我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀及完善建議

李恒廣，張 毅

(北京開放大學(xué)，北京 100081)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出：“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)社區(qū)教育資源。大力發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，建設(shè)以衛(wèi)星、電視和互聯(lián)網(wǎng)等為載體的遠(yuǎn)程開放繼續(xù)教育及公共服務(wù)平臺，為學(xué)習(xí)者提供方便、靈活、個(gè)性化的學(xué)習(xí)條件”?！独夏杲逃l(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(國辦發(fā)〔2016〕74號)指出：“優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育。完善基層社區(qū)老年教育服務(wù)體系，整合利用現(xiàn)有的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)、縣級職教中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人文化技術(shù)學(xué)校等教育資源，以及群眾藝術(shù)館、文化館、體育場、社區(qū)文化活動(dòng)中心(文化活動(dòng)室)、社區(qū)科普學(xué)校等，開展老年教育活動(dòng)”。除國家綱領(lǐng)性文件外，教育部、民政部等部委，山東省、河北省等地方政府都出臺了支持社區(qū)教育發(fā)展的政策性文件。在大量政策支持和鼓舞下，社區(qū)教育在各地如雨后春筍般開展起來。

社區(qū)教育政策和實(shí)踐的疊加效應(yīng)，客觀上要求用比政策性文件更具強(qiáng)制力的手段來鞏固社區(qū)教育發(fā)展成果，明確發(fā)展目標(biāo)，規(guī)范發(fā)展路徑。對社區(qū)教育的調(diào)整應(yīng)從政策規(guī)范為主上升到以法律、法規(guī)為主，這既是我國社區(qū)教育發(fā)展的必然結(jié)果，也是對大量社區(qū)教育政策經(jīng)驗(yàn)的理性升華。目前，我國社區(qū)教育立法已經(jīng)破局，其進(jìn)展勢頭有待觀察。

一、我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀

表1基本羅列了近些年來我國社區(qū)教育立法成果，包括單獨(dú)立法以及零散分布在其他地方性法規(guī)中的涉及社區(qū)教育的法條內(nèi)容。如表1所示，我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀如下：

表1 我國社區(qū)教育立法現(xiàn)狀(截至2020年11月)

續(xù)表

1.社區(qū)教育尚無國家層面立法，從上至下不成體系

《中華人民共和國教育法》第二十條第二款規(guī)定：“國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育，促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)”。第五十三條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)社會團(tuán)體、社會文化機(jī)構(gòu)及其他社會組織和個(gè)人開展有益于受教育者身心健康的社會文化教育活動(dòng)”。作為教育領(lǐng)域一般法,《中華人民共和國教育法》適用于各級各類教育，但沒有明確提及“社區(qū)教育”，只提及發(fā)展繼續(xù)教育，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)。其他適用于特定教育領(lǐng)域的法律如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等，關(guān)注的是學(xué)校教育，同樣沒有提及社區(qū)教育。

地方上，我國社區(qū)教育立法工作已在福建省、上海市等15個(gè)省市開展，但單獨(dú)立法、有專門地方性法規(guī)文本的少，多數(shù)是將涉及社區(qū)教育的規(guī)范性法規(guī)、條文在終身教育立法、家庭教育立法之中予以規(guī)定。從上至下，我國社區(qū)教育立法呈現(xiàn)上位缺失，下位零散態(tài)勢，全國范圍內(nèi)沒有形成一個(gè)有目標(biāo)、有內(nèi)部聯(lián)系的統(tǒng)一體。

2.社區(qū)教育地方立法體現(xiàn)較高法律效力性

在我國地方立法法律效力層次上，地方人大及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)效力高于地方政府制定的地方政府規(guī)章。從實(shí)踐看，無論是福建省、河北省、重慶市等，在終身教育、家庭教育立法中存在零散的涉及社區(qū)教育法規(guī)條款，還是成都市人大常務(wù)委員會制定的《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》、西安市人大常務(wù)委員會制定的《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》，我國社區(qū)教育地方立法都未從政府規(guī)章著手，而是由地方人大創(chuàng)設(shè)，這說明各地對社區(qū)教育立法較為重視，將之置于較高立法地位，有著地方立法最高法律效力。

