論公共政策體系與政策能力現(xiàn)代化

蔣 碩 亮

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海 200433)

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化既是治國(guó)理政的目標(biāo)，也是治理國(guó)家的連續(xù)過程。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，公共政策體系與政策能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化離不開政策體系與政策能力現(xiàn)代化。政策體系與政策能力現(xiàn)代化是解決當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等各方面公共問題的長(zhǎng)效與治本之策。政策體系與政策能力現(xiàn)代化含義豐富、特征鮮明，它們相互依存、相互促進(jìn)，共同推進(jìn)公共政策現(xiàn)代化。

一、政策體系與政策能力現(xiàn)代化的含義與基本特征

(一)政策體系與政策能力現(xiàn)代化的含義

“現(xiàn)代化”的基本意蘊(yùn)是指成為現(xiàn)代的、適合現(xiàn)代需要的。廣義而言，現(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程，是指人類社會(huì)從工業(yè)革命以來(lái)所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過程，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和思想各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化；狹義地說，現(xiàn)代化就是落后國(guó)家“迅速趕上先進(jìn)工業(yè)國(guó)和適應(yīng)現(xiàn)代世界環(huán)境的發(fā)展過程”①。當(dāng)然，現(xiàn)代化不僅僅局限于工業(yè)主義，當(dāng)前出現(xiàn)了以信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)為標(biāo)志的第二次現(xiàn)代化。由此可見，現(xiàn)代化是一個(gè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、從落后走向先進(jìn)以及從低級(jí)走向高級(jí)等的進(jìn)程。關(guān)于體系的含義，有學(xué)者認(rèn)為，體系是一個(gè)知識(shí)整體，這個(gè)整體遵循一定的邏輯原則②。此外，體系還可以解釋為把既存的各色各樣的知識(shí)或概念，依據(jù)一個(gè)統(tǒng)一的原則安排在一起并且在邏輯上相互關(guān)聯(lián)的理論架構(gòu)③。泛言之，體系是指由各種構(gòu)成要素按照一定的邏輯原則和聯(lián)系構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，各個(gè)要素自身也是一個(gè)系統(tǒng)，它們結(jié)合在一起構(gòu)成一個(gè)較大的系統(tǒng)④。體系作為理性、科學(xué)、規(guī)范和整體性的表征，受到認(rèn)識(shí)論和方法論的青睞，因?yàn)樗梢约m正人們認(rèn)識(shí)上的零碎化與淺嘗輒止，有利于知識(shí)、理性以及經(jīng)驗(yàn)等的總體、深刻的把握。無(wú)論是從事政策應(yīng)用分析還是展開政策理論研究，都必須具有體系思維。所謂政策體系與政策能力現(xiàn)代化是指不斷構(gòu)建同一性的目標(biāo)、一致性的邏輯、協(xié)調(diào)性的結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)性的功能的政策體系過程，并且這一過程還伴隨著公共政策的不斷發(fā)展進(jìn)步，產(chǎn)生理想的政策效能。

這一定義有兩層含義，一是公共政策體系現(xiàn)代化。對(duì)于一國(guó)公共政策而言，它是一個(gè)由為數(shù)眾多的、方方面面的以及各種各樣的政策構(gòu)成的一個(gè)體系。當(dāng)前這一體系涵蓋政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策、生態(tài)政策和公共衛(wèi)生政策等。眾所周知，既要系統(tǒng)分析基本政策內(nèi)容，也要分析政策所處層級(jí)，既要分析空間和布局因素，也要分析過去、現(xiàn)在和未來(lái)時(shí)間變化因素，從而形成縱橫交錯(cuò)、時(shí)空有序的整體功能性政策體系⑤。

