財(cái)政治理現(xiàn)代化的新動(dòng)力

王志剛

《公共財(cái)政的數(shù)字化變革》

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中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政大數(shù)據(jù)研究所譯

社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社

2021年11月

不知從何時(shí)開始，“數(shù)字化”成為我們各種媒體中的熱詞，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、社會(huì)數(shù)字化、政府?dāng)?shù)字化……與之對(duì)應(yīng)的是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字金融、數(shù)字貨幣、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，乃至數(shù)字地球，數(shù)字化改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，最近大火的“元宇宙”展示了一個(gè)神奇的虛擬現(xiàn)實(shí)世界，可以說(shuō)，人類已經(jīng)進(jìn)入了數(shù)字文明時(shí)代。

財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，相應(yīng)地，數(shù)字財(cái)政是政府?dāng)?shù)字治理的基礎(chǔ)和重要支柱，打造數(shù)字財(cái)政需要財(cái)政加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從全球看，公共財(cái)政領(lǐng)域的數(shù)字化變革并未缺位，國(guó)際貨幣基金組織在2017年集中了全球眾多相關(guān)領(lǐng)域的理論與實(shí)踐專家，圍繞“公共財(cái)政的數(shù)字化變革”這一前沿話題展開深入而廣泛的研討，最終呈現(xiàn)給大家一部極富時(shí)代感的前沿報(bào)告。

財(cái)政政策涉及每一個(gè)人、企業(yè)、組織，可以說(shuō)是連接經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的利益樞紐。政府如何調(diào)動(dòng)各方資源并用于提供公共品和公共服務(wù)，如何利用財(cái)政政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，如何穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，以及如何優(yōu)化社會(huì)的資源配置……這些財(cái)政職能在數(shù)字化時(shí)代有了新的時(shí)代內(nèi)涵，以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，讓財(cái)政政策效能發(fā)揮有了強(qiáng)大的數(shù)字引擎，可以說(shuō)，數(shù)字技術(shù)正在對(duì)財(cái)政領(lǐng)域的方方面面進(jìn)行重塑，它改變了政府收集、加工、處理信息的方式，可以優(yōu)化政府收入、支出、財(cái)政政策等實(shí)施方式。數(shù)字技術(shù)如果被巧妙地加以運(yùn)用，可以大幅提高財(cái)政政策的有效性和公平性，改善民眾福祉。

本書的五個(gè)部分，分別涉及稅務(wù)管理、財(cái)政管理、公共服務(wù)提供、國(guó)際比較、數(shù)字化的價(jià)值，可以說(shuō)每一部分都充分體現(xiàn)了數(shù)字化與財(cái)政業(yè)務(wù)融合的巨大價(jià)值，為我們展現(xiàn)了一幅全球各國(guó)財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的生動(dòng)畫面，讓我們感受到財(cái)政數(shù)字化變革的脈動(dòng)。數(shù)字化讓財(cái)政強(qiáng)基固本，為財(cái)政治理現(xiàn)代化賦能，具有強(qiáng)大的財(cái)政管理乘數(shù)效應(yīng)。

數(shù)字化給財(cái)政治理帶來(lái)的機(jī)遇

數(shù)字化不僅催生了眾多新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入了新動(dòng)力，同時(shí)也為政府治理提供了眾多的機(jī)遇，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是更好的信息。強(qiáng)大的存儲(chǔ)容量和計(jì)算能力讓政府可以跟蹤和記錄大量的交易和互動(dòng)信息。稅務(wù)部門使用數(shù)字系統(tǒng)可以搜集更多更真實(shí)的數(shù)據(jù)，從而為稅務(wù)管理提供了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，可以化解公平與效率的緊張關(guān)系。公共財(cái)政管理的數(shù)字化，形成了大量高頻財(cái)政數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以為政府現(xiàn)金預(yù)測(cè)與國(guó)庫(kù)資金管理等提供有力的決策支撐。圖像識(shí)別等生物技術(shù)為每一個(gè)財(cái)政受益人賦予數(shù)字身份，從而可以識(shí)別財(cái)政政策歸宿的偏誤，一些發(fā)展中國(guó)家開展了大規(guī)模的數(shù)字身份建設(shè)，消除了大量的虛假支出。各類數(shù)字平臺(tái)匯集大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在為企業(yè)創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)，也為政府監(jiān)管提供了更多的工具選擇。

二是更佳的系統(tǒng)。信息系統(tǒng)建設(shè)是公共財(cái)政管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，為政府加強(qiáng)稅收監(jiān)管和支出政策提供更好的手段。打通數(shù)字平臺(tái)和稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)壁壘，可以大幅減少稅收漏洞。電子或數(shù)字支付系統(tǒng)建設(shè)，可以提高政府公共服務(wù)的效率，大幅降低支出成本。電子支付系統(tǒng)可以在數(shù)字身份的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)施策，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的穿透式監(jiān)管，減少尋租腐敗行為。

