鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地管理困境：基于府際博弈策略選擇的分析

袁夢(mèng)甜 彭建軍

摘要：隨著基層減負(fù)工作的深入開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理困境日漸凸顯。本文運(yùn)用“博弈策略”模型刻畫屬地管理下的府際關(guān)系，再現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地困境：府際推責(zé)博弈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“接鍋”屬地責(zé)任；府際監(jiān)督博弈使上級(jí)監(jiān)督軟化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“走過場(chǎng)”而形式主義泛濫；府際再博弈，屬地事項(xiàng)“政治化”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“一陣風(fēng)”的運(yùn)動(dòng)式治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終處于府際博弈劣勢(shì)，深陷屬地管理困境。因此，“重塑府際體制、重拾博弈均衡”成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫困減負(fù)的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理困境；屬地管理；府際博弈

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）03-0016-08

基金項(xiàng)目：2019年度湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下湖南城市社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型研究——以多元主體關(guān)系為視角（XSP19YBC331）。

作者簡(jiǎn)介：袁夢(mèng)甜，南華大學(xué)管理學(xué)院公共管理碩士研究生；彭建軍（通訊作者），南華大學(xué)管理學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

一、問題的提出：基層減負(fù)與屬地管理的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)行政體系的基石。在實(shí)現(xiàn)基層善治的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作千頭萬(wàn)緒，從經(jīng)濟(jì)、政治到文化、社會(huì)，多數(shù)政策的執(zhí)行都需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)。然而，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，在層級(jí)節(jié)制的行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被上級(jí)相關(guān)部門所委派的各項(xiàng)任務(wù)所裹挾，使其服務(wù)職能得不到良好發(fā)揮。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。完善基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)政府的關(guān)系、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)等便成了基層治理改革中的重要任務(wù)。近年來，中央和地方出臺(tái)了一系列文件和措施為基層減負(fù)。2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》中提出，加強(qiáng)計(jì)劃管理和監(jiān)督實(shí)施，著力解決督查考核過多過頻、過度留痕的問題。為進(jìn)一步加快基層減負(fù)工作的進(jìn)行，2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，將2019年定為“基層減負(fù)年”，目的是更好地給基層干部松綁減負(fù)，激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為、不懈奮斗[1]。2020年4月14日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》明確提出，厘清不同層級(jí)、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任[2]。

然而，隨著基層減負(fù)文件的下發(fā)，基層的負(fù)擔(dān)雖然得到了一定程度地減輕，但管理層級(jí)的延伸、管理幅度的擴(kuò)展、管理事務(wù)的繁雜以及政策時(shí)滯等因素的影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)的實(shí)際效果不理想。為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到中央減負(fù)政策的預(yù)期，需要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)”失衡的現(xiàn)狀。問責(zé)的下沉化、事過留痕的形式主義以及“責(zé)任狀”等政治任務(wù)的積壓，這些權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)見不鮮。究其根源，屬地管理問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)失衡發(fā)生的重要原因。

所謂屬地管理，就是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[3]。根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的是綜合性管理職能，一般情況下不承擔(dān)專業(yè)性的行政執(zhí)法職能，也不設(shè)置和配備專業(yè)性的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、人員編制和執(zhí)法設(shè)備。故此，除了行政專法明文規(guī)定的任務(wù)外，上級(jí)政府部門不能將本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的工作“下放”或“下移”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)[4]，原因是區(qū)縣及以上層級(jí)的政府才有完善的組織結(jié)構(gòu)和職能部門，具有行政執(zhí)法職能和權(quán)力。但實(shí)際上，屬地管理延伸到了基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，城市管理、食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全監(jiān)察、綜治維穩(wěn)等各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面都需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理進(jìn)行維持。屬地管理事項(xiàng)增多，責(zé)任下沉至基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為屬地管理的“被問責(zé)者”，讓屬地管理有名無實(shí)。因此，為優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治給基層減負(fù)，必須解決屬地管理問題。