二是政策能力現(xiàn)代化。政策能力是由多種能力所構(gòu)成，其中最主要的是決策能力、執(zhí)行能力、評(píng)估能力和監(jiān)控能力。決策能力主要體現(xiàn)在問題界定能力、目標(biāo)設(shè)立能力、方案設(shè)計(jì)與評(píng)估能力以及擇優(yōu)能力等，其現(xiàn)代化要求有現(xiàn)代價(jià)值觀念、國(guó)際視野、健全的高級(jí)決策支持系統(tǒng)以及運(yùn)用高新技術(shù)的優(yōu)選能力。執(zhí)行與自我執(zhí)行能力表現(xiàn)為達(dá)致政策目標(biāo)的組織、指揮和協(xié)調(diào)能力，其現(xiàn)代化體現(xiàn)為現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)、扁平化的高效指揮以及智能化協(xié)調(diào)。公共政策評(píng)估能力可以界定為依據(jù)現(xiàn)代化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策體系、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效果等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)或判斷的系列能力。監(jiān)控能力從始至終存在于政策全過程，包括對(duì)決策與執(zhí)行的監(jiān)督與控制。政策監(jiān)控能力現(xiàn)代化是指不斷演進(jìn)的權(quán)威的監(jiān)控主體、完備的監(jiān)控信息以及監(jiān)控者對(duì)被監(jiān)控者的監(jiān)管動(dòng)力。政策能力現(xiàn)代化也表現(xiàn)出現(xiàn)代的政策主體和客體、現(xiàn)代政策工具以及對(duì)瞬息萬(wàn)變的環(huán)境的及時(shí)回應(yīng)與調(diào)適，尤其考驗(yàn)現(xiàn)代化所帶來(lái)的社會(huì)排斥境況中的政策制定能力。

(二)政策體系與政策能力現(xiàn)代化的基本特征

政策體系與政策能力現(xiàn)代化作為一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的系統(tǒng)工程，具有以下一些主要特征。

(1)整體與部分的統(tǒng)籌性。政策體系是由一個(gè)個(gè)具體政策組合而成的，必然會(huì)形成整體與部分的對(duì)立統(tǒng)一。良好的政策體系具有整體效應(yīng)。政策體系化求證基于矛盾化解的公共政策原則框架、概念命題以及形式實(shí)質(zhì)的最大公約數(shù)。在這里，政策體系的整體效應(yīng)占據(jù)程序與實(shí)體的制高點(diǎn)，俯瞰政策個(gè)體的普遍性與特殊性，積極擴(kuò)大乘數(shù)效應(yīng)，及時(shí)消解對(duì)沖效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)整體對(duì)部分的超越與超脫。當(dāng)然由于現(xiàn)實(shí)公共政策問題的紛繁復(fù)雜與相互勾連以及“政策處方”副作用的不可逆性，往往造成整體效應(yīng)流失，甚至主觀上的“政策悖論”所帶來(lái)的非預(yù)期性和不可計(jì)算性也會(huì)造成部分對(duì)整體的創(chuàng)傷和損害。在這種情況下，分清政策總分、主次、大小和正負(fù)等層面和維度就顯得格外重要。在特殊情況下“棄車保帥”的抉擇可能就是保全整體的較好選擇。

(2)部分與部分的兼容性。組建政策體系的各個(gè)部件(政策個(gè)體)并不會(huì)天然一致，這是由于政府機(jī)構(gòu)的“部門林立”與“部門利益”所決定的。政出多門、政出多人、政策碎片化與政策利益化必然帶來(lái)政策之間的相互違背與沖突，甚至地方或部門敢于制定與國(guó)家層面的重大政策“相抵觸”的紅頭文件，構(gòu)成或輕或重的體系違反。有鑒于此，體系思維映照成為阻斷“違逆對(duì)策”的重要機(jī)制設(shè)置。一方面，體系思維有利于公共決策者在政策議程與方案設(shè)計(jì)階段的審慎評(píng)估，促成錯(cuò)誤之預(yù)防。另一方面，體系思維助推現(xiàn)有部門政策之間的漏洞與逆反的甄別，并及時(shí)加以填補(bǔ)與糾正。這就是說，政策研究與政策分析應(yīng)借助體系思維方法，力求揭示政策體系內(nèi)在價(jià)值與邏輯的一致性與周延性，將政策秩序的價(jià)值、概念、命題和規(guī)范等范疇調(diào)適一致，并在各個(gè)政策文本上明確顯現(xiàn)。因此體系拷問與評(píng)估是一項(xiàng)不可或缺的工作，通過縱橫檢視每一個(gè)政策規(guī)范的意涵脈絡(luò)，并以體系的形式加以體現(xiàn)，厚植政策體系之下每個(gè)組件的兼容一致性。

