全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革的路徑探析

摘要：全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革是建設(shè)現(xiàn)代化法治城市的重要舉措。其20多年的改革成效集中體現(xiàn)為人民普遍認(rèn)同、執(zhí)法模式成熟、綜合執(zhí)法智慧化三方面。針對(duì)法制規(guī)定缺位、職能邊界模糊、隊(duì)伍建設(shè)不佳等問題，必須明確綜合執(zhí)法改革“以民為本”之宗旨。把握好執(zhí)法權(quán)配置、執(zhí)法權(quán)下移、執(zhí)法權(quán)監(jiān)督的權(quán)責(zé)設(shè)置規(guī)范。著力探索執(zhí)法范圍精準(zhǔn)、多元主體參與、績(jī)效全面管理、一體化智慧執(zhí)法的優(yōu)化路徑。以此保證城市管理綜合執(zhí)法各層級(jí)有效銜接和高效聯(lián)動(dòng)，全面提升城市法治建設(shè)水平和效能。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；綜合執(zhí)法；城市治理；智慧城管

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）03-0078-08

作者簡(jiǎn)介：李國(guó)豪，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院碩士研究生。

城市管理綜合執(zhí)法的形成與發(fā)展，源于我國(guó)20世紀(jì)90年代末相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革過(guò)程。歷經(jīng)20多年的改革發(fā)展，這一充滿中國(guó)特色的管理方式在時(shí)代浪潮中逐漸由試點(diǎn)走向成熟?！俺枪軋?zhí)法大概經(jīng)歷了從城管監(jiān)察-城管聯(lián)合執(zhí)法-城管委托執(zhí)法-城市綜合執(zhí)法的歷程”[1]，這種綜合執(zhí)法、綜合協(xié)調(diào)的工作方式為我國(guó)的城市管理工作注入了新活力，已成為我國(guó)城市管理體制不可或缺的重要組成部分。一方面，日漸成熟的城市管理綜合執(zhí)法方式營(yíng)造出和諧有序的城市生活環(huán)境，獲得了廣大人民的一致認(rèn)可；另一方面，城市管理綜合執(zhí)法需要克服其與生俱來(lái)的、一直未有效解決的諸多不足，以及隨改革產(chǎn)生的時(shí)代挑戰(zhàn)。系統(tǒng)厘清國(guó)內(nèi)城市管理綜合執(zhí)法已有研究，可以為該領(lǐng)域理論與實(shí)踐工作者提供借鑒。為此，本文回溯了城市管理綜合執(zhí)法的成效和不足，探析全面推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法改革的路徑，同時(shí)展望這一研究的要義。

一、基本情況與研究設(shè)計(jì)

（一）基本情況

為了反映“城市管理綜合執(zhí)法”的研究趨勢(shì)，本文以CNKI中相關(guān)主題的全部期刊論文為數(shù)據(jù)源，樣本時(shí)間跨度為“1992—2020年”，得到圖1所示研究趨勢(shì)圖。整體來(lái)看，與城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)的理論研究大致經(jīng)過(guò)了初步探索期（1992—1998年）、快速增長(zhǎng)期（1999—2008年）、深入探析期（2009年至今）三個(gè)階段，各階段的特征及時(shí)代表現(xiàn)如表1。1992年，張玥的《探索城市管理的新模式：本市將開展人民警察綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，黃浦、靜安、徐匯三個(gè)區(qū)將建立公安巡察部門》首次介紹了上海市開展人民警察綜合執(zhí)法試點(diǎn)的新模式。1996年，向?qū)挄摹毒C合執(zhí)法是提高城市管理水平的有效途徑》則實(shí)現(xiàn)了城市管理綜合執(zhí)法理論探討的零的突破。