三是更好的政策。更好的信息和更佳的系統(tǒng)，為政策開辟了新的選擇。對(duì)納稅人收入、消費(fèi)、財(cái)富信息的監(jiān)測(cè)能力，為稅收政策優(yōu)化提供基礎(chǔ)，可以更好地平衡資本、勞動(dòng)的稅收負(fù)擔(dān)。日常財(cái)政數(shù)據(jù)可以對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行即時(shí)預(yù)測(cè)，更科學(xué)的預(yù)測(cè)有助于提高預(yù)算編制能力，同時(shí)可以有效評(píng)估貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性和借貸需求，提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理能力。網(wǎng)絡(luò)等媒介可以讓公眾低成本參與財(cái)政管理過(guò)程，預(yù)算公開讓公眾更好地參與預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)而提高預(yù)算的透明度。

數(shù)字化給財(cái)政治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

雖然數(shù)字化有眾多的潛在或現(xiàn)實(shí)好處，但是本書也提醒我們同樣要關(guān)注相關(guān)的挑戰(zhàn)，具體包括以下幾個(gè)方面：

一是舊的和熟悉的挑戰(zhàn)。政府采用的新技術(shù)必須要和其能力相適應(yīng)，不同國(guó)家政府治理能力不同，對(duì)新技術(shù)的吸收和掌握意愿及能力亦不相同，政治、制度和人力資本等方面的因素會(huì)影響政府采納新技術(shù)方案的程度。一些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，官僚抵制、政府能力有限，以及利用新技術(shù)謀取私人利益等問(wèn)題，影響了政府信息系統(tǒng)的使用效果。為了對(duì)納稅和支出進(jìn)行數(shù)字化管理，政府必須要確保更多的人和企業(yè)進(jìn)入數(shù)字世界并使用數(shù)字技術(shù)，這就需要建立一個(gè)數(shù)字包容的社會(huì)，包括發(fā)展普惠金融、推廣數(shù)字支付等。

此外，為了更好地利用數(shù)字化機(jī)遇，需要把分散于各類政府部門、私人機(jī)構(gòu)之間的信息進(jìn)行共享交換，否則會(huì)降低決策效率。

二是新的挑戰(zhàn)。數(shù)字變革能夠改變對(duì)個(gè)人和企業(yè)的激勵(lì)，他們可能會(huì)利用新技術(shù)進(jìn)行犯罪，例如利用專業(yè)軟件來(lái)刪除銷售記錄，讓稅務(wù)部門難以防范稅收欺騙。同時(shí)數(shù)據(jù)本身也具有價(jià)值，是否有必要對(duì)數(shù)據(jù)征稅也成為一個(gè)值得探討的話題。數(shù)字化的影響很大程度上取決于所收集信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。要確保較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量就需要對(duì)披露此類信息給予足夠的激勵(lì)，形成對(duì)各類交易的數(shù)字痕跡會(huì)有效打擊“暗網(wǎng)”的交易。隨著數(shù)據(jù)不斷增長(zhǎng)，個(gè)人和企業(yè)的敏感數(shù)據(jù)需要制定相關(guān)的保護(hù)措施，包括物理和制度兩個(gè)方面。

三是基本限制。盡管數(shù)字革命拓展了財(cái)政政策的邊界，但是有一些制度和發(fā)展問(wèn)題依然超出技術(shù)范圍。電子支付系統(tǒng)仍會(huì)時(shí)常受到犯罪分子的攻擊，電子支付后依然會(huì)有尋租等行為，區(qū)塊鏈技術(shù)無(wú)法在一個(gè)原始紙質(zhì)登記被摧毀的國(guó)家建立起一個(gè)土地信息系統(tǒng)，不定期交易的資產(chǎn)估值困難，以及公私產(chǎn)權(quán)存在模糊地帶。難以通過(guò)觀察私人信息來(lái)區(qū)分個(gè)人能力、努力和運(yùn)氣，建立最優(yōu)稅制依然充滿挑戰(zhàn)。

美好愿景可期

既然數(shù)字革命已經(jīng)發(fā)生，各國(guó)就必須做好應(yīng)對(duì)來(lái)把握機(jī)遇，否則就難以享受數(shù)字化紅利。技術(shù)提供了一種跨越到更新和更復(fù)雜的政策制定、設(shè)計(jì)和實(shí)施的可能性，各國(guó)要做好數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為財(cái)政數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供必要的軟硬件保障。