(3)從現(xiàn)在到未來(lái)的進(jìn)步性。這是指基于現(xiàn)有政策體系守成與接續(xù)政策的與時(shí)俱進(jìn)。變化與發(fā)展是政策科學(xué)的永恒議題，當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生改變，政策問題轉(zhuǎn)移，具體政策的調(diào)整就時(shí)不我待。正如藥變隨病變，即使有益的政策方案也會(huì)因持續(xù)不變而失之僵化。公共政策活在當(dāng)下，這里的當(dāng)下是指政策問題還繼續(xù)存在，看不出變化的跡象，政策行為存在于政策療程之中。通過一個(gè)或數(shù)個(gè)療程醫(yī)治，察覺藥不對(duì)癥或者病情變化，治療手段也要即時(shí)改變更替，否則，問題不僅得不到消解，反而愈演愈烈，變換成疑難雜癥甚至死癥。這是現(xiàn)在走向未來(lái)的必由之路，也是公共政策現(xiàn)代化的歸宿。時(shí)移世易，公共政策體系沒有最好，只有更好，它的進(jìn)步與進(jìn)化在現(xiàn)在與未來(lái)的宏大事業(yè)中搭建一座座暢通的橋梁，呈現(xiàn)低成本高療效的進(jìn)步。

(4)政策與環(huán)境的開放性。公共政策體系是閉合的，也是開放的。公共政策體系的價(jià)值觀、方法論、話語(yǔ)體系和范疇范式自成一派，政策科學(xué)不是作為某一現(xiàn)存學(xué)科的更新出現(xiàn)的，而是全新的跨學(xué)科領(lǐng)域。進(jìn)一步講，政策科學(xué)的新創(chuàng)舉之所以重要，就在于現(xiàn)代科學(xué)無(wú)法適應(yīng)政策制定的緊迫需要，并且不能適當(dāng)?shù)靥幚砜茖W(xué)知識(shí)、政治權(quán)力之間的相互關(guān)系問題?？傊?，如不改善政策制定能力的話，未來(lái)社會(huì)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生更大的問題⑥。以此來(lái)看，政策體系與政策科學(xué)的閉合性體現(xiàn)在它們自身的規(guī)范性以及與其他系統(tǒng)的明確邊界。開放性表征它與環(huán)境的相互調(diào)適與合拍，不斷從環(huán)境中吸取各種信息與養(yǎng)分，并以政策輸出的方式形塑與改變環(huán)境，促進(jìn)自身的進(jìn)步與人的全面而自由的發(fā)展，因此它不應(yīng)該封閉，也不可能封閉。

(6)結(jié)構(gòu)與功能的耦合性。耦合性是指一個(gè)復(fù)雜結(jié)構(gòu)(一般指軟件)內(nèi)各個(gè)模塊之間關(guān)聯(lián)程度的量度。公共政策體系類似于一個(gè)軟件系統(tǒng)，每一個(gè)具體政策好比一個(gè)個(gè)組件或者模塊，上下左右具體政策之間的關(guān)聯(lián)程度體現(xiàn)出系統(tǒng)的耦合性，如當(dāng)下中國(guó)的共同富裕政策體系。不同的結(jié)構(gòu)具有不同的耦合性，其功能的大小強(qiáng)弱涇渭分明。當(dāng)然，每一個(gè)政策按其閉合程度以及與他者關(guān)系具有一定的內(nèi)聚性或自立性，由此展示自身的功能運(yùn)作。這種功能可能是整個(gè)系統(tǒng)所需要的，也可能是部分需要的甚至是不需要的，這就會(huì)造成資源的錯(cuò)配，而通過政策內(nèi)容耦合(政策文本接續(xù)、重疊)、數(shù)據(jù)耦合(政策信息數(shù)據(jù)共享)、控制耦合(上位政策對(duì)下位政策的監(jiān)控)以及公共耦合(公共空間的進(jìn)入與公共資源的共享與協(xié)配)等路徑，將各個(gè)組件的功能整合、調(diào)劑、搭配，最終達(dá)成1+1>2的功能輸出。