二、研究文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界圍繞屬地管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境各研究領(lǐng)域已取得較為豐碩的成果，但是較少關(guān)注屬地管理對(duì)基層政府困境影響的交叉研究議題?，F(xiàn)梳理屬地管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境兩個(gè)主題的文獻(xiàn)，進(jìn)一步深刻聚焦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地管理困境”這一命題，探究其生成邏輯與治理之道。

一方面，關(guān)于屬地管理研究的文獻(xiàn)較為豐富。屬地管理的研究經(jīng)歷了從適用性解釋、制度對(duì)比到治理困境經(jīng)驗(yàn)分析研究視角的變化。屬地管理可較清晰地界定地方政府的權(quán)力和責(zé)任，具有較廣的適用性，稅收、社會(huì)保障、人口計(jì)劃生育、戶籍管理、醫(yī)保等眾多領(lǐng)域都被納入屬地管理范疇。周黎安認(rèn)為，以屬地為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制適合于各屬地間相對(duì)獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的橫向聯(lián)系較少的狀況，從而使各屬地的責(zé)任邊界清晰，發(fā)包治理相對(duì)有效[5]。尹振東認(rèn)為，當(dāng)對(duì)監(jiān)管任務(wù)的績(jī)效難以考核時(shí)，屬地管理優(yōu)于垂直管理，能較好的審批通過合格企業(yè)[6]。近年來，有關(guān)于解決基層政府屬地管理困境的文章開始出現(xiàn)，而且研究?jī)?nèi)容也從普遍性描述轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w案例分析。張緊跟等通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪維穩(wěn)“屬地管理”政策案例的分析，指出嚴(yán)密的考核與功利主義的激勵(lì)并不能保證政策在基層的有效執(zhí)行[7]。

另一方面，學(xué)者們針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境進(jìn)行分析，主要形成了體制和職能兩種解釋路徑。在體制主義解釋路徑中，行政集權(quán)體制、財(cái)政分配體制、壓力型政治體制是基層政府治理產(chǎn)生困境的主要原因。劉學(xué)民認(rèn)為，要建立基層分權(quán)的行政體制，全面改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)[8]。章榮君認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型才是解決問題的根本之道[9]。夏志強(qiáng)認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是時(shí)代之需，堅(jiān)持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重心的戰(zhàn)略定位，形成頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的良性互動(dòng)[10]。部分研究者則形成了職能解釋路徑，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境的解決之道。李明提出以治理理論為依據(jù)，強(qiáng)化大眾參與，達(dá)到上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的平衡，從上下兩個(gè)層面壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利空間[11]。張菊梅認(rèn)為，要從變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估體系，完善農(nóng)村公共服務(wù)的表達(dá)、決策、激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的教育培訓(xùn)等方面入手解決問題[12]。顏昌武認(rèn)為，應(yīng)該促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的動(dòng)力回歸公共服務(wù)本位，有效承擔(dān)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)最基層政府的治理職能[13]。

綜上所述，學(xué)者們通過分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的具體案例，運(yùn)用“體制依賴”“職能關(guān)系”等視角來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境現(xiàn)象，具有一定的理論解釋力。但是，既有研究主要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)的體制問題，較少?gòu)母H視角去探討原因，沒有將“利益”這一核心要素從府際關(guān)系中抽離出來。因此，本文嘗試運(yùn)用“博弈論”的方法研究“屬地管理”下的府際關(guān)系，進(jìn)而刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的屬地管理困境，重塑府際利益整合之道。

三、基于府際博弈策略的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理困境分析

本文基于所構(gòu)建“屬地管理府際博弈策略分析”研究框架，引入“政府利益”這一核心概念，將“政府利益”作為府際博弈的邏輯基點(diǎn)。“屬地管理的府際博弈”是指在一定的法律框架和制度規(guī)則之內(nèi)，各級(jí)政府在決策時(shí)圍繞多種類型的權(quán)力和管理作出權(quán)衡抉擇并最終采取能使本級(jí)政府利益最大化的行動(dòng)方案。這一構(gòu)建具有可行性和適用性，因?yàn)閺谋举|(zhì)上看，“屬地管理”名義下府際博弈策略的選擇受政治利益和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。布坎南指出，政府也是經(jīng)濟(jì)人，具有自利性，也會(huì)追求自身的政府利益最大化，只是這種利益不一定是物質(zhì)財(cái)富[14]。相應(yīng)地，“屬地管理”名義下府際博弈的形成可以視為每級(jí)政府對(duì)于利益理性選擇的結(jié)果。

