“十四五”時(shí)期我國(guó)推進(jìn)城市更新的思路與舉措

摘要：城市更新是一個(gè)不斷完善“城市系統(tǒng)”的過程，已經(jīng)成為“十四五”時(shí)期我國(guó)加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的必然戰(zhàn)略選擇。梳理回顧“十三五”時(shí)期我國(guó)典型城市開展城市更新改造方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類型區(qū)，提出了適合中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的更新改造路徑模式，并從制度體系、管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政金融、公眾參與、試點(diǎn)示范等方面對(duì)“十四五”時(shí)期我國(guó)的城市更新提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市更新;新型城鎮(zhèn)化;路徑模式

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）03-0048-55 收稿日期：2021-01-15

作者簡(jiǎn)介：胡茜，經(jīng)濟(jì)管理出版社責(zé)任編輯。

1 前言

隨著2019年底我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，有近8.5億常住人口生活在城市中。在當(dāng)前我國(guó)發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，尤其是國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性、不確定性明顯增加的情況下，城鎮(zhèn)化對(duì)于加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局意義重大。如何繼續(xù)加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間，已經(jīng)成為我國(guó)“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略中的重大問題。當(dāng)前我國(guó)城市，尤其是超大、特大城市的新增土地資源接近臨界點(diǎn)，亟需對(duì)存量資源進(jìn)行重新開發(fā)。習(xí)近平總書記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》 （《求是》2020年第21期） 中指出，今后“在城市舊城和老舊小區(qū)改造方面有巨大需求和發(fā)展空間”。因此，城市更新也就成為了“十四五”時(shí)期新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出，要“實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程”。

城市越來(lái)越成為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，前期開發(fā)建設(shè)固然重要，且受到各界關(guān)注，但后期的升級(jí)維護(hù)同樣需要重視 （吳冠岑，2016） 。城市更新就是一個(gè)不斷完善“城市系統(tǒng)”的過程，更新與發(fā)展之間是共生、互動(dòng)的關(guān)系，兩者相互依存、相輔相成，推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展與深度進(jìn)化。城市更新能夠有效提升存量資源利用效率，增加城市空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且對(duì)于城市功能優(yōu)化和社區(qū)環(huán)境改善具有直接作用。“十四五”時(shí)期，我國(guó)城市更新工作的一個(gè)重要任務(wù)，就是要在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，積極探索符合國(guó)情的城市更新模式，以推動(dòng)公眾參與來(lái)構(gòu)建“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的城市更新開放體系，打造市場(chǎng)、政府和社會(huì)三者之間的良性有機(jī)互動(dòng)，有效推動(dòng)城市生態(tài)環(huán)境改善、居民生活質(zhì)量提升以及社會(huì)和諧發(fā)展 （陽(yáng)建強(qiáng)，2018） 。事實(shí)上，城市更新不僅僅只是對(duì)城市中的建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)環(huán)境進(jìn)行更新改造，也是對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能業(yè)態(tài)、文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等軟環(huán)境的一次綜合優(yōu)化與升級(jí)，并涉及投資、金融、科技、人文、民生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將成為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵和核心目標(biāo)之一 （王世福、沈爽婷，2015） 。當(dāng)前，中國(guó)城市更新已經(jīng)從拆舊建新式的舊模式，逐步發(fā)展到滿足新需求、承載新功能、采用新方式、重視新傳承的有機(jī)更新時(shí)代，城市更新將成為新時(shí)期帶動(dòng)我國(guó)城市持續(xù)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

2 “十三五”時(shí)期我國(guó)城市更新實(shí)踐及評(píng)價(jià)

2.1 我國(guó)不同城市的城市更新比較

“十三五”時(shí)期，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2015年底的56.1%增長(zhǎng)到2019年底的60.6%，年均增長(zhǎng)超過1個(gè)百分點(diǎn)，已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期。另一方面，城市更新對(duì)于我國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的意義日趨重要，城市建設(shè)已經(jīng)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好” （王蒙徽，2020） 。“十三五”時(shí)期，由于不同規(guī)模城市面臨的主要矛盾不同，并且在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人文遺跡等方面差別巨大，城市更新工作在我國(guó)城市之中并不是同步展開，并且結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)情況，不同城市的城市更新具體鮮明特征和差異化。