資料來(lái)源：作者自制。

分階段來(lái)看，1992—1998年間的相關(guān)研究集中闡述綜合執(zhí)法的積極作用以及綜合執(zhí)法新模式的試點(diǎn)工作。第二階段主要表現(xiàn)為綜合執(zhí)法的相關(guān)理論界定、發(fā)展歷程回顧、問題反思探討等。改革是第三階段相關(guān)研究的著眼點(diǎn)，研究主題囊括綜合執(zhí)法改革、綜合執(zhí)法體制與職能、國(guó)內(nèi)外執(zhí)法模式比較、智慧城管等，呈現(xiàn)出該階段理論研究的縱深性與交叉性。2011年與2015年是該階段的兩個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)：2011年，綜合行政執(zhí)法體制改革促使學(xué)者們打破針對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題范疇，研究視角變得更廣泛全面且深入，呈現(xiàn)出與實(shí)踐更為緊密結(jié)合的特點(diǎn)；2015年，作為城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，《深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》為城市管理工作指明方向。此后，相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量逐年上升，2016年達(dá)到峰值95篇。

（二）研究設(shè)計(jì)

為科學(xué)、準(zhǔn)確地反映城市管理綜合執(zhí)法的研究狀況，在CNKI進(jìn)行高級(jí)檢索，以“城市管理綜合執(zhí)法”為主題，人工篩選得到108篇重要學(xué)術(shù)論文，梳理、分析國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市管理綜合執(zhí)法這一領(lǐng)域的認(rèn)知和判斷。根據(jù)文獻(xiàn)內(nèi)容的不同，本文將108篇文獻(xiàn)細(xì)分為7類，各類主題的基本情況如表2所示。

資料來(lái)源：作者自制。

由表中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)計(jì)算可知，已有重要文獻(xiàn)分布數(shù)量最多的是城市管理綜合執(zhí)法的“改革”，占比30.56%，這與我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)踐情況相一致；其次是“問題與對(duì)策”，占比28.70%，說(shuō)明當(dāng)下我國(guó)的城市管理工作仍需進(jìn)一步優(yōu)化與完善；再次是“實(shí)踐反思”，占比23.15%，“實(shí)踐反思”與“治理模式”共同反映了目前城市管理綜合執(zhí)法所取得的成效。相比來(lái)看，學(xué)界對(duì)“國(guó)外經(jīng)驗(yàn)”“其他”（績(jī)效考核機(jī)制、綜合執(zhí)法隊(duì)伍等）、“智慧城管”的主題研究還相對(duì)較少。然而，智慧城管與執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)對(duì)城市治理的現(xiàn)實(shí)重要性不可否認(rèn)。綜上，既有研究主要聚焦于城市管理綜合執(zhí)法取得的成效、城市管理綜合執(zhí)法尚存的問題、城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)采取的對(duì)策與改革措施三個(gè)方面。因此，本文首先梳理城市管理綜合執(zhí)法的“成效及進(jìn)展”，找尋其“問題及表現(xiàn)”，探析全面推進(jìn)其改革發(fā)展的“優(yōu)化路徑”。

二、城市管理綜合執(zhí)法的成效及進(jìn)展

20多年來(lái)，我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法成效顯著，有效實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)權(quán)力的整合，降低了城市管理成本，促進(jìn)了法治社會(huì)的建設(shè)，推進(jìn)了我國(guó)的城市化水平與城市各方面的發(fā)展。城市管理綜合執(zhí)法模式在質(zhì)疑聲中逐漸得到了廣大人民群眾的普遍認(rèn)可，同時(shí)也形成了一些獨(dú)具地方特色的執(zhí)法方式，并朝著更具人性化與信息化的方向不斷發(fā)展。

1.綜合執(zhí)法效力得到人民普遍認(rèn)同

對(duì)執(zhí)法工作的看法和評(píng)價(jià)是城市管理效能的最直觀體現(xiàn)，特別是與執(zhí)法工作密切相關(guān)的人民的評(píng)價(jià)。城市管理綜合執(zhí)法實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)權(quán)力統(tǒng)籌，提高了城市管理效能，降低了行政執(zhí)法成本，進(jìn)一步形成了執(zhí)法合力[2]，為社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步增添了動(dòng)力。從城市管理者的角度來(lái)看，城市管理綜合執(zhí)法的價(jià)值及正當(dāng)性表現(xiàn)在引領(lǐng)執(zhí)法體制改革、促進(jìn)社會(huì)和諧及城市可持續(xù)發(fā)展等方面，它統(tǒng)籌了城市規(guī)劃、建設(shè)和城管職能，統(tǒng)籌了園林、環(huán)衛(wèi)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等城市管理部門，統(tǒng)籌了管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)。從人民的角度來(lái)看，城市管理綜合執(zhí)法充分體現(xiàn)了為人民服務(wù)的中心思想，良好的社會(huì)秩序與城市環(huán)境成為執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。人民對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的普遍認(rèn)同在于過(guò)去“商販占道”“環(huán)境治理”等“老大難”問題得到基本解決[3]，執(zhí)法沖突事件近年來(lái)更是鮮少耳聞。在綜合執(zhí)法、綜合治理的推動(dòng)下，城管執(zhí)法效率有所提升，管理能力得到增強(qiáng)，多部門協(xié)調(diào)配合實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化城市管理，人民滿意度與認(rèn)可度切實(shí)提升。