1.研究分析框架：“委托-代理”假設(shè)和“監(jiān)督”博弈

為更好地分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地管理困境背后的府際博弈模式，需先了解府際博弈的三要素及基本理論假設(shè)。府際博弈的構(gòu)成要素有博弈主體、策略和均衡。各級(jí)政府是府際博弈的主體，策略是博弈主體采取的行動(dòng)，均衡是所有博弈主體的最優(yōu)策略組合。博弈論最為基本的兩個(gè)假設(shè)是理性人假設(shè)和共同知識(shí)假設(shè)。理性人是自我利益的判斷者，即認(rèn)知理性；理性人是自我利益的追求者，即行為理性。共同知識(shí)即博弈各方對(duì)規(guī)則有統(tǒng)一的認(rèn)知，這奠定了人們對(duì)未來合理預(yù)期的可能性[15]。上下級(jí)政府之間是“委托-代理”關(guān)系，即上級(jí)政府作為委托方把工作委托給下級(jí)政府（代理方）去完成，上級(jí)政府為了引導(dǎo)下級(jí)政府更好地工作，將下級(jí)政府的報(bào)酬與工作成效聯(lián)系起來。在委托代理關(guān)系中存在著信息不對(duì)稱，而委托人與代理人因信息不對(duì)稱等因素往往會(huì)導(dǎo)致在監(jiān)督和激勵(lì)上都出現(xiàn)問題[16]。

府際之間是“委托-代理”的關(guān)系，那么“監(jiān)督博弈”的發(fā)生在所難免。在非合作的博弈理論中，經(jīng)典的斗雞博弈模型表明，當(dāng)一個(gè)參與者預(yù)期對(duì)方選擇“前進(jìn)”策略時(shí)，自己將選擇“后退”的策略[17]。屬地管理的府際博弈就是這種監(jiān)督博弈的衍生形式，上下級(jí)政府之間并不是單純合作的平等關(guān)系。在一定的條件下，府際博弈的各方會(huì)影響彼此。各博弈方在對(duì)其他博弈主體的行為進(jìn)行預(yù)測(cè)之后再進(jìn)行理性決策分析，從而做出有利于自身的行動(dòng)。因此，府際博弈各方更多處于競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，是非合作的狀態(tài)。在屬地管理中，由于信息不對(duì)稱，作為代理人的下級(jí)政府基于自身利益最大化的訴求，在約束缺乏的情況下，利用上級(jí)政府委托人的信息劣勢(shì)、監(jiān)管漏洞以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過不作為、虛假執(zhí)行等方式，造成政策執(zhí)行和政策宗旨的偏差[18]。

根據(jù)以上思路，本文的分析路線如下：首先，梳理屬地管理府際博弈的幾種形式；其次，分析各個(gè)博弈階段的府際策略組合；最后，揭示基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的困境。

2.府際博弈：鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理困境生成的內(nèi)在機(jī)理

（1）府際推責(zé)博弈導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為屬地責(zé)任的“接鍋俠”。屬地管理的原則是“條塊結(jié)合，分級(jí)管理，以塊為主”。屬地管理由于其基層性、綜合性和直接性的優(yōu)點(diǎn)而被廣泛用于各個(gè)領(lǐng)域。但屬地管理的基層化有其一定的適用范圍，“屬地管理”執(zhí)行到區(qū)縣級(jí)為妥，不應(yīng)被簡(jiǎn)單地延伸至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道[19]。即便要延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也只是盡輔助管理之責(zé)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有了屬地管理之名后，上級(jí)業(yè)務(wù)部門常以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)簽署責(zé)任狀的形式，實(shí)現(xiàn)責(zé)任的轉(zhuǎn)接。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年簽訂的責(zé)任狀、任務(wù)書多達(dá)四五十份，信訪、城市管理、市場(chǎng)管理、住建、環(huán)保、安監(jiān)、統(tǒng)計(jì)、民政、衛(wèi)生等幾乎所有區(qū)縣級(jí)部門工作一股腦全都“屬地化”推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門是不完善的，因此，對(duì)某些屬地管理的問題并沒有完全的執(zhí)行能力。如某地食品藥品監(jiān)管部門以“屬地管理”為由，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂一份“責(zé)任狀”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的制售假藥、生產(chǎn)地溝油等食品安全的監(jiān)管問題，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門不齊全，不具備相應(yīng)的監(jiān)管技術(shù)與能力支撐，難以鑒別藥品的真假等。如果出了問題要追責(zé)，卻總是以“屬地化”為借口，扭曲“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)責(zé)任。