3.社區(qū)教育定義表述存在差異

綜觀各地立法，只有成都市、西安市、太原市對社區(qū)教育的定義做出明確規(guī)定，但三者規(guī)定不盡相同。以單獨(dú)立法的成都市與西安市為例，《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指開發(fā)、利用各種教育資源，以社區(qū)居民為對象，開展的旨在豐富居民精神文化生活，提高居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量，構(gòu)建和諧社區(qū)的教育活動(dòng)”。《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》第三條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指以社區(qū)居民為對象，開展旨在弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，豐富居民精神文化生活，提升居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量的公益性教育活動(dòng)”。比較成都市、西安市兩地規(guī)定，在教育對象上兩者都是以社區(qū)居民為對象；在辦學(xué)目的上都包含提升居民素質(zhì)、技能和生活質(zhì)量；但在資源獲取方式上，《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》強(qiáng)調(diào)“要開發(fā)、利用各種資源”，不僅要利用已有各種資源，還要主動(dòng)“開發(fā)”資源，這點(diǎn)《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》并沒有類似規(guī)定。另外，《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》沒有對社區(qū)教育進(jìn)行定性，而《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》則直接規(guī)定社區(qū)教育為“公益性教育活動(dòng)”?！短薪K身教育促進(jìn)條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱社區(qū)教育，是指面向社區(qū)內(nèi)居民開展的以豐富居民精神文化生活、優(yōu)化社區(qū)人文環(huán)境、構(gòu)建和諧社區(qū)為主的教育活動(dòng)”。太原市相關(guān)規(guī)定與成都市的類似，同樣沒有對社區(qū)教育性質(zhì)進(jìn)行界定，沒有宣示社區(qū)教育的公益性。

我國社區(qū)教育或多或少受到各級政府財(cái)政支持，履行政府指導(dǎo)的教育職責(zé)，其目標(biāo)為促進(jìn)社區(qū)居民的個(gè)體發(fā)展，完善社區(qū)治理、促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展，公益性毋庸諱言。公益性是否意味著政府主導(dǎo)的社區(qū)教育不能營利，這有待商榷。在社區(qū)教育實(shí)踐中，特別是在社區(qū)教育彌補(bǔ)短板及品質(zhì)提升過程中，基于吸納優(yōu)秀資源、成本控制等考慮，需引進(jìn)第三方資源進(jìn)駐社區(qū)教育，這往往避免不了為滿足第三方利益訴求，設(shè)立一些帶有營利性的社區(qū)教育項(xiàng)目。這些營利性社區(qū)教育項(xiàng)目需要市場機(jī)制調(diào)節(jié)，收取一定費(fèi)用實(shí)屬必然?？傮w而言，收費(fèi)的社區(qū)教育項(xiàng)目不能侵蝕社區(qū)教育整體的公益性，收費(fèi)項(xiàng)目與免費(fèi)項(xiàng)目要有合適的比例，要控制收費(fèi)事項(xiàng)與收費(fèi)額度，否則會降低社區(qū)居民參與度，最終將導(dǎo)致社區(qū)教育的法定職能或政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

4.現(xiàn)行社區(qū)教育立法對社區(qū)教育職能規(guī)制較多，對社區(qū)教育組織、人事、經(jīng)費(fèi)等保障機(jī)制鮮有提及

現(xiàn)行社區(qū)教育立法內(nèi)容多是規(guī)定社區(qū)教育職能的，有從宏觀上規(guī)定社區(qū)教育要為提升社區(qū)居民精神文明程度，建設(shè)和諧社區(qū)服務(wù)；也有規(guī)定社區(qū)教育在終身教育、家庭教育的具體職責(zé)擔(dān)當(dāng)，而對社區(qū)教育自身組織、人事、經(jīng)費(fèi)等保障機(jī)制，鮮有提及。