2.特色執(zhí)法模式由試點(diǎn)走向成熟

城市管理綜合執(zhí)法模式化的結(jié)果是行政執(zhí)法的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，執(zhí)法模式化是指城市管理人員在行政執(zhí)法實(shí)踐中形成的相對(duì)固定、適合本地發(fā)展、帶有一定特色的執(zhí)法形式。我國(guó)城市綜合執(zhí)法體制模式可概括為四種：一是部門聯(lián)動(dòng)的“大城管”模式，二是服務(wù)導(dǎo)向的“小城管”模式，三是強(qiáng)化基層的“放權(quán)”模式，四是依托市級(jí)的“統(tǒng)攝”模式[4]。部門聯(lián)動(dòng)的“大城管”模式也可稱為聯(lián)合執(zhí)法模式，服務(wù)導(dǎo)向的“小城管”模式與強(qiáng)化基層的“放權(quán)”模式可稱為屬地執(zhí)法模式，依托市級(jí)的“統(tǒng)攝”模式可稱為垂直執(zhí)法模式[5]。其中，聯(lián)合執(zhí)法模式、屬地執(zhí)法模式在我國(guó)各地多有應(yīng)用，如山西省介休市的“交警、巡警、城管三勤合一聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)綜合執(zhí)法模式”、廣州市天河區(qū)的“公安、城管”聯(lián)合執(zhí)法模式、北京市東城區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法模式、北京市原崇文區(qū)街道辦統(tǒng)轄城管事務(wù)的屬地管理模式、天津市濱海新區(qū)的屬地執(zhí)法模式等。垂直執(zhí)法模式的典型代表是上海市閘北靜安區(qū)。

3.數(shù)據(jù)集成助力執(zhí)法工作信息化

在以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為依托的智慧城市建設(shè)中，城市管理綜合執(zhí)法信息化趨勢(shì)已日漸明顯。向大數(shù)據(jù)借力、建設(shè)執(zhí)法信息化平臺(tái)已經(jīng)成為城管執(zhí)法新的努力方向。成體系、有效率是城市管理執(zhí)法信息化、智慧化發(fā)展的功能體現(xiàn)。城市管理綜合執(zhí)法需基于數(shù)據(jù)綜合集成進(jìn)行綜合管理、全過(guò)程管理，以便決策執(zhí)行與開展執(zhí)法監(jiān)督工作。有學(xué)者認(rèn)為城市要推動(dòng)構(gòu)建面向感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”建設(shè)工作[6]，信息化可以對(duì)城市管理綜合執(zhí)法各項(xiàng)工作進(jìn)行改進(jìn)與升華。迄今為止，我國(guó)諸多地區(qū)，如天津、寧波、秦皇島、貴陽(yáng)、重慶等在城市管理執(zhí)法工作信息化上均已取得一定的成績(jī)。蘇州工業(yè)園區(qū)構(gòu)建的大管理、大服務(wù)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)，為推動(dòng)智能化城市治理模式創(chuàng)新做出了有益的探索[7]。當(dāng)代城市管理綜合執(zhí)法正以信息化為引領(lǐng)，以依法行政、執(zhí)法為民為宗旨，使得城市治理走向現(xiàn)代化、智慧化。

三、城市管理綜合執(zhí)法的問題及表現(xiàn)