當(dāng)“責(zé)任屬地化”成為上下級(jí)政府公認(rèn)的運(yùn)行規(guī)則，那么上下級(jí)政府作為理性的經(jīng)濟(jì)人，為了擁有更多權(quán)力和承擔(dān)更少責(zé)任，就會(huì)展開博弈。從表1描述的矩陣中可以看出，上下級(jí)政府對(duì)于權(quán)責(zé)的分配都有兩種選擇，一是不將責(zé)任下沉，由本級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任；二是將本級(jí)政府的職責(zé)向下分解。假定承擔(dān)本級(jí)政府職責(zé)的成本是C，將職責(zé)向下級(jí)政府分解的成本是B（B< C）。在五級(jí)政府體系中，每級(jí)政府的占優(yōu)策略都是向下級(jí)政府分解責(zé)任。如果上級(jí)政府將責(zé)任由本級(jí)承擔(dān)，則成本是C，下級(jí)政府就沒有成本付出，則策略組合的結(jié)果是（-C，O）；如果上級(jí)政府將責(zé)任以屬地管理為名將任務(wù)下壓，那么上級(jí)只需要承擔(dān)將任務(wù)分解的成本B，下級(jí)承擔(dān)的成本是C，策略組合的結(jié)果是（-B，-C）；如果中間層級(jí)政府也選擇將屬地管理任務(wù)下沉，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上的政府承擔(dān)的成本都是-B，它們策略組合的結(jié)果均為（-B，-B）。那么在可以將責(zé)任下壓的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的府際之間會(huì)形成一種默契，他們都會(huì)選擇將屬地管理的任務(wù)往下壓，由此形成上級(jí)府際之間策略選擇的最優(yōu)分配。

從表2可以看出，由于博弈雙方存在策略選擇的順序先后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，只能在上級(jí)政府作出策略選擇后行動(dòng)。因此，在沒有策略選擇優(yōu)勢(shì)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能將其責(zé)任向下分解，只能被迫承擔(dān)最多的責(zé)任，形成“上面千把錘，下面一根釘”的局面。在屬地管理名義下府際之間的第一場(chǎng)博弈中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎來了第一個(gè)困境，即有責(zé)無權(quán)。

（2）府際監(jiān)督博弈滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行屬地管理責(zé)任時(shí)“走過場(chǎng)”。在“屬地管理”名義下府際博弈的第一回合中，上級(jí)政府成功將責(zé)任向下級(jí)分解。上級(jí)部門本是落實(shí)工作的主體，將責(zé)任下移之后，其本身的工作得以減輕。其脫責(zé)的方式，是與下級(jí)政府簽訂“責(zé)任書”。將落實(shí)工作的責(zé)任推與下級(jí)，而自己搖身一變成為監(jiān)督方。每個(gè)層級(jí)的政府囿于自身能力的不足而將責(zé)任與任務(wù)轉(zhuǎn)接給下級(jí)政府，同時(shí)上級(jí)政府就會(huì)層層加碼去制定一系列的考核指標(biāo)，對(duì)下級(jí)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。最終，層層加碼的任務(wù)全部積壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于無法再向下轉(zhuǎn)嫁，就承擔(dān)著與其權(quán)力不匹配的責(zé)任。