表1列出了廣州、杭州、濟(jì)南和嘉興這四個(gè)不同規(guī)模、且具有代表性城市在城市更新過程中所面臨的主要矛盾、更新目標(biāo)、更新規(guī)劃、工作程序、更新方式和更新策略方面的差異，并對(duì)其進(jìn)行比較。通過解讀表1，我們可以發(fā)現(xiàn)四點(diǎn)重要信息。

第一，在對(duì)城市更新進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)，廣州已經(jīng)形成了較為綜合的系統(tǒng)性規(guī)劃，建立了包含改造策劃、用地處理、資金籌措、利益調(diào)節(jié)、監(jiān)督管理在內(nèi)的全流程政策框架。杭州的“三改一拆”則是臨時(shí)性的綜合治理框架，主要采取短期行動(dòng)計(jì)劃方式來(lái)推進(jìn)城市更新順利開展。為體現(xiàn)城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和配合城市更新工作的順利推進(jìn)，濟(jì)南也編制了舊城更新的專項(xiàng)規(guī)劃，但主要是針對(duì)特定類型地塊開展更新工作。與濟(jì)南不同，嘉興的城市更新則是針對(duì)單一片區(qū) （包含多種類型） 進(jìn)行系統(tǒng)的綜合規(guī)劃。

第二，在工作程序方面，有些城市設(shè)立了獨(dú)立的城市更新局，有的城市則將城市更新局作為加掛單位，還有的城市在領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下開展城市更新工作。其中，廣州成立了我國(guó)最早的城市更新局，并在城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，形成了橫向協(xié)作、上下結(jié)合的開放體系。杭州則根據(jù)自身工作重點(diǎn)，通過設(shè)立“三改一拆”行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面組織實(shí)施“三改一拆”工作。濟(jì)南是全國(guó)第三個(gè)設(shè)立城市更新局的城市，但與另外兩個(gè)城市不同的是，濟(jì)南城市更新局是加掛在濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局名下。區(qū)別于杭州的“三改一拆”行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，嘉興負(fù)責(zé)城市更新工作的是城市有機(jī)更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，更具有常設(shè)性和全局性。

第三，在更新方式上，廣州在經(jīng)過前期的大規(guī)模改造之后，城市更新更加注重“城市成長(zhǎng)”的多元目標(biāo)導(dǎo)向，更多采用謹(jǐn)慎的循序漸進(jìn)方式進(jìn)行。根據(jù)杭州“三改一拆”行動(dòng)工作方案，城市更新采用點(diǎn) （謹(jǐn)慎的小步漸進(jìn)） 、面 （急劇的大規(guī)模推進(jìn)） 結(jié)合的方式進(jìn)行。濟(jì)南市在經(jīng)歷了急劇的大規(guī)模推進(jìn)之后，開始綜合運(yùn)用整體改造、功能提升、綜合整治等更新方式。與其他城市略有不同，嘉興的城市更新接近于全域更新，針對(duì)老城區(qū)、外圍城區(qū)和城鎮(zhèn)的不同特點(diǎn)，分別采取不同的更新方式和策略。

第四，在更新策略上，廣州確立了“1+3+X”政策指引體系，形成了整體性的制度安排，城市更新工作已進(jìn)入法制化、規(guī)范化、常態(tài)化的發(fā)展軌道，并創(chuàng)新采用“微改造”的模式。杭州確立了“1+X”工作模式，形成了較為整體性的制度安排，但作為一場(chǎng)短期的整治行動(dòng)，未來(lái)需要向戰(zhàn)略性的制度安排過渡。濟(jì)南雖然設(shè)立了城市更新局，但并不是獨(dú)立的部門，采取的是針對(duì)特定類型較為整體性的安排。嘉興的城市更新則集杭州和濟(jì)南的長(zhǎng)處，聚焦特定片區(qū) （城中、東柵） ，形成了較為整體性的制度安排。

2.2 我國(guó)城市更新實(shí)踐評(píng)價(jià)