城市管理綜合執(zhí)法的實(shí)踐阻力根源于三方面的主要矛盾：法制規(guī)定缺位、職能邊界模糊、隊(duì)伍建設(shè)不佳，這些矛盾一直未得到徹底解決。法治社會(huì)要求依法辦事、按規(guī)負(fù)責(zé)。人人滿意的執(zhí)法效果需從源頭抓起，打破執(zhí)法面臨的難題，補(bǔ)齊執(zhí)法工作短板，為我國(guó)各地城市管理工作解決痛點(diǎn)。

1.法制規(guī)定缺位

從源頭來(lái)看，城市管理綜合執(zhí)法立法工作一直未被提上日程。從中央到地方，現(xiàn)有的法律條文并未明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，綜合執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)仍顯不足。目前，城市管理綜合執(zhí)法主要依據(jù)地方性法規(guī)和各部門制定的規(guī)章制度[8]。同時(shí)，現(xiàn)有的法律制度未明確城市管理執(zhí)法主體的協(xié)作機(jī)制，尤其對(duì)涉及多主體聯(lián)合行動(dòng)的權(quán)責(zé)事項(xiàng)規(guī)定較為模糊。這導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法行動(dòng)中的銜接不足，效率不高。除此之外，民族自治地方所制定的單行條例缺乏行政處罰權(quán)的明確規(guī)定[9]，對(duì)民族地區(qū)實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)法源合法性困擾?？梢?，地方性法規(guī)能夠?yàn)楦鞯貓?zhí)法機(jī)構(gòu)提供一定的執(zhí)法參考，相關(guān)城市管理?xiàng)l例也可以保證執(zhí)法辦事的合法合規(guī)。但從執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，因法律缺位而衍生的執(zhí)法沖突、非法利益獲取、責(zé)任推諉等現(xiàn)象依然存在。執(zhí)法人員可能因而鉆法律漏洞，依法避法、走人情路，執(zhí)法效能必然受到影響。因此，推進(jìn)依法治國(guó)、構(gòu)筑法治國(guó)家，科學(xué)立法是第一步，無(wú)論是中央法規(guī)條例的不完整，還是各地方在執(zhí)法過(guò)程中所遇到的阻力都需要在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充完善執(zhí)法依據(jù)。

2.職能邊界模糊

2017年，修改完善后的“6+X”①執(zhí)法范圍著實(shí)解決了一部分職能交叉重疊的難題。但“X”彈性邊界設(shè)置造成越來(lái)越多不合理的執(zhí)法權(quán)被納入“X”之中，城管的執(zhí)法范圍急劇膨脹。彈性邊界設(shè)置的初衷被肆意使用，主觀性操作實(shí)際執(zhí)法工作的概率隨之增加，依法依規(guī)處理執(zhí)法事件尚未實(shí)現(xiàn)規(guī)范用權(quán)。尤其是實(shí)行區(qū)、市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職責(zé)范圍存在的缺陷使得執(zhí)法人員在處理問題時(shí)易出現(xiàn)不規(guī)范、不適當(dāng)行為。一是由于中央給予地方行政自由裁量權(quán)的合理性，二是由于實(shí)際操作引發(fā)的多部門之間的權(quán)力交叉重疊，這些都導(dǎo)致了城市管理綜合執(zhí)法的范圍與權(quán)責(zé)界定問題一直未得到徹底解決。由此可見，職責(zé)范圍彈性設(shè)置不可避免會(huì)產(chǎn)生各項(xiàng)問題，關(guān)鍵是如何有效監(jiān)管彈性職能的使用與配置。

3.隊(duì)伍建設(shè)不佳

執(zhí)法依據(jù)與范圍存在缺陷勢(shì)必導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果出現(xiàn)問題，執(zhí)法不規(guī)范易造成執(zhí)法人員主觀性大、過(guò)度自由裁量、執(zhí)法結(jié)果不公。這就要求城市管理部門在招賢納才的環(huán)節(jié)中嚴(yán)格遴選、重視培訓(xùn)、嚴(yán)格監(jiān)管。城市執(zhí)法體制改革以來(lái)，政府高度重視執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，“強(qiáng)轉(zhuǎn)樹”專項(xiàng)行動(dòng)已取得卓越成績(jī)。但從實(shí)際來(lái)看，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、執(zhí)法人員專業(yè)水平參差不齊、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等問題依然存在。早在1999年，北京市原宣武區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)就已根據(jù)城管執(zhí)法隊(duì)伍自身特點(diǎn)制定了一系列規(guī)章制度[10]。需要關(guān)注的是，僅僅以規(guī)章制度進(jìn)行執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要注重對(duì)執(zhí)法人員的思維引導(dǎo)，使其樹立正確的價(jià)值觀。以規(guī)章制度、理想信念作為雙重保障，提升執(zhí)法隊(duì)伍的法律素養(yǎng)是走出執(zhí)法困局、有效提高執(zhí)法效果的根本，城市管理綜合執(zhí)法必須建立一支專業(yè)化、法治化的行政管理隊(duì)伍。