表1所列15部地方性法規(guī)，僅有《太原市終身教育促進(jìn)條例》《成都市社區(qū)教育促進(jìn)條例》《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》對社區(qū)教育組織、人事等做了規(guī)定。例如，《太原市終身教育促進(jìn)條例》第二十五條規(guī)定：“市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建設(shè)，在市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)居委會分別設(shè)立社區(qū)大學(xué)、社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)分校，并建立獨(dú)立的場所、配備必要的教育設(shè)施和相應(yīng)的教師和管理人員”。《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》第十九條第一款規(guī)定：“市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)為社區(qū)大學(xué)、社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)教育學(xué)校配備相應(yīng)的教師和管理人員。社區(qū)教育專職人員可以在區(qū)域內(nèi)事業(yè)編制中統(tǒng)籌安排，也可以在編制外以政府購買服務(wù)方式聘用”?！冻啥际猩鐓^(qū)教育促進(jìn)條例》第十三條第一款規(guī)定：“市和區(qū)(市)縣人民政府應(yīng)當(dāng)整合各類教育資源，在市、區(qū)(市)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)分別設(shè)立社區(qū)大學(xué)、社區(qū)教育學(xué)院、社區(qū)教育學(xué)校，并配備必要的教育設(shè)施和相應(yīng)的教師及管理人員；在村(社區(qū))設(shè)立社區(qū)教育工作站”。

在社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)方面，各地一般都籠統(tǒng)規(guī)定將其列入財(cái)政撥付范圍，但具體額度卻語焉不詳。唯有《太原市終身教育促進(jìn)條例》確定了人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其第二十一條規(guī)定：“市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)將終身教育經(jīng)費(fèi)列入本級政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保證終身教育經(jīng)費(fèi)逐步增長?？h(市、區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口每人每年不低于二元的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)(村)教育經(jīng)費(fèi)，列入本級教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并根據(jù)財(cái)政經(jīng)常性收入的增加而增加”。

二、我國社區(qū)教育立法現(xiàn)存主要問題

1.國家層面社區(qū)教育立法缺位，不利于社區(qū)教育法制健全，妨礙了《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)

由于沒有國家層面社區(qū)教育立法(無論是單獨(dú)立法抑或零散法條)，地方在下位法中并無為實(shí)施法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章而制定地方實(shí)施性法規(guī)或行政規(guī)章之責(zé)，致使相關(guān)立法在地方呈現(xiàn)零碎化態(tài)勢：一是多數(shù)省市尚未立法；二是除個(gè)別單獨(dú)立法外，多數(shù)涉及社區(qū)教育的法條是分散在不同性質(zhì)地方性法規(guī)文本中的，沒有成體系；三是有的省立法了，所屬有立法權(quán)的較大市沒立法；有的較大市立法了，所在省沒立法。總之，尚不能形成上位法率下位法，下位法與上位法相呼應(yīng)，共同拱衛(wèi)社區(qū)教育法制秩序的良好局面。此外，國家層面社區(qū)教育立法缺位也客觀上導(dǎo)致地方社區(qū)教育立法在法律概念、法律術(shù)語上模糊不清，產(chǎn)生分歧，這不利于社區(qū)教育法制健全統(tǒng)一。在立法內(nèi)容上，由于沒有上位法作參照，地方社區(qū)教育立法時(shí)各自根據(jù)自身對社區(qū)教育功能、內(nèi)容、保障措施、法律責(zé)任等的理解來開展立法，相互之間又缺少借鑒，故難免出現(xiàn)不一致或有缺漏的地方，這有悖同位階法之間也要互相銜接和一致的法制統(tǒng)一要求。

《中華人民共和國教育法》第二十條賦予繼續(xù)教育推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)的使命，而要實(shí)現(xiàn)全民終身學(xué)習(xí)就離不開社區(qū)教育這一重要抓手，發(fā)展社區(qū)教育對推進(jìn)“時(shí)時(shí)可學(xué)、處處皆學(xué)”的全民終身學(xué)習(xí)事業(yè)作用甚大。