但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，“有心無力”的現(xiàn)實(shí)困境使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也產(chǎn)生了一套應(yīng)對(duì)之策。在實(shí)際的政策執(zhí)行中，“屬地管理”原則的強(qiáng)制性大大減弱?！柏?zé)任狀”的簽署并沒有明確責(zé)任的轉(zhuǎn)接，大都是形式上的約束。原因是業(yè)務(wù)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于同級(jí)，業(yè)務(wù)部門無法強(qiáng)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成下達(dá)的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門也不會(huì)花費(fèi)過多的時(shí)間和精力去完成工作，大多是形式上的應(yīng)對(duì)。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示：“半年內(nèi)接待的上級(jí)檢查竟有150次以上，巡視、環(huán)保督察、安全生產(chǎn)檢查……”一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言：“有時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一味要求‘出成績(jī)‘出經(jīng)驗(yàn)，基層就被迫‘搞忽悠[20]?！庇纱水a(chǎn)生了府際之間第二回合的監(jiān)督博弈，上級(jí)政府對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作有完全監(jiān)督和形式考核兩種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有完全執(zhí)行和形式執(zhí)行兩種方式。完全執(zhí)行上級(jí)政府能獲得收益是V，上級(jí)政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本收益是W，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全執(zhí)行的成本是H，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督徹查的成本是C，上級(jí)政府能控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的額外收益是F。上級(jí)政府完全監(jiān)督的概率是ɑ，上級(jí)政府形式監(jiān)督的概率是1-ɑ；下級(jí)政府形式執(zhí)行的概率是？，下級(jí)政府完全執(zhí)行的概率是1-？。

從表3可知，如果是“完全監(jiān)督-形式執(zhí)行”的組合，則博弈結(jié)果是（-C+F，-F）；如果是“完全監(jiān)督-完全執(zhí)行”的組合，則博弈的結(jié)果是（V-WC，W-H）；如果是“形式考核-形式執(zhí)行”的組合，則博弈的結(jié)果是（-W，W）；如果是“形式考核-完全執(zhí)行”的組合，則博弈的結(jié)果是（V-W，W-H）。進(jìn)一步計(jì)算上下級(jí)政府的收益可得出相關(guān)結(jié)論。上級(jí)政府的收益：T完全監(jiān)督=（-C+F）？+（V-W-C）（1-？），T形式考核=（-W）？+（V-W）（1-？），上級(jí)政府的均衡狀態(tài)是T完全監(jiān)督=T形式考核，解出ɑ=H/W+F；下級(jí)政府的收益：T形式執(zhí)行=（-F）ɑ+W（1-ɑ），T完全執(zhí)行=（W-H）ɑ+（WH）（1-ɑ），下級(jí)政府的均衡狀態(tài)是T形式執(zhí)行=T完全執(zhí)行，解出？=C/W+F。則可以得出以下推論：第一，H（完全執(zhí)行成本）越大，ɑ（完全監(jiān)督的概率）越大；第二，C（徹查成本）越大，？（形式執(zhí)行的概率）越大；第三，W（基層收益）越大，？（形式執(zhí)行的概率）越小，ɑ（完全監(jiān)督的概率）越?。坏谒?，F(xiàn)（控制力度）越大，？（形式執(zhí)行的概率）越小，ɑ（完全監(jiān)督的概率）越小[21]。