“十三五”時(shí)期，我國(guó)城市發(fā)展中遇到了許多新挑戰(zhàn)、新問題，甚至是風(fēng)險(xiǎn)矛盾突出，城市更新背負(fù)了重新建構(gòu)城市物質(zhì)和人文兩大空間的重要任務(wù)。其中，城市中的物質(zhì)老化往往與城市功能衰退相生相伴，與此同時(shí)傳統(tǒng)歷史文化在城市中的保護(hù)與繼承問題也亟需解決。在這種大背景下，“十三五”時(shí)期我國(guó)城市更新還是呈現(xiàn)出了一定規(guī)律的變化。

首先，城市更新目標(biāo)由單一化走向多元化。城市整體功能結(jié)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)是城市更新目標(biāo)建立的基礎(chǔ)，我國(guó)城市更新在“十三五”時(shí)期已經(jīng)由注重物質(zhì)空間修復(fù)和改善逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注提高城市居民生活質(zhì)量和增強(qiáng)城市發(fā)展的可持續(xù)能力。這表明我國(guó)城市更新工作已經(jīng)能夠以高質(zhì)量發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，重新思考城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的一系列關(guān)系，諸如新舊城區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系、更新目標(biāo)與城市空間結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系、更新內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理之間的關(guān)系等重大課題。

其次，城市更新規(guī)劃由單一規(guī)劃走向綜合系統(tǒng)規(guī)劃。由于最近一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市發(fā)展面臨著形勢(shì)復(fù)雜、矛盾眾多的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)已經(jīng)難以指引城市未來(lái)的發(fā)展，而內(nèi)涵更為豐富、目標(biāo)更為廣泛、執(zhí)行更為靈活的系統(tǒng)規(guī)劃越來(lái)越受到重視 （高雅、楊兵，2020） 。國(guó)內(nèi)部分城市已經(jīng)結(jié)合自身總體規(guī)劃制定了全面、系統(tǒng)的城市更新規(guī)劃，確定符合自身現(xiàn)實(shí)情況的更新目標(biāo)和模式，力求優(yōu)化人口和產(chǎn)業(yè)的空間布局。與此同時(shí)，各城市對(duì)于更新改造項(xiàng)目成本和收益的計(jì)算更加精準(zhǔn)化，加強(qiáng)了更新規(guī)劃的科學(xué)性。

再次，城市更新工作由封閉走向開放?！笆濉睍r(shí)期，城市更新的資金來(lái)源由過去單純依靠財(cái)政撥款，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)多方共同出資。城市更新過程中已經(jīng)形成了較為完善的中央和地方兩級(jí)政府，房地產(chǎn)商、金融機(jī)構(gòu)等多層次、多渠道的投資體系，出現(xiàn)了政府、企業(yè)、私人共同參與城市更新改造的新局面 （劉江等，2021） 。同時(shí)，更新規(guī)劃的制定和出臺(tái)也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全方位、多層次的公眾參與，包括專家委員會(huì)和更新項(xiàng)目涉及的居民、相關(guān)單位等。

最后，城市更新方式由急劇的突發(fā)式轉(zhuǎn)向更為謹(jǐn)慎、穩(wěn)妥的漸進(jìn)式?！笆濉睍r(shí)期，各參與主體都已經(jīng)意識(shí)到我國(guó)的城市更新工作不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過程。不僅要區(qū)分不同區(qū)域、不同類型區(qū)在更新改造中所需要的差異化訴求，也需要在充分考慮原有城市空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)后，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)地推動(dòng)更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 “十四五”時(shí)期我國(guó)城市更新面臨的新形勢(shì)、新挑戰(zhàn)

3.1 城市高質(zhì)量發(fā)展要求城市更新推動(dòng)優(yōu)化城市功能和提升城市品質(zhì)