國家層面社區(qū)教育立法缺位導(dǎo)致法律強(qiáng)制力缺失，弱化了地方政府對社區(qū)教育重視程度和實(shí)際投入，也降低了社區(qū)教育的影響力和感召力。雖然，從國家到地方出臺了多部針對社區(qū)教育發(fā)展的指導(dǎo)性文件，但一些地方仍然把社區(qū)教育置于空白地帶，幾乎沒有存在感；一些地方長期不足額撥付社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)或不隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加相關(guān)經(jīng)費(fèi)；還有些地方僅僅把社區(qū)教育當(dāng)作表面文章，等等，諸如此類現(xiàn)象跟社區(qū)教育法制不健全，沒有法律強(qiáng)制力保障，有莫大關(guān)系。沒有全國性社區(qū)教育立法，單憑弱約束力的政策性指導(dǎo)文件是難以從制度上，從根本上解決上述現(xiàn)象的，《中華人民共和國教育法》第二十條立法目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)亦是空中樓閣。

2.社區(qū)教育立法文本實(shí)施性較差，執(zhí)行困難

“新修正的《立法法》第六條第二款規(guī)定‘法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性’，明確將‘明確’‘具體’‘針對性’‘可執(zhí)行性’作為立法質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從法律上再次強(qiáng)調(diào)了立法原則從“宜粗不宜細(xì)”到“宜細(xì)不宜粗”的轉(zhuǎn)變”。[1]我國社區(qū)教育立法存在的突出問題之一，是軟性條文多，“鼓勵(lì)”“支持”類似宣傳口號比較多，權(quán)利義務(wù)規(guī)范性內(nèi)容陷入“宜粗不宜細(xì)”的舊窠臼，可實(shí)施性較差。社區(qū)教育組織體系、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督與評估、法律責(zé)任等都是具體可實(shí)施性內(nèi)容，這些內(nèi)容沒有規(guī)制，則法律法規(guī)文本必然存在執(zhí)行困難問題。如《河北省終身教育促進(jìn)條例》第十六條規(guī)定要建立健全社區(qū)教育體系，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道具體組織本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育工作。該條文就沒有明確社區(qū)教育體系都包含哪些主體，是怎樣架構(gòu)的，相互關(guān)聯(lián)如何。誰來領(lǐng)導(dǎo)，誰來組織實(shí)施，誰來監(jiān)督，不得而知?！坝舌l(xiāng)鎮(zhèn)和街道具體組織本轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育工作”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“街道”是地域概念，用地域概念做主體既顯得立法技術(shù)粗糙，又容易引發(fā)歧義：到底是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府來具體組織，還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道政府管理的單位部門來組織？抑或是轄區(qū)內(nèi)其他機(jī)構(gòu)來組織？莫衷一是。又如《西安市社區(qū)教育促進(jìn)條例》在規(guī)定社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)保障上，既提出要建立分級保障體系，又提出要拓寬經(jīng)費(fèi)來源，鼓勵(lì)外部捐助，看似規(guī)定全面，但由于沒有明確具體經(jīng)費(fèi)數(shù)，執(zhí)行起來極可能打折扣，不如直接法定每年人均社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)最低額度，并保持與經(jīng)濟(jì)增長率相一致的年增幅度，如此更具保障性。

3.終身教育立法、社區(qū)教育立法、家庭教育立法等相互之間的關(guān)系有待理順

從立法實(shí)踐上看，終身教育立法、社區(qū)教育立法、家庭教育立法三者關(guān)系并沒有理清。內(nèi)容上，《上海市終身教育促進(jìn)條例》《河北省終身教育促進(jìn)條例》等地方性法都規(guī)定了社區(qū)教育、家庭教育內(nèi)容，兩者都是促進(jìn)終身教育發(fā)展的途徑。從應(yīng)然意義上講，社區(qū)教育立法、家庭教育立法應(yīng)遵循終身教育立法確立的基本目標(biāo)、原則、法律概念等，亦如《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》需遵循《中華人民共和國教育法》有關(guān)基本目標(biāo)、原則等一樣，《中華人民共和國高等教育法》第一條開宗明義明確規(guī)定“根據(jù)憲法和教育法制定本法”?，F(xiàn)實(shí)中，終身教育立法并沒有成為相關(guān)立法依據(jù)，以《福建省家庭教育促進(jìn)條例》為例，其第一條在立法依據(jù)上只有法律、行政法規(guī)，沒列明《福建省終身教育促進(jìn)條例》。