在實(shí)際調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀的是上級(jí)政府的業(yè)務(wù)部門，兩者之間沒有明顯的上下級(jí)關(guān)系。最明顯的體現(xiàn)是，業(yè)務(wù)部門不能掌控鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出，因此，業(yè)務(wù)部門難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行強(qiáng)制的約束。由此可知，首先，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制約束力較小，即F較小，那么在F越小的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇形式執(zhí)行的概率？就越大。其次，以屬地管理為由下壓的任務(wù)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益不大，就算鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能全力完成此項(xiàng)工作，并不能因此獲得較高的榮譽(yù)和實(shí)在的收益，即W越小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇形式執(zhí)行的概率？就越大。同時(shí)，對(duì)以屬地管理為由下壓的任務(wù)實(shí)行完全監(jiān)督的成本C也較大，則C越大，形式執(zhí)行的概率？就越大。綜上所述，C較大、W和F較小，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇就是“形式執(zhí)行”。而上級(jí)政府的選擇有完全監(jiān)督和形式考核兩種，由上分析可知，-C+F<-W，則上級(jí)政府會(huì)選擇形式考核。在實(shí)際的工作中，以屬地管理為由下壓的任務(wù)不是完全強(qiáng)制性的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是選擇性執(zhí)行，不會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和最優(yōu)質(zhì)的資源，而上級(jí)政府監(jiān)督工作也只是形式上的考核。這是雙方作為經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行博弈時(shí)就會(huì)產(chǎn)生“形式執(zhí)行-形式考核”的均衡結(jié)果。上級(jí)的屬事部門的監(jiān)督考核是以形式為主，在工作落實(shí)上不會(huì)較真，無法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施過量的壓力；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作執(zhí)行中也是應(yīng)付的成分較多，如縣林業(yè)局給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站下達(dá)造林1200畝的指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多撥出600畝的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，而實(shí)際能完成200畝就了不起了，但是向林業(yè)局匯報(bào)的卻是1200畝，林業(yè)局驗(yàn)收實(shí)地查看的是200畝的實(shí)際造林?jǐn)?shù)，卻不會(huì)去較真另外1000畝。因?yàn)閷?duì)林業(yè)局來說，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)了1200畝，就完成了在這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)指標(biāo)[22]。在府際之間的第二場(chǎng)博弈中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迎來了第二個(gè)困境，即形式主義作風(fēng)。

（3）府際二次監(jiān)督博弈誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“一陣風(fēng)”。府際博弈的二輪結(jié)果是上下級(jí)政府均采取形式主義的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)減少時(shí)間精力和資源投入。隨著時(shí)間的推移和事件的演進(jìn)，政策的宗旨和執(zhí)行存在明顯的偏差。因此，為保證“屬地管理”政策的有效推行，上級(jí)政府將部分“屬地管理”名義的任務(wù)進(jìn)行政治化處理。工作任務(wù)的政治化的具體操作是，上級(jí)政府以政治宣傳和動(dòng)員為主要方式，輔以物質(zhì)激勵(lì)和其他手段，通過領(lǐng)導(dǎo)講話、干部培訓(xùn)、榜樣引導(dǎo)等具體措施來實(shí)現(xiàn)政治化的進(jìn)程[23]。政治動(dòng)員強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的身份認(rèn)同，聚焦了基層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注力度，促使基層黨政干部圍繞相關(guān)工作開展行動(dòng)，緩解上級(jí)政府的政策落實(shí)的緊迫現(xiàn)狀。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“一票否決制”的部門工作給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來了巨大的壓力，成為各層級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)。“一票否決制”就是政策“政治化”的顯著特征，其在政治考核中會(huì)被定位為減分項(xiàng)，在一定程度上屬于“負(fù)向激勵(lì)”。為了避免減分和懲罰，任務(wù)本身的政治性迫使他們?nèi)フ{(diào)動(dòng)和配置資源[24]。以此希望向上級(jí)發(fā)出信號(hào)，顯示自身的工作業(yè)績(jī)。“政治任務(wù)”的“運(yùn)動(dòng)式治理”過程是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我展現(xiàn)的較好時(shí)機(jī)，因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行了“正向激勵(lì)”。

從表4和表5可知，由于變量的變化，使得府際之間新的博弈產(chǎn)生了一種新的均衡狀態(tài)。在此關(guān)系之下，V（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全認(rèn)真完成工作所帶來的收益）是不變的，H（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成工作所付出的成本）是不變的，C（上級(jí)政府為檢查此項(xiàng)工作的成本）也是不變的；W（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成此項(xiàng)工作而獲得的收益）是增加的，F(xiàn)（上級(jí)政府能控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的額外收益）也是增加的。

通過上文分析可知，上級(jí)政府對(duì)工作十分重視且做好了完全監(jiān)督的準(zhǔn)備，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然選擇“完全執(zhí)行”的策略。在完全執(zhí)行的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收益W-H是增加的。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，這是一個(gè)占優(yōu)策略。