改革開放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以后，伴隨著急速膨脹的城市規(guī)模，我國(guó)城市中資源耗費(fèi)、污染物急劇增加，“城市病”已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城市的進(jìn)一步發(fā)展。諸如住宅區(qū)頹廢、人口密度過高、交通擁堵且事故頻繁、環(huán)境設(shè)施嚴(yán)重不足等城市老化現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了城市品質(zhì)的提升。尤其對(duì)于后工業(yè)化時(shí)代的城市來(lái)說，工業(yè)時(shí)代遺留下來(lái)的大量“不良資產(chǎn)” （廠房、倉(cāng)庫(kù)、碼頭等） ，已經(jīng)嚴(yán)重制約了城市競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)一步增強(qiáng) （楊震，2016） 。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，城市空間的新舊交替愈演愈烈。如何恢復(fù)城市活力，推動(dòng)城鎮(zhèn)化走向健康可持續(xù)道路是當(dāng)前我國(guó)眾多城市面臨的嚴(yán)峻問題。城市更新不僅為解決“城市病”問題提供了一種新的路徑，也能夠賦予城市中存量物業(yè)新的用途和價(jià)值，從而拓展城市發(fā)展的新空間，并且通過調(diào)整城市結(jié)構(gòu)與功能、改善生態(tài)環(huán)境、重塑城市形象等手段使城市保持持續(xù)健康發(fā)展的動(dòng)力，有效提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

3.2 貫徹落實(shí)新發(fā)展理念要求城市更新促進(jìn)城市向綠色低碳智慧轉(zhuǎn)型

眾所周知，城市發(fā)展的過程就是人類文明發(fā)展的進(jìn)程，從手工、農(nóng)耕為主的古代城市，到近代的工業(yè)化城市，再到現(xiàn)代科技化的智慧城市，城市的發(fā)展標(biāo)志著人類文明的不斷前進(jìn)。隨著我國(guó)城市系統(tǒng)復(fù)雜性的不斷提升，數(shù)字化和信息化建設(shè)的需求越來(lái)越迫切?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為城市更新提供了所需要的技術(shù)條件，越來(lái)越多的城市希望應(yīng)用新技術(shù)新方案提升城市管理能力，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展?！笆奈濉睍r(shí)期，可以通過城市更新把新發(fā)展理念貫穿到城市發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的城市發(fā)展新局面。

3.3 提升人民群眾獲得感幸福感安全感要求城市更新推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問題和短板

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)今后我國(guó)城市發(fā)展也提出了新要求，即人居環(huán)境的改善、生活品質(zhì)的提高。從城市發(fā)展理念來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)由關(guān)注城市規(guī)模擴(kuò)張的“增量發(fā)展”轉(zhuǎn)向關(guān)注城市居民生活質(zhì)量的“存量發(fā)展”。通過城市更新改造，不斷推動(dòng)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，實(shí)現(xiàn)城市功能的提升與轉(zhuǎn)變。在這次新冠肺炎疫情中，城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的一些問題和短板更加凸顯。通過實(shí)施城市更新行動(dòng)，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，進(jìn)而改善人居環(huán)境、提高生活品質(zhì)。面向“十四五”時(shí)期，通過城市更新來(lái)提升生活質(zhì)量，確保城市的可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)城市改造升級(jí)的主要路徑，同時(shí)也要確保實(shí)現(xiàn)城市居民、各級(jí)政府以及城市本身都能從中獲益的多方共贏局面。

3.4 構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系要求城市更新推動(dòng)產(chǎn)城融合良性發(fā)展

建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求和必由之路，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)工程。所謂現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，就是與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的要求相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系及其運(yùn)行機(jī)制和管理體制 （周紹朋，2019） ，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是其中的重要環(huán)節(jié)。隨著城市擴(kuò)張，老舊街區(qū)的功能越來(lái)越弱化，發(fā)展活力不足，逐步走向衰退。尤其是一些工業(yè)城市，傳統(tǒng)制造業(yè)逐步被新興產(chǎn)業(yè)所取代，導(dǎo)致大量工業(yè)廠房閑置，嚴(yán)重阻礙了城市系統(tǒng)升級(jí)改造和產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代。“十四五”時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，城市成為貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要空間載體。在城市更新推動(dòng)下的舊城改造、土地再利用將與城市發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重組產(chǎn)生密不可分的相互聯(lián)系，城市更新將為今后城市發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn) （嚴(yán)若谷等，2011） 。對(duì)我國(guó)而言，城市更新可以釋放包括舊工業(yè)區(qū)、城中村、舊城區(qū)在內(nèi)的城市低效用地，這為產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造提供了新的空間，也為產(chǎn)城融合發(fā)展提供了可能。城市更新有利于推動(dòng)土地利用的供給側(cè)改革，推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)和傳統(tǒng)房地產(chǎn)業(yè)提出了新的要求，要求傳統(tǒng)低效高能耗產(chǎn)業(yè)向綠色、低碳、環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過城市更新，可以有效降低產(chǎn)業(yè)用地成本，提高產(chǎn)業(yè)用地效能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，工業(yè)、商業(yè)、居住和公共設(shè)施割裂發(fā)展的局面將得到有效改變。