二、公共政策體系現(xiàn)代化

一般而言，公共政策體系現(xiàn)代化是指由政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策、生態(tài)政策和公共衛(wèi)生政策等構(gòu)成的政策體系的現(xiàn)代化。它們不僅涵蓋社會(huì)生活的方方面面，給人們豐富多彩的行為提供遵循，而且相互聯(lián)系、相互作用地構(gòu)成多位一體的戰(zhàn)略布局，不斷推進(jìn)國(guó)家安定、社會(huì)進(jìn)步和人民幸福。

(一)政治政策現(xiàn)代化

政治政策現(xiàn)代化的總體要求是政治政策在各方面制度更加成熟、更加定型上取得明顯成效，具體來(lái)說就是要不斷推進(jìn)政治政策制度化、規(guī)范化、程序化以及政治民主，即政策的民眾參與式民主和政府施政民主。

制度是穩(wěn)定的、受珍重的和周期發(fā)生的行為模式，制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。在現(xiàn)代社會(huì)，政治政策的制度化、規(guī)范化和程序化是指政治政策體系按照已有的政治政策制度進(jìn)行政策活動(dòng)的過程，也是政治政策制度在組織上和程序上獲取價(jià)值和穩(wěn)定性并將政治政策制度轉(zhuǎn)化為政治政策行為的過程。政治政策制度化、規(guī)范化和程序化是政治政策現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。在政治政策現(xiàn)代化的過程中，為了減少舊有政治政策轉(zhuǎn)型帶來(lái)的公共利益損失和政策協(xié)調(diào)成本，政治權(quán)力機(jī)構(gòu)必須而且應(yīng)當(dāng)作出策略性回應(yīng)，從而形成回應(yīng)型政治政策創(chuàng)新。回應(yīng)(responsiveness)一詞是指公共組織快速了解民眾的需求，不僅“回應(yīng)”民眾先前表達(dá)的需求，更應(yīng)洞識(shí)先機(jī)，以前瞻主動(dòng)的行為研究問題并且解決問題⑦。俞可平也認(rèn)為，回應(yīng)的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題?；貞?yīng)性越大，善治的程度也就越高⑧。

政治政策制度化、規(guī)范化、程序化要與范式化政治政策區(qū)分開來(lái)。范式化政治政策即已制度化的若干政治政策行為和政策程序，它反映了處于制度化狀態(tài)下政治資源配置和公共政治事務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)狀況。政治政策制度化、規(guī)范化和程序化強(qiáng)調(diào)的是過程，而范式化政治政策強(qiáng)調(diào)的是現(xiàn)實(shí)狀況。范式化政治政策一個(gè)危險(xiǎn)的走向是“政策硬化癥”⑨，政治政策要走向現(xiàn)代化，消除“政策硬化癥”，需要因時(shí)而變、適時(shí)創(chuàng)新，“實(shí)施新的組合方式”⑩。在政治政策現(xiàn)代化的過程中，在強(qiáng)化制度化、規(guī)范化和程序化的同時(shí)避免出現(xiàn)政治政策僵化。

(二)經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)代化

經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)代化重點(diǎn)是圍繞“開放型經(jīng)濟(jì)”模式重構(gòu)現(xiàn)行的“外向型經(jīng)濟(jì)”政策體系，政策體系由傾斜型轉(zhuǎn)向普惠型，由扶持型轉(zhuǎn)向激勵(lì)型，由刺激型轉(zhuǎn)向常態(tài)型，由杠桿型轉(zhuǎn)向穩(wěn)定型，由隨機(jī)型轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略型，由應(yīng)急型轉(zhuǎn)向系統(tǒng)型，從而順利實(shí)現(xiàn)“開放型經(jīng)濟(jì)”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)作用。

當(dāng)今社會(huì)國(guó)際分工更加開放，與過去在國(guó)際分工中處于邊緣、低端和被動(dòng)的地位不同，中國(guó)已經(jīng)崛起并成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀背景和國(guó)際分工的格局已經(jīng)與以前大不相同。我國(guó)正在由經(jīng)濟(jì)大國(guó)逐步走向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，對(duì)外開放的空間更加優(yōu)化，對(duì)外開放的戰(zhàn)略更加積極，布局更加多元化和多層次。經(jīng)歷四十余年的外向型經(jīng)濟(jì)政策的積累，我國(guó)走向了經(jīng)濟(jì)大國(guó)，而在建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的過程中，開放型經(jīng)濟(jì)政策體系必將發(fā)揮更大的引領(lǐng)作用。

