí)法過程開始前，執(zhí)法者思維上存在較多誤區(qū)，例如，認為快速完成規(guī)定任務(wù)即可，至于其他則不是自己職責范圍內(nèi)的事；認為按照規(guī)定的要求完成即可，不用花費過多時間與群眾溝通等。在實際執(zhí)法過程中，執(zhí)法者的這些思維會嚴重影響其執(zhí)法行為，進而導致“只要不符合規(guī)定的，都要用最快的方式使之符合規(guī)定”，“任何不符合要求的，要用強制方式使之符合，不需要把時間花在講道理上”。最終，這種執(zhí)法思維與執(zhí)法行為只會走向結(jié)果至上的極端，甚至會滋生急功近利。誠然，在疫情發(fā)生的特殊時期，當然會有特殊手段，但是這些手段不能輕視過程，更不能偏離法治軌道，正如習總書記所指出的：疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作。[7]

三、行政執(zhí)法力度與溫度均衡統(tǒng)一路徑

在疫情防控期間，習總書記更是對執(zhí)法工作高度重視。針對疫情防控中執(zhí)法力度與溫度存在的不均衡、不協(xié)調(diào)問題，習總書記強調(diào)：疫情防控應(yīng)堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位[8]。從總書記的講話中可以看出，疫情防控中的執(zhí)法工作既要在法治軌道上運行，保障行政執(zhí)法力度，又要堅持以人民為中心，提升行政執(zhí)法的溫度，最終要實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(一)踐行執(zhí)法觀念：行政執(zhí)法者要兼具法治思維與人民情懷

正確的執(zhí)法觀念是行政執(zhí)法力度與溫度均衡統(tǒng)一的前提條件。端正行政執(zhí)法者的觀念，讓行政執(zhí)法者牢固樹立法治思維、厚植人民情懷，對實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的均衡統(tǒng)一意義重大。

堅持法治思維，充分顯示了法律這個“天平”在平衡執(zhí)法力度與溫度中的關(guān)鍵作用。此次疫情就是一場大考，執(zhí)法工作者需要在這場大考中堅持并增強法治思維，在實踐中強化認識。一方面，堅持法治思維，就是要求執(zhí)法人員在疫情防控期間，從彰顯法治要求、法治精神，符合法律規(guī)范，符合正當程序出發(fā)開展執(zhí)法工作，在做出具體執(zhí)法行為之前要思考執(zhí)法行為是否符合法律要求，是否違背法治精神。另一方面，堅持法治思維，要求執(zhí)法工作者秉承公平正義的執(zhí)法理念，堅持文明的執(zhí)法方式。法律追求公平正義，強調(diào)權(quán)責統(tǒng)一，行政執(zhí)法者不能因為疫情防控的特殊性而違背公平正義的執(zhí)法理念，不能做出“無罪處罰”“輕罪重罰”。法治代表著文明，執(zhí)法者是傳播文明的使者，在疫情防控中，文明執(zhí)法是踐行法治思維最鮮明的體現(xiàn)，堅持文明執(zhí)法，就是要求執(zhí)法方式文明。基于此，執(zhí)法人員在執(zhí)法中要具體問題具體分析，避免一刀切，采用合適的執(zhí)法方式；要注重宣傳教育的重要性，將宣傳教育與執(zhí)法相結(jié)合，杜絕不當執(zhí)法、暴力執(zhí)法。

面對疫情的大考，執(zhí)法工作者需要有人民情懷，習近平總書記強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨的一切執(zhí)政活動，中華人民共和國的一切治理活動，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師”[9]。執(zhí)法工作者牢固樹立人民情懷，就是要求做到執(zhí)法為了人民，執(zhí)法依靠人民。做到執(zhí)法為了人民，一是要將人民的利益放在首位，在執(zhí)法過程中，必須牢記人民利益高于一切，積極為群眾解決生活中的難題，讓執(zhí)法工作充滿溫度。二是要將人民的心聲放在心中。在抗擊疫情的特殊時期，執(zhí)法工作更要注重傾聽群眾的心聲，只有充分傾聽群眾的訴求，才能夠為解決群眾的難題，解答群眾的困惑找到方向。將人民的心聲放在心中，就要求執(zhí)法工作者心中要裝著人民，心中要有溫度，在實際工作中要改變工作急躁而忽視群眾意見的做法，和人民群眾一道構(gòu)筑起抗擊疫情的堅固防線。三是堅持群眾之事無小事。要做到執(zhí)法為了人民，就必須認真對待群眾之事，不能片面認為群眾的事情是小事，而不重視，或者解決不及時，執(zhí)法不到位。疫情防控期間，群眾的事關(guān)系到疫情防控的大局，執(zhí)法工作解決好群眾的事，就是提升執(zhí)法溫度最好的方式。此外，還要依靠人民執(zhí)法。執(zhí)法人員要耐心做好群眾工作，拉近與群眾的距離。做好群眾工作離不開溝通與宣傳，疫情期間，依然可以采取多種方式與群眾溝通，例如建立微信群、采用廣播宣傳等，加深群眾對執(zhí)法活動的認識，加深群眾對政策和法律的了解，形成群眾與執(zhí)法工作者的良性互動，進而拉近群眾與執(zhí)法人員的距離，提升執(zhí)法的溫度。