4 “十四五”時(shí)期我國(guó)推進(jìn)城市更新的路徑模式

“十三五”時(shí)期，國(guó)內(nèi)關(guān)于城市更新的實(shí)踐，不同規(guī)模和發(fā)展水平的城市之間相差很大，甚至是相同規(guī)模和相似發(fā)展水平的城市之間也具有較大差異。然而，從城市更新的對(duì)象來(lái)看，不同類型之間的差別更大。因此，本文基于類型區(qū)的視角，探索“十四五”時(shí)期我國(guó)城市中不同類型區(qū)更新改造的路徑模式。需要指出的是，該部分的“舊”是相對(duì)“新”而言的，文中涉及的舊居住區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)及舊綜合區(qū)等，其概念的確定主要參考使用功能的適用性和建筑外在形態(tài)的新舊程度，指隨著城市的發(fā)展和其本身使用年限的增長(zhǎng)，或者與城市功能結(jié)構(gòu)不相協(xié)調(diào)，或者在功能上已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代生活需求，或者在物質(zhì)上接近其設(shè)計(jì)壽命，在形態(tài)上呈現(xiàn)出破舊狀態(tài)的類型區(qū)或綜合區(qū)。

4.1 舊居住區(qū)更新

居住區(qū)一旦建成，就會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性、自身功能性和物質(zhì)性老化，在形態(tài)上呈現(xiàn)出破舊臟亂的狀態(tài)，在功能上無(wú)法滿足居民的生活需求。事實(shí)上，舊居住區(qū)更新改造是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到居民、政府、開發(fā)商之間的利益分配，需要平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及文化等多方關(guān)系。舊居住區(qū)改造更新模式是在對(duì)改造更新目標(biāo)的理解與細(xì)化基礎(chǔ)上對(duì)實(shí)施過程做出的一種選擇反應(yīng)，而從舊居住區(qū)更新的實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)居住區(qū)面臨的主要問題不同，更新目標(biāo)及其遵循的原則各不相同，具體的更新模式和方法選擇也不一樣。因此，“十四五”時(shí)期，我國(guó)城市中舊居住區(qū)更新改造應(yīng)按照現(xiàn)實(shí)情況劃分為重建、整治和維護(hù)三種模式，如圖1所示。

4.2 舊工業(yè)區(qū)更新

受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的聯(lián)合作用，城市蔓延、退二進(jìn)三、土地置換、污染企業(yè)外遷等成為當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程中的普遍現(xiàn)象，城市舊工業(yè)區(qū)的更新改造也由此成為我國(guó)“十四五”時(shí)期必須面對(duì)的歷史命題。具體地，城市舊工業(yè)區(qū)改造更新的開發(fā)模式取決于地塊在規(guī)劃中用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也取決于其自身的區(qū)位條件和所在城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。一般地，多數(shù)城市都會(huì)在舊工業(yè)區(qū)更新改造時(shí)，將其用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌嫌猛荆@種情況在城市中心區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。“十四五”時(shí)期，我國(guó)城市中舊工業(yè)區(qū)更新應(yīng)遵循兩種模式：一種是工業(yè)升級(jí)模式，即在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，為舊工業(yè)區(qū)注入新型工業(yè)生產(chǎn)功能或通過改造更新使其生產(chǎn)功能進(jìn)一步完善;另一種是產(chǎn)業(yè)更新模式，即通過用地調(diào)整與功能置換在已經(jīng)廢棄的舊工業(yè)區(qū)建立全新的產(chǎn)業(yè)集群，具體可進(jìn)行商業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)、文化開發(fā)和混合開發(fā)。