(三)社會(huì)政策現(xiàn)代化

從社會(huì)政策本身的獨(dú)立性和完整性的形成情況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的社會(huì)政策是依附于經(jīng)濟(jì)政策的(1949～2002年)，自提出和落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀以來(lái)，社會(huì)政策才逐步處于與經(jīng)濟(jì)政策相互并立、協(xié)調(diào)發(fā)展的地位(2003～2020年)。在經(jīng)過一個(gè)較長(zhǎng)的并立階段以后，社會(huì)政策有望處于主導(dǎo)地位，那將是社會(huì)政策成長(zhǎng)的更高階段。社會(huì)政策發(fā)展的任何一個(gè)時(shí)期都難以回避的基本或核心問題在于國(guó)家、市場(chǎng)在社會(huì)福利供給中的角色或關(guān)系，在社會(huì)政策現(xiàn)代化的過程中同樣如此。改革之前以及改革初期的社會(huì)政策具有顯著的國(guó)家統(tǒng)攬型特征，具有國(guó)家包攬、地位從屬和平均主義等特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中比較強(qiáng)調(diào)“制度”和“體制”的概念，而不太強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)政策”“社會(huì)政策”一類的概念。隨著改革的深入，市場(chǎng)的主導(dǎo)地位日漸凸顯，社會(huì)政策的地位、內(nèi)容及主體都發(fā)生了重要的變化。社會(huì)政策日益從經(jīng)濟(jì)體制中剝離出來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，并開始受到關(guān)注和重視。同時(shí)，社會(huì)政策的內(nèi)容體系趨向完善，原先缺乏的項(xiàng)目得到了補(bǔ)充，各個(gè)項(xiàng)目的制度化、規(guī)范化建設(shè)都取得了重要的進(jìn)展。社會(huì)政策的決策主體雖然仍是政府，但實(shí)施主體開始強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、個(gè)人等的責(zé)任。但是市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)政策同樣存在亟需改善的問題：社會(huì)福利領(lǐng)域市場(chǎng)失靈與政府失靈并存以及民生和社會(huì)問題日益突出等，這就對(duì)社會(huì)政策的發(fā)展提出了新的要求，這也是社會(huì)政策現(xiàn)代化的題中之義。社會(huì)政策現(xiàn)代化主要側(cè)重于以下幾方面：①發(fā)展理念的現(xiàn)代化。強(qiáng)調(diào)更加廣泛的發(fā)展因素，涉及社會(huì)安排(如教育、保健設(shè)施)、政治參與和公民權(quán)利等內(nèi)容。②國(guó)家的主導(dǎo)角色的強(qiáng)化。重新科學(xué)、合理界定政府與市場(chǎng)的邊界，對(duì)過度市場(chǎng)化的領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)角色的回歸。③凸顯社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展型社會(huì)政策”的功能定位。④有助于推進(jìn)政治政策現(xiàn)代化。通過加強(qiáng)公民參與社會(huì)政策的制度化、普遍化，促進(jìn)“規(guī)范的民主政治過程”的順利實(shí)現(xiàn)。

(四)文化政策現(xiàn)代化

文化政策現(xiàn)代化最根本的就是強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)定社會(huì)主義先進(jìn)文化自信。文化政策現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐。文化政策的現(xiàn)代化要圍繞舉旗幟、聚民心、育新人、興文化和展形象的使命任務(wù)，各項(xiàng)文化政策的制定施行要始終堅(jiān)持為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)，堅(jiān)持百花齊放、百家爭(zhēng)鳴，堅(jiān)持創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展?，F(xiàn)代化的文化政策要與改革新時(shí)期相適應(yīng)，與政治體制的改革、經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整和社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型形成相輔相成、多位一體的關(guān)系，要能夠激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力，更好構(gòu)筑中國(guó)精神、中國(guó)價(jià)值和中國(guó)力量，有利于堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化制度。