四、城市管理綜合執(zhí)法的優(yōu)化路徑

城市管理綜合執(zhí)法的優(yōu)化是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，從學(xué)界研究和實(shí)踐發(fā)展看，其優(yōu)化路徑包括方向選擇和具體舉措兩個(gè)方面：

1.全面探索綜合行政執(zhí)法新方向

（1）城市管理綜合執(zhí)法改革的宗旨與重點(diǎn)

總體而言，城管執(zhí)法體制改革是中央和地方、地方各層級(jí)政府合法合理分權(quán)的過(guò)程體現(xiàn)[11]。相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革（1997-2002年）、從相對(duì)集中過(guò)渡到綜合執(zhí)法（2002-2012年）、全面探索綜合行政執(zhí)法（2013年至今）三個(gè)階段以來(lái)，各地各部門本著“專業(yè)分工管理與綜合行政執(zhí)法”的平衡點(diǎn)[12]，堅(jiān)持圍繞“以民為本、管理為主”的宗旨，為城市發(fā)展解決諸多現(xiàn)實(shí)問題。同時(shí)，推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革應(yīng)把握幾個(gè)重點(diǎn)問題：一是職權(quán)層級(jí)劃分問題，堅(jiān)決做到“該給的給全，不該給的絕不納入”；二是權(quán)力交接過(guò)渡問題；三是執(zhí)法重心下移問題，堅(jiān)持屬地管理的原則；四是管罰區(qū)分結(jié)合問題，不能將管理與執(zhí)法相互代替[13]。在全面探索城市管理綜合執(zhí)法改革的當(dāng)代，合理有效地克服城市管理執(zhí)法誕生以來(lái)的種種缺陷與不足，推進(jìn)綜合執(zhí)法成為城市建設(shè)的有力抓手就成為了當(dāng)務(wù)之急。

（2）城市管理綜合執(zhí)法改革的著眼點(diǎn)

執(zhí)法權(quán)配置從唯一性、單向度、部門化向集約化、綜合化、下沉式發(fā)展已成為必然趨勢(shì)[14]。城市管理綜合執(zhí)法改革理應(yīng)著眼于疏通經(jīng)久積存的痛點(diǎn)與難點(diǎn)，從解決法制規(guī)定、職能邊界、隊(duì)伍建設(shè)存在的矛盾入手，探尋城市管理綜合執(zhí)法的優(yōu)化路徑。許多學(xué)者結(jié)合某一地區(qū)的城市管理綜合執(zhí)法改革實(shí)踐，提出從“構(gòu)建執(zhí)法文化體系”[15]“統(tǒng)一執(zhí)法信息平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)”[16]“探索智慧治理與綜合執(zhí)法相結(jié)合”[17]“專業(yè)管理向社會(huì)管理拓展”[18]等可借鑒的思路與舉措。其中，在諸多改革實(shí)踐的方向中，信息化建設(shè)與智慧執(zhí)法理應(yīng)是全面探索綜合行政執(zhí)法的新方向。從實(shí)踐來(lái)看，集互聯(lián)網(wǎng)、云數(shù)據(jù)、多功能的執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺(tái)已成為高效執(zhí)法的技術(shù)工具。借助執(zhí)法信息平臺(tái)可減少執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間的現(xiàn)場(chǎng)沖突，能夠有效緩解執(zhí)法力量的不足，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平。