4.3 舊商業(yè)區(qū)更新

舊商業(yè)區(qū)一般位于城市中心，通常具有悠久的歷史，見證了城市發(fā)展的滄桑，具有重要的歷史文化價(jià)值，同時(shí)也承載著當(dāng)?shù)鼐用竦木駜r(jià)值。不同城市舊商業(yè)區(qū)的特點(diǎn)雖然有所不同，但與城市其他功能區(qū)相比，舊商業(yè)區(qū)大多都會(huì)表現(xiàn)出區(qū)位重要、建筑密集、功能復(fù)合以及歷史悠久等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)在舊商業(yè)區(qū)中往往會(huì)同時(shí)存在或部分存在，這就為舊商業(yè)區(qū)的更新改造提供了依據(jù)?！笆奈濉睍r(shí)期，在舊商業(yè)區(qū)更新過程中，應(yīng)準(zhǔn)確把握各類空間元素的綜合性、交融性，城市更新規(guī)劃也應(yīng)注重探尋發(fā)展機(jī)遇、突出城市意象、恢復(fù)街區(qū)活力、促進(jìn)廣泛參與等多元化目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)舊商業(yè)區(qū)的風(fēng)貌保護(hù)與功能復(fù)興。相應(yīng)地，舊商業(yè)區(qū)更新的策略應(yīng)包括整合城市要素、功能混合布局、公共交通引導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)舊城特色和啟動(dòng)獎(jiǎng)懲杠桿，如圖2所示。

4.4 歷史文化承載區(qū)更新

“十三五”時(shí)期，隨著文化傳承意識(shí)的不斷增強(qiáng)，我國(guó)城市建設(shè)中的歷史文化保護(hù)相關(guān)工作不斷完善。從法規(guī)層面看，歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村皆形成了詳細(xì)的保護(hù)要求，層次明確、可操作性強(qiáng);從學(xué)術(shù)研究層面看，歷史遺存的保護(hù)、利用、后續(xù)運(yùn)營(yíng)方法屢有創(chuàng)新。但與此同時(shí)，我國(guó)還存在大量對(duì)歷史文化保護(hù)意義重大的“非歷史文化名城”類歷史城區(qū)，這些區(qū)域歷史悠久、文脈鮮明、地緣獨(dú)特，但卻由于歷史遺存數(shù)量少、位置分散、價(jià)值不突出等原因，未能成為歷史文化名城，面臨著開發(fā)與保護(hù)的兩難境地，成為歷史文化保護(hù)工作中的盲點(diǎn)?！笆奈濉睍r(shí)期，對(duì)于該類區(qū)域的更新改造，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況區(qū)別對(duì)待，分別采取保全、改善和改造三種模式，如圖3所示。

4.5 城中村改造更新

當(dāng)前城中村已經(jīng)越來(lái)越成為外來(lái)人口承租房屋獲得居住場(chǎng)所、本地居民出租房屋獲得租金收入、同時(shí)兼有內(nèi)部服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)過渡型社區(qū)。在“十三五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過程中，未改造的城中村越來(lái)越成為難啃的“硬骨頭”，是“十四五”時(shí)期城市更新必須要面對(duì)的命題。根據(jù)主導(dǎo)力量的不同，“十四五”時(shí)期城中村更新模式應(yīng)分為政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作和政府主導(dǎo)、市場(chǎng)補(bǔ)充兩種模式。同時(shí)，根據(jù)改造力度劃分，城中村更新改造分別按照綜合整治、功能改變和拆除重建三種模式進(jìn)行，如圖4所示。