(二)完善執(zhí)法考核：執(zhí)法機關(guān)要建立過程與結(jié)果并重的考核體系

當前，行政執(zhí)法機關(guān)的考核評價體系存在重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象，造成這種現(xiàn)象的原因一般分為三種：一是考核評估的指標傾向結(jié)果，二是考核評估主體比較單一，三是考核評估的程序不規(guī)范。在疫情防控中，執(zhí)法活動出現(xiàn)的重結(jié)果輕過程的現(xiàn)象是因為執(zhí)法考核體系不完善，基于此，執(zhí)法機關(guān)必須要建立過程與結(jié)果并重的考核體系。首先，要將過程考核納入執(zhí)法考核評價體系。行政執(zhí)法單位如果以辦案數(shù)、罰沒數(shù)作為依據(jù)，是否科學則有待商榷[10]。因此，必須注重過程評價，將過程考核納入執(zhí)法考核評價體系，一方面就是要使執(zhí)法過程清晰可查，在實際執(zhí)法活動中深入落實行政執(zhí)法全記錄制度，實現(xiàn)過程評價有據(jù)可依；另一方面要注重考察案件的質(zhì)量，是否存在嚴重的錯誤，執(zhí)法過程是否存在傷及群眾感情的現(xiàn)象。其次，要改變單一的考核評估主體，將人大、政協(xié)、群眾作為考核主體的補充。之所以存在重視結(jié)果輕視過程，一個重要原因在于只存在一個給出評價結(jié)果的主體。因此，要建立過程與結(jié)果并重的執(zhí)法評價體系，就需要改變單一的考核主體，積極吸收人大、政協(xié)的評價標準，同時善于聽取人民群眾對執(zhí)法活動的評價意見，行政執(zhí)法機關(guān)在綜合考量多方面意見的基礎(chǔ)上給出客觀的評價。最后，要規(guī)范評價程序。雖然要重視執(zhí)法過程評價，但是并不代表不重視結(jié)果評價，要實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一，就需要規(guī)范評價程序，對評價方式、步驟、順序予以嚴格的規(guī)定，嚴格按照評價程序展開評價，既要對執(zhí)法過程給予客觀公正的評價，也要對執(zhí)法結(jié)果給予客觀公正的評價，兼顧執(zhí)法過程和結(jié)果，使執(zhí)法活動不失公允，也不失溫情。

(三)優(yōu)化執(zhí)法方式：現(xiàn)實執(zhí)法活動中堅持柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法并用

實現(xiàn)行政執(zhí)法力度與溫度的均衡協(xié)調(diào)，需要規(guī)避柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法各自的缺陷，把控好柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的關(guān)系。柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法都有各自的不足，只有將兩者結(jié)合才能夠克服單一執(zhí)法模式的不足。實現(xiàn)柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的統(tǒng)一，需要把握以下幾點：其一，必須明確剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法的優(yōu)勢與不足。剛性執(zhí)法的優(yōu)勢在于能夠顯示執(zhí)法力度、顯示法的權(quán)威，起到震懾、矯正的作用，但缺陷在于：它實質(zhì)是一種“零和博弈”游戲,并未被執(zhí)法相對人和利益相關(guān)者認可，在此種模式下,執(zhí)法相對人多采取“流動戰(zhàn)”“貓捉老鼠”等方式與執(zhí)法人員進行周旋，甚至會出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”等惡性事件[11]。柔性執(zhí)法的優(yōu)勢表現(xiàn)為：它填補了執(zhí)法者與執(zhí)法相對人之間的鴻溝，具有良好的社會效果和教育價值，但其缺陷在于容易導致執(zhí)法不嚴、執(zhí)法徇私。從剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法的優(yōu)勢與不足可以看出，只有將兩者相結(jié)合，才能克服各自的不足，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，保障執(zhí)法力度與溫度的均衡協(xié)調(diào)。其二，必須明確剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法的適用條件和范圍。一次完整的執(zhí)法活動，應(yīng)該包括剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法兩個方面，執(zhí)法者針對執(zhí)法活動中的不同問題、不同情況，靈活采用剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法。明確柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的適用條件與范圍不僅對執(zhí)法人員提出了要求，更對我國行政執(zhí)法體制改革提出了更高的要求。深化行政執(zhí)法體制改革，從頂層設(shè)計層面規(guī)范柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的適用條件與范圍，是實現(xiàn)柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法相統(tǒng)一的關(guān)鍵，是實現(xiàn)執(zhí)法力度與執(zhí)法溫度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保障。其三，必須要正確掌握柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的方式。要堅持柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的統(tǒng)一，執(zhí)法者就必須熟練、正確地掌握柔性執(zhí)法與剛性執(zhí)法的方式。正確地掌握柔性執(zhí)法方法，需要執(zhí)法者堅持服務(wù)指導、行政獎勵、宣傳教育等柔性執(zhí)法方法，克服“人情”對公正執(zhí)法的不利影響，在服務(wù)指導中做到執(zhí)法為了人民，在給予行政獎勵中提升人民群眾配合執(zhí)法的積極性，在宣傳教育中突出執(zhí)法活動的教化作用。正確地掌握剛性執(zhí)法方式，需要執(zhí)法者堅持依法執(zhí)法，依法嚴厲打擊違法犯罪行為，保障剛性執(zhí)法在法治軌道上進行，保障剛性執(zhí)法與柔性執(zhí)法相結(jié)合，杜絕暴力執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法。