2.優(yōu)化城市管理綜合執(zhí)法的具體策略

（1）完善執(zhí)法依據(jù)，廓清執(zhí)法范圍

針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法相關(guān)規(guī)定與政策的不完善，當(dāng)務(wù)之急是從法制層面彌補(bǔ)有關(guān)規(guī)定的缺失。在依法治國(guó)大戰(zhàn)略的烘托下，城市管理綜合執(zhí)法立法缺位不僅不足以支撐所提倡的有法可依、執(zhí)法為民，而且容易產(chǎn)生執(zhí)法人員與公民的行為沖突。尤其是中央層面的立法工作值得思量，現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》可以為執(zhí)法主體開展執(zhí)法工作提供一定的法律參考與保障，但仍有無(wú)法覆蓋的盲點(diǎn)，需盡快填補(bǔ)城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)的空缺。因此，應(yīng)對(duì)城市管理綜合執(zhí)法進(jìn)行專業(yè)領(lǐng)域立法，要形成“中央-地方”多部門聯(lián)動(dòng)的法律體系、規(guī)章體系、法治機(jī)制，以此促進(jìn)城市管理執(zhí)法的規(guī)范化，使行政執(zhí)法體系更具權(quán)威、高效、統(tǒng)一等優(yōu)勢(shì)。

綜合執(zhí)法自主裁量范圍的存在既體現(xiàn)出全國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)有所統(tǒng)一、和而不同，同時(shí)也是中央下放權(quán)力、加強(qiáng)屬地化管理的合理設(shè)置。這就對(duì)各地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出了更高要求，首先是“明確、細(xì)化、量化地對(duì)綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍進(jìn)行界定”[19]。以此從根源上解決自由裁量權(quán)的不規(guī)范，減少應(yīng)用裁量權(quán)的隨意性，規(guī)避權(quán)責(zé)混亂不清的舊難題[20]。為有效解決權(quán)責(zé)交叉、界限不清、多頭執(zhí)法等問題，有學(xué)者提倡建立各層級(jí)執(zhí)法單位的權(quán)責(zé)清單系統(tǒng)、自由裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，健全權(quán)威高效的執(zhí)法體系[21]。同時(shí)，針對(duì)執(zhí)法依據(jù)不足的缺陷，全國(guó)各省市城市管理部門紛紛制定權(quán)責(zé)清單，出臺(tái)綜合執(zhí)法行政裁量權(quán)行使基準(zhǔn)，以此保證執(zhí)法工作有范圍、有約束、更規(guī)范。一方面，自由裁量范圍和彈性設(shè)置的職能范圍仍需地方將權(quán)責(zé)清單、裁量基準(zhǔn)精細(xì)化、精準(zhǔn)化，目的在于將執(zhí)法責(zé)任通過(guò)法律制度歸口設(shè)置、全面管理；另一方面，執(zhí)法自主裁量還可借助高素養(yǎng)的執(zhí)法隊(duì)伍、全過(guò)程的管理手段、可調(diào)控的沖突裁決機(jī)制、信息化輿論平臺(tái)進(jìn)行約束。

（2）培育高素養(yǎng)隊(duì)伍，構(gòu)筑多元治理格局

執(zhí)法人員作為城市管理工作的一線主體，其專業(yè)綜合素質(zhì)是開展各項(xiàng)執(zhí)法工作的重要保障，是執(zhí)法隊(duì)伍之本。早在2015年底，城管的專業(yè)化與規(guī)范化建設(shè)就已得到中央重視，強(qiáng)調(diào)“減少城管隊(duì)伍中協(xié)勤人員比例，規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍”。我國(guó)城管招錄中有些職位招錄門檻較低，不限專業(yè)與經(jīng)驗(yàn)，這就要求從執(zhí)法人員招聘、培訓(xùn)管理兩方面入手。一方面，招聘選用高質(zhì)量人才可以從源頭防止執(zhí)法人員不作為、不擔(dān)當(dāng)負(fù)面行為的產(chǎn)生；另一方面，正式錄用后，依據(jù)實(shí)際開展日常培訓(xùn)工作在當(dāng)今繁雜多變的社會(huì)中不可或缺，這包含個(gè)人和組織兩個(gè)層面的專業(yè)化培訓(xùn)。然而，“執(zhí)法事項(xiàng)培訓(xùn)和法律知識(shí)培訓(xùn)”[22]僅僅能夠在短期內(nèi)拔高執(zhí)法隊(duì)伍的專項(xiàng)能力，滿足一線執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理需求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“城管職業(yè)化建設(shè)”[23]、以高校對(duì)口設(shè)置專業(yè)等對(duì)于城市管理執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)更具長(zhǎng)效性。執(zhí)法隊(duì)伍的法治觀念、法治素養(yǎng)、法治能力在城管培養(yǎng)平臺(tái)得到保證，以此實(shí)現(xiàn)城市管理高效率常態(tài)化。