5 “十四五”時(shí)期推動(dòng)我國(guó)城市更新的保障措施

5.1 加快完善相關(guān)法律法規(guī)體系

加快推進(jìn)城市更新法律法規(guī)的完善，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)修訂相關(guān)法律法規(guī)，在其中增加城市更新相關(guān)條款，并在此基礎(chǔ)上加快制定《城市更新條例》。在相關(guān)法律法規(guī)中明確城市更新的公共利益導(dǎo)向，并對(duì)公共利益認(rèn)定條件和程序進(jìn)行修改、完善。同時(shí)，明確公共利益的認(rèn)定程序，完善城市更新中公共利益的認(rèn)定及審查機(jī)制，在最大限度促進(jìn)公共利益的同時(shí)能夠有效維護(hù)個(gè)人的合法利益。

5.2 健全城市更新相關(guān)管理機(jī)構(gòu)

建議成立國(guó)家城市更新行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，前期可先設(shè)立專家委員會(huì)，加強(qiáng)城市更新頂層設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，各城市應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，加快設(shè)立統(tǒng)籌城市更新各項(xiàng)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并對(duì)城市居民、政府以及企業(yè)三個(gè)主要利益方在城市更新決策過程中的地位、作用及其之間的相互權(quán)力關(guān)系進(jìn)行界定。已設(shè)立專門負(fù)責(zé)城市更新部門的地區(qū)，應(yīng)盡快推動(dòng)完善城市更新相關(guān)體制機(jī)制，促進(jìn)城市更新組織實(shí)施更加規(guī)范有序。

5.3 完善城市更新財(cái)政支持政策

“十四五”時(shí)期，應(yīng)準(zhǔn)確把握城市更新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，追求城市更新與城市今后發(fā)展之間的匹配，為城市更新的財(cái)政支持提供政策指引。與此同時(shí)，積極吸引私人投資者和開發(fā)商為城市更新進(jìn)行投資，確保一些關(guān)鍵性的條件準(zhǔn)備就緒，如明確和強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、土地使用更新權(quán)、合同權(quán)利等，保持地方政府在相關(guān)制度建設(shè)上的延續(xù)性。

5.4 推動(dòng)城市更新投融資模式創(chuàng)新

面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的加強(qiáng)，城市更新應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，并拓展多元化的投融資渠道。根據(jù)政策規(guī)定和項(xiàng)目特點(diǎn)制定可落地的投融資路徑，強(qiáng)調(diào)厘清投融資主體與更新項(xiàng)目開發(fā)之間復(fù)雜的法律、組織等關(guān)系。另一方面，創(chuàng)新城市更新的投融資模式還必須符合金融監(jiān)管要求，將防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為首要目標(biāo)，與房地產(chǎn)、土地、稅收等制度創(chuàng)新協(xié)同一致。同時(shí)，應(yīng)更加重視并有效利用各方力量，通過稅收減免等優(yōu)惠政策吸引民間資本積極參與城市更新改造。

5.5 創(chuàng)新城市更新的公眾參與制度

加快城市更新制度建設(shè)改革創(chuàng)新，積極鼓勵(lì)多種主體參與城市更新規(guī)劃的制定，以保證城市更新相關(guān)規(guī)劃能夠充分尊重事實(shí)。制定公眾參與城市更新的基本原則和制度，并對(duì)所有參與者的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)范。加快搭建公眾參與城市更新的新媒體平臺(tái)，采用聽證會(huì)、公開征求意見、調(diào)查問卷、座談會(huì)等多種形式廣泛聽取公眾訴求和意見。積極運(yùn)用第三方評(píng)估等方式，加強(qiáng)城市更新項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督和評(píng)估工作。

5.6 發(fā)揮試點(diǎn)示范突破帶動(dòng)作用

積極開展試點(diǎn)示范工作，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一批體現(xiàn)新發(fā)展理念的代表性較強(qiáng)的城市作為試點(diǎn)，鼓勵(lì)試點(diǎn)示范城市先行先試，探索城市更新有效模式，帶動(dòng)和推進(jìn)我國(guó)城市更新行動(dòng)。示范城市要大膽開拓工作思路，鼓勵(lì)不同城市進(jìn)行差別化探索，在實(shí)踐中不斷完善政策措施，在創(chuàng)新中深入推進(jìn)綜合示范工作，擴(kuò)大示范效應(yīng)，形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?/p>

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