數(shù)字革命還會(huì)帶來(lái)新的收入不平等和分配問(wèn)題，例如機(jī)器和軟件可以自動(dòng)執(zhí)行某些工作，可能會(huì)替代部分人工勞動(dòng)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)會(huì)同時(shí)存在，如何采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策來(lái)權(quán)衡利弊得失，這些都需要深入研究。一個(gè)建議是投資教育、研發(fā)，更好地適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的要求。

數(shù)據(jù)正在以前所未有的速度和數(shù)量跨越國(guó)界，這些對(duì)創(chuàng)新、全球供應(yīng)鏈、國(guó)際貿(mào)易和資本流動(dòng)產(chǎn)生重大影響，國(guó)家間的稅收轉(zhuǎn)移凸顯國(guó)際間的稅收協(xié)調(diào)的重要性，尤其是對(duì)一些大型跨國(guó)數(shù)字企業(yè)，制定合理的數(shù)字交易稅收規(guī)則是一個(gè)挑戰(zhàn)。

對(duì)中國(guó)財(cái)政改革的啟示

本書具有鮮明的學(xué)術(shù)性和政策性，對(duì)于指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家的數(shù)字財(cái)政建設(shè)具有重要借鑒意義。數(shù)字財(cái)政是以財(cái)政大數(shù)據(jù)價(jià)值為基礎(chǔ)，以財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府收支，促進(jìn)公平和效率的政府收支活動(dòng);數(shù)字財(cái)政具有跨部門、跨層級(jí)、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn);財(cái)政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、大數(shù)據(jù)財(cái)政業(yè)務(wù)化，數(shù)字財(cái)政正逐步實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)決策、讓數(shù)據(jù)管理、讓數(shù)據(jù)說(shuō)話”，數(shù)據(jù)流、資金流緊密融合在一起，從而實(shí)現(xiàn)“以數(shù)理財(cái)、以數(shù)控稅”的雙重目標(biāo)。

實(shí)際上，中國(guó)的數(shù)字財(cái)政實(shí)踐并不落后，中國(guó)財(cái)政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型起自上世紀(jì)90年代的二大“金”字工程為代表的財(cái)政信息化，即“金財(cái)”工程與“金稅”工程，目前進(jìn)入了新的數(shù)字財(cái)政建設(shè)階段，這一階段體現(xiàn)為數(shù)據(jù)生產(chǎn)系統(tǒng)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的雙輪驅(qū)動(dòng)。一是數(shù)據(jù)生產(chǎn)系統(tǒng)的建設(shè)以預(yù)算管理一體化為代表，打通縱向與橫向政府間預(yù)算數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算周期一體化和項(xiàng)目管理一體化，以及數(shù)據(jù)一體化。

二是應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)以財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)為代表，結(jié)合財(cái)政的具體業(yè)務(wù)場(chǎng)景推動(dòng)各類大數(shù)據(jù)應(yīng)用，例如財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制、綜合治稅、扶貧資金發(fā)放、數(shù)字消費(fèi)券、政府采購(gòu)云平臺(tái)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)、基于財(cái)政-宏觀模型的輔助決策、資產(chǎn)管理等，尤其是2020年創(chuàng)立的直達(dá)基層直達(dá)民生的資金直達(dá)機(jī)制，在疫情的特殊時(shí)期發(fā)揮了積極作用，精準(zhǔn)、快速、嚴(yán)格，創(chuàng)新了財(cái)政政策手段。

此外，一些地方還結(jié)合本地業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行了獨(dú)具特色的財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)，大數(shù)據(jù)讓政府更懂企業(yè)、居民的訴求，從而可以極大地提升公共服務(wù)與公共需求的匹配度，大數(shù)據(jù)價(jià)值也得到了極大釋放，對(duì)財(cái)政決策、財(cái)政管理等起到了很好的助推作用?？傊?，數(shù)字財(cái)政可以做到“政策-項(xiàng)目-資金-服務(wù)對(duì)象”的四位一體，從而實(shí)現(xiàn)資金跟著項(xiàng)目走、公共服務(wù)跟著人走，這無(wú)疑會(huì)大幅提高財(cái)政資金使用效率，有效推動(dòng)要素市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

數(shù)字財(cái)政建設(shè)并非一蹴而就，要加快數(shù)字財(cái)政建設(shè)步伐，不斷完善基礎(chǔ)制度和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快打造復(fù)合型的人才隊(duì)伍，為數(shù)字化紅利轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字財(cái)政盈余創(chuàng)造各種條件，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和制度優(yōu)化的深度融合，讓數(shù)字財(cái)政真正成為提升財(cái)政治理能力的推進(jìn)器。

（作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任;編輯：臧博）