社會(huì)力量參與政府購(gòu)買、公共文化建設(shè)、城市治理等政府事務(wù)已成為政府調(diào)配資源、促進(jìn)社會(huì)力量有序競(jìng)爭(zhēng)的有效手段，其在政府治理中的作用不容忽視。與政社合作所倡導(dǎo)的“共同參與”“開放型”理念相一致，多元主體參與治理是城市管理綜合執(zhí)法方式的創(chuàng)新之舉。城市管理機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法工作有時(shí)需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)與配合，“跨部門協(xié)同式的組織網(wǎng)絡(luò)”[24]對(duì)當(dāng)下綜合執(zhí)法起到的多為輔助作用，多部門之間的利益與責(zé)任權(quán)衡導(dǎo)致了其不可過(guò)度依賴性。相比于“構(gòu)建一套開放合理的協(xié)商機(jī)制”[25]，構(gòu)筑多元主體合作共治的整體性治理可以實(shí)現(xiàn)行政力量與社會(huì)自治力量的有效銜接和互動(dòng)[26]。主體至少囊括以執(zhí)法大隊(duì)為主要負(fù)責(zé)的政府部門、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織、媒體、公眾等。尤其要重視公眾長(zhǎng)期參與城市管理的重要意義，暢通其參與渠道和平臺(tái)。因此，探索構(gòu)建“城市管理各利益相關(guān)方”多元主體治理體系，不僅充分體現(xiàn)了以人為本、人民當(dāng)家作主的理念，而且可以真正實(shí)現(xiàn)城市管理多方參與者的有效、良性互動(dòng)，將全民共治城市、全民共享成果落在實(shí)處。

（3）健全評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建智慧城管體系

進(jìn)一步健全優(yōu)化評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制不僅有益于直觀反饋執(zhí)法結(jié)果、有效遏制不良執(zhí)法行為，同時(shí)有益于實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法全過(guò)程的閉環(huán)管理。有效的執(zhí)法權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制事關(guān)法治中國(guó)全局[27]，執(zhí)法權(quán)監(jiān)督應(yīng)內(nèi)外并舉、多措并舉。綜合執(zhí)法監(jiān)督需要公開透明的制度環(huán)境，從源頭把控開始，做到執(zhí)法過(guò)程全公開、執(zhí)法結(jié)果有明示。以制度建設(shè)約束執(zhí)法主體，提升制度對(duì)綜合執(zhí)法行為的內(nèi)生約束效力。黨中央將權(quán)力的監(jiān)督與制約視為重中之重，定期開展城市管理綜合執(zhí)法的評(píng)估考核工作也不能忽視。以監(jiān)督評(píng)價(jià)平臺(tái)健全社會(huì)主體表達(dá)、反饋、投訴、舉報(bào)的途徑，讓行政相對(duì)人、媒體等成為制約不良執(zhí)法行徑的外生力量來(lái)源[28]。與此同時(shí)，專業(yè)客觀的績(jī)效評(píng)估工作可以促進(jìn)執(zhí)法人員履行職責(zé)，而責(zé)任精準(zhǔn)化要求城管執(zhí)法人員高度自律、盡職盡責(zé)。定期開展對(duì)執(zhí)法主體的績(jī)效評(píng)估工作要求構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系，尤其要設(shè)定具體的評(píng)估指標(biāo)。將績(jī)效評(píng)估作為閉環(huán)績(jī)效管理的起點(diǎn)，建立長(zhǎng)期可參考的績(jī)效評(píng)分臺(tái)賬，以此形成得以推廣的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用和目標(biāo)管理，促使城市管理綜合執(zhí)法績(jī)效管理頭尾有效銜接。以制度保障作先行條件，以評(píng)估考核作有力支撐，信息集成時(shí)代下的綜合執(zhí)法更離不開大數(shù)據(jù)加持的智慧信息平臺(tái)。