另外，家庭是社區(qū)小單元，社區(qū)教育與家庭教育融合緊密，協(xié)調(diào)促進(jìn)不可分割，一些涉及社區(qū)教育的法條就散布在家庭教育立法中，反之亦然。如《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》第二十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)納入社區(qū)教育工作內(nèi)容。推進(jìn)村民委員會、居民委員會建立社區(qū)家庭教育指導(dǎo)服務(wù)站點(diǎn)、家長學(xué)?！薄Ｄ壳?，雖然在有立法權(quán)的地方尚未出現(xiàn)兩者單獨(dú)立法并存情形，但從法理及立法技術(shù)上依舊有研究兩者關(guān)聯(lián)性之必要，保證法規(guī)文本并存時(shí)社區(qū)教育立法與家庭教育立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)，法條規(guī)范內(nèi)容不相沖突，法律概念內(nèi)涵外延相一致。

三、完善我國社區(qū)教育立法的建議

1.盡早開展國家層面社區(qū)教育立法

“從當(dāng)前國外社區(qū)教育立法情況來看，社區(qū)教育立法的積極推進(jìn)，有效保障了社區(qū)教育的發(fā)展。鑒于我國立法機(jī)關(guān)偏向?qū)W校教育立法，在國家層面社區(qū)教育立法還是空白，當(dāng)前我國立法機(jī)關(guān)需要著手進(jìn)行的就是如何借鑒國外社區(qū)教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國社區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，盡快將社區(qū)教育納入教育立法軌道中來，通過社區(qū)教育單獨(dú)立法規(guī)制社區(qū)教育的各項(xiàng)具體內(nèi)容，切實(shí)從法律層面保障社區(qū)教育的穩(wěn)步健康發(fā)展”。[2]開展國家層面社區(qū)教育立法，無論是法律、行政法規(guī)抑或是部門規(guī)章，首先能強(qiáng)化社區(qū)教育的感召力和整個(gè)社會對社區(qū)教育的重視度，能促使社區(qū)教育作為一個(gè)獨(dú)立體系自主發(fā)展，而不是僅僅作為其他類型教育的補(bǔ)充或工具；其次，能夠從國家層面對立法目標(biāo)、原則、法律概念等，進(jìn)行界定澄清，從而對地方立法有規(guī)范和指導(dǎo)意義，有利于地方相關(guān)立法遵循統(tǒng)一一致原則；再者，國家層面立法后，地方為執(zhí)行國家法律法規(guī)意志，必然會相應(yīng)地制定本地區(qū)社區(qū)教育法規(guī)或政府規(guī)章，如此，上位法與下位法相呼應(yīng)，自成體系，這對健全社區(qū)教育法制，從制度上根本保障社區(qū)教育地位，落實(shí)社區(qū)教育組織、人事、經(jīng)費(fèi)等保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育目的，有重大意義。

美國職業(yè)教育立法史上有部重要的法案叫《史密斯—休斯法》法案，該法案除規(guī)范職業(yè)學(xué)校教育外，還涉及一些非學(xué)校教育內(nèi)容，例如家政教育師資培訓(xùn)及撥款等，這促使《史密斯—休斯法》法案也為美國社區(qū)教育發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。[3]我國已將發(fā)展終身教育列為國家戰(zhàn)略目標(biāo)，社區(qū)教育是終身教育的一個(gè)重要方面，考慮終身教育的統(tǒng)攝性，國家層面也可以考慮先從終身教育立法入手，在終身教育立法框架下規(guī)制社區(qū)教育相關(guān)內(nèi)容，條件適宜時(shí)，再盡快制定社區(qū)教育單行法。有了國家層面立法支持，我國社區(qū)教育將迎來新的發(fā)展階段。