綜上所述，面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)，上級(jí)政府會(huì)將部分“屬地”工作進(jìn)行“政治化”，增加上級(jí)政府的博弈優(yōu)勢(shì)。由此重新獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視，從而讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠?qū)⒐ぷ髀鋵?shí)，但也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨屬地管理下“運(yùn)動(dòng)式治理”的困境。

四、結(jié)論與建議

在實(shí)際的屬地管理體制推行過程中，府際之間會(huì)展開多次博弈，進(jìn)而出現(xiàn)微妙的均衡現(xiàn)象。從博弈論視角去分析，可以更深層次地剖析府際之間的關(guān)系，并得出以下結(jié)論和建議。

其一，府際博弈貫穿屬地管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府策略回應(yīng)。上下級(jí)政府之間是層級(jí)節(jié)制的政府組織結(jié)構(gòu)，使得府際之間形成一種“委托-代理”的關(guān)系模式，隨之展開了府際間的利益博弈。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間存在著三個(gè)階段的博弈。首先，上級(jí)政府為了將責(zé)任下沉，將屬地管理的任務(wù)推向基層，上級(jí)政府則在第一階段的博弈中處于優(yōu)勢(shì)地位。然后，在實(shí)際運(yùn)行過程中，上級(jí)政府難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行強(qiáng)制的控制，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)采取形式主義的應(yīng)對(duì)策略，以此來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的被動(dòng)處境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則在第二階段的博弈中迎來了一絲轉(zhuǎn)機(jī)。最后，上級(jí)政府為了使某些政策得以順利地推行，會(huì)將某些屬地管理的工作政治化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得不積極應(yīng)對(duì)，發(fā)起運(yùn)動(dòng)式治理，上級(jí)政府則在第三階段的博弈中重新取得優(yōu)勢(shì)地位。

其二，府際體制亟待重塑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重拾博弈均衡。博弈主體地位的不平等，加劇了府際之間“權(quán)責(zé)”的不平等。府際博弈時(shí)難以同時(shí)得到雙方的最優(yōu)均衡，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境難以擺脫屬地管理困境的根源所在。因此，漸進(jìn)地改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的弱勢(shì)地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重獲博弈砝碼，是將府際間的負(fù)和博弈轉(zhuǎn)變?yōu)檎筒┺牡囊环N方式?？蓮默F(xiàn)有的基層屬地管理創(chuàng)新中借鑒經(jīng)驗(yàn)：通過編制各級(jí)政府明確的權(quán)責(zé)清單，精準(zhǔn)劃分區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，從而科學(xué)規(guī)范屬地管理、實(shí)現(xiàn)府際權(quán)責(zé)的平衡。如北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制重新制定職責(zé)和權(quán)限清單，更加明確執(zhí)法部門間的職權(quán)，以此來增加屬地政府的執(zhí)法能力，更好地履行屬地職責(zé)[25]。此外，可用技術(shù)實(shí)現(xiàn)為基層減負(fù)，解決形式主義問題，實(shí)現(xiàn)府際智慧管理。關(guān)于臺(tái)賬問題，上海市寶山區(qū)在區(qū)層面配套建立居村臺(tái)賬準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)各職能部門“一口對(duì)下”，避免多頭給基層布置臺(tái)賬任務(wù)[26]。在解決“文山會(huì)?！眴栴}上，上海市靜安區(qū)彭浦新村街道上線了一套視頻會(huì)議系統(tǒng)，居委會(huì)干部基本不用再跑到街道參加各種會(huì)議，極大地節(jié)約了居委會(huì)干部的時(shí)間[27]。綜上，通過重制權(quán)責(zé)清單、將科技融入治理等方式的探索，均為解決屬地管理下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有責(zé)無權(quán)、形式主義、運(yùn)動(dòng)式治理等困境予以新的思路。

本文通過展現(xiàn)府際間的博弈形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的屬地管理困境的成因研究打開了一角。但對(duì)困境的解決之道仍未展開，這也是本次研究的引申課題，需要重新審視。此后研究需要投入更多的工作，來推動(dòng)這一領(lǐng)域的知識(shí)積累。

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實(shí)習(xí)編輯：龐子玥