大數(shù)據(jù)賦能城市管理已成為各級(jí)政府提高行政效率，實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化向智慧化升級(jí)轉(zhuǎn)變的必備條件。通過(guò)“網(wǎng)格劃分”實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法最小區(qū)間管理，有效利用執(zhí)法信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通、釋放數(shù)字紅利，以此推進(jìn)大數(shù)據(jù)與綜合執(zhí)法深度融合。目前，我國(guó)各級(jí)政府城市管理部門已基本實(shí)現(xiàn)數(shù)字城管建設(shè)，視頻監(jiān)控、微信公眾平臺(tái)、執(zhí)法App等都可以使執(zhí)法事項(xiàng)得到快速處理。各級(jí)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)理應(yīng)通過(guò)“智慧城管”落實(shí)執(zhí)法重管理、管理重服務(wù)的理念[29]。智慧城管旨在將有關(guān)城管執(zhí)法的各類信息匯總編碼，形成集行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督和法制業(yè)務(wù)為一體的綜合性平臺(tái)。通過(guò)該平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)執(zhí)法視頻監(jiān)控、執(zhí)法依據(jù)提取、權(quán)責(zé)清單配置以及整個(gè)城市執(zhí)法信息的綜合采集、統(tǒng)籌觀測(cè)與管理分析，執(zhí)法人員可以借助該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)移動(dòng)執(zhí)法，形成用數(shù)據(jù)分析、決策、管理、創(chuàng)新的新機(jī)制，全面提升綜合執(zhí)法效率。與此同時(shí)，市民可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)渠道積極參與城市管理，為綜合執(zhí)法的實(shí)時(shí)性提供有效補(bǔ)充。綜上，智慧城管建設(shè)應(yīng)成為今后城市管理綜合執(zhí)法改革的重要方向與目標(biāo)，通過(guò)法制系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、人力系統(tǒng)建立健全智慧城管體系，推進(jìn)綜合執(zhí)法良性發(fā)展，提高智慧城市治理效能。

五、研究展望

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)中關(guān)于城市管理綜合行政執(zhí)法的研究主題廣泛。囊括問題與對(duì)策、各地實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)介紹、改革、模式探討、績(jī)效管理等，取得了豐富成果，為今后的研究提供了有力借鑒。首先，當(dāng)前我國(guó)的城市管理綜合執(zhí)法已取得巨大成效，中國(guó)城市化的現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)部門行政體制之間的矛盾催生了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的誕生，并逐漸演化為城市管理綜合執(zhí)法，前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的實(shí)踐創(chuàng)新，這一城市管理形式對(duì)于整合執(zhí)法力量、提升執(zhí)法效率、解決部門間矛盾發(fā)揮了積極作用。其次，當(dāng)前對(duì)城市管理綜合執(zhí)法尚存在的問題研究可謂不勝枚舉，很多問題歷時(shí)漫長(zhǎng)依然沒有得到有效、徹底的解決，有些問題則是老問題新提法，上到法律不全、職權(quán)不清、依據(jù)不足，中到執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法范圍不清、部門協(xié)作不暢，下到執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)偏低、執(zhí)法效果不佳等，都是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。最后，一些改革措施如強(qiáng)化法制保障、彌補(bǔ)依據(jù)短缺、健全績(jī)效評(píng)估、加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督、規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)、柔性文明執(zhí)法、多元共治、綜合執(zhí)法信息化等，對(duì)解決面臨的問題有所啟發(fā)。但是，現(xiàn)有的研究也有一些不足，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的解決對(duì)策難以有效作用于實(shí)踐，故問題才會(huì)經(jīng)年留存?？傊?，城市管理綜合執(zhí)法順應(yīng)了法治要求、民意要求、社會(huì)要求，無(wú)論是對(duì)城市治理還是國(guó)家治理的現(xiàn)代化均有重要意義，今后的理論研究與實(shí)踐均要重視智慧城管的建設(shè)與應(yīng)用。

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實(shí)習(xí)編輯：龐子玥

①“X”即基層政府決定調(diào)整的城市管理其他領(lǐng)域，即城管執(zhí)法權(quán)限的其他可能性職能。