2.完善涉及社區(qū)教育的法規(guī)條文，使之具有更強(qiáng)操作性

對于社區(qū)教育立法，應(yīng)本著“宜細(xì)不宜粗”的立法原則在社區(qū)教育組織架構(gòu)、關(guān)聯(lián)機(jī)制、經(jīng)費(fèi)、人事等方面細(xì)化：一是明確社區(qū)教育架構(gòu)層次。一些地方規(guī)定社區(qū)教育體系為“開放大學(xué)(省或市)→社區(qū)學(xué)院(區(qū)或縣)→社區(qū)學(xué)校(鄉(xiāng)鎮(zhèn))→學(xué)習(xí)點(diǎn)(社區(qū)或村)”，合理與否，有待實(shí)踐檢驗(yàn)，凡經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的社區(qū)教育體系應(yīng)及時(shí)以法律形式固定，給予法制保障。二是厘清領(lǐng)導(dǎo)策劃、組織實(shí)施、評估考核三者關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)策劃機(jī)構(gòu)要保障其對整個(gè)地區(qū)社區(qū)教育的領(lǐng)導(dǎo)力；組織實(shí)施機(jī)構(gòu)要保障其人、財(cái)、物充實(shí)；評估考核機(jī)構(gòu)要保障其獨(dú)立裁判地位。三是經(jīng)費(fèi)、人事上應(yīng)明確具體數(shù)額，還應(yīng)明文規(guī)定從事社區(qū)教育人員在職稱評定、職位晉升等方面與其他教育有同等地位。

3.處理好社區(qū)教育立法與終身教育立法、家庭教育立法等相互之間的關(guān)系

為保證法律、法規(guī)文本之間相互銜接、協(xié)調(diào)一致，無論是國家層面還是地方層面都要考慮社區(qū)教育立法與終身教育立法、家庭教育立法之間的關(guān)系?；谏鐓^(qū)教育在內(nèi)容上歸屬于終身教育，相對而言，有必要將終身教育立法置于一般法地位，將社區(qū)教育立法置于特別法地位。終身教育立法在全域范圍內(nèi)規(guī)制所有人，社區(qū)教育立法只針對特定人群、特定教育事件，后者總體應(yīng)服從終身教育立法目的及基本原則，在同位或下位法立法依據(jù)中應(yīng)列明終身教育法律、法規(guī)的立法依據(jù)、地位。

常態(tài)下，應(yīng)該先有一般法再有特別法，一般法將立法目標(biāo)、基本原則、基本法律概念規(guī)定在前，不同特別法創(chuàng)制時(shí)才有章可循。除前述教育法外，以民法為例，我國民法立法史上先有《民法通則》這一一般法，確定平等原則、自愿原則等基本原則，后有《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》等特別法遵循之。先有一般法后有特別法也符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的要求。具體到社區(qū)教育立法上，無論是國家層面抑或地方層面，單獨(dú)的社區(qū)教育立法宜在終身教育立法之后進(jìn)行，終身教育立法時(shí)，可將涉及社區(qū)教育內(nèi)容的法條編制成獨(dú)立的章節(jié)來先行指導(dǎo)和規(guī)范社區(qū)教育實(shí)踐，待條件成熟時(shí)再盡快開展單獨(dú)社區(qū)教育立法，這是對立法順序的合理安排。

至于社區(qū)教育立法與家庭教育立法，兩者相互獨(dú)立又彼此作用，兩者可以同時(shí)立法也可以異時(shí)立法，關(guān)鍵是法條內(nèi)容不相沖突，基本法律概念如“社區(qū)教育”“家庭教育”等，內(nèi)涵外延要一致。

【注釋】

①教育部等部委在《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》等政策文件里對社區(qū)教育工作做了政策性規(guī)定。