(五)生態(tài)政策現(xiàn)代化

生態(tài)政策現(xiàn)代化體現(xiàn)為生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。一個(gè)國(guó)家的生態(tài)系統(tǒng)也是國(guó)家系統(tǒng)的重要組成部分，它不僅涉及國(guó)家自上而下的管理，也涉及群眾與國(guó)家、政府的互動(dòng)溝通和交流。推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)需要“群眾-政府”的共同合力，通過構(gòu)建“群眾的需求-政府生態(tài)政策的輸出-群眾對(duì)政府生態(tài)政策的反饋”互動(dòng)循環(huán)系統(tǒng)調(diào)動(dòng)群眾在生態(tài)文明建設(shè)過程中的積極性，同時(shí)也有助于政府不斷優(yōu)化其決策，從而達(dá)到生態(tài)政策的現(xiàn)代化的目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

(六)公共衛(wèi)生政策現(xiàn)代化

新冠肺炎疫情的暴發(fā)和大流行已構(gòu)成全球性的公共衛(wèi)生危機(jī)，疫情蔓延引發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)表明：國(guó)家乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)，如何在發(fā)展過程中有效解決公共衛(wèi)生問題，防范和化解公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障公共衛(wèi)生安全，是必須直面的重大現(xiàn)實(shí)問題。在這次應(yīng)對(duì)疫情過程中，暴露出我國(guó)在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板，將生物安全納入國(guó)家總體安全體系、推進(jìn)公共衛(wèi)生政策的現(xiàn)代化已經(jīng)成為完善總體國(guó)家安全觀的必然要求。要對(duì)重大傳染性疾病時(shí)刻保持警惕、嚴(yán)密防范；要強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度以及健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平；要堅(jiān)持預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)和基層防控能力建設(shè)，推動(dòng)醫(yī)防結(jié)合，多措并舉推進(jìn)公共衛(wèi)生政策現(xiàn)代化建設(shè)。

三、公共政策能力現(xiàn)代化

公共政策能力現(xiàn)代化主要包括公共決策能力現(xiàn)代化、政策執(zhí)行能力現(xiàn)代化、政策評(píng)估能力現(xiàn)代化和政策監(jiān)控能力現(xiàn)代化等，它們共同構(gòu)成提出問題、分析問題和解決問題的合力。

(一)公共決策能力現(xiàn)代化

公共決策能力現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)公共決策的科學(xué)化、民主化與法治化。公共決策科學(xué)化包括建立科學(xué)的公共決策體制，重視專家和智囊團(tuán)的咨詢參謀作用，高效利用日新月異的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)與人工智能等。公共決策民主化強(qiáng)調(diào)信息公開與社會(huì)公眾參與公共決策。公共決策法治化是指公共決策制度化、程序化與規(guī)范化，這三者之間相互聯(lián)系、相互作用。

一是搭建完善相應(yīng)的技術(shù)平臺(tái)，以適應(yīng)日新月異的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與人工智能的現(xiàn)代化技術(shù)浪潮。現(xiàn)代化技術(shù)的革新對(duì)經(jīng)濟(jì)政治文化以及生活方式產(chǎn)生深刻影響，也為公共決策提供了技術(shù)上的可能和便利。政府部門通過完善電話、電腦和電視等數(shù)據(jù)傳播所需的基礎(chǔ)設(shè)施，積極引導(dǎo)公眾，使公眾真正認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的用途，為政府和公眾利用互聯(lián)網(wǎng)決策做出有力保障。與此同時(shí)，政府通過不斷提高政府門戶網(wǎng)站的管理水平、完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控，既提供公眾參與公共決策的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，又能對(duì)有悖于民主決策訴求的信息進(jìn)行監(jiān)管。二是政府要通過公民教育，培養(yǎng)公民的民主意識(shí)、主體意識(shí)、法制意識(shí)、自由平等意識(shí)和權(quán)利意識(shí)等達(dá)到傳播自由、民主和平等為基礎(chǔ)的公民價(jià)值觀念的目的。鼓勵(lì)公民積極地參與到公共決策活動(dòng)中來(lái)，例如參與選舉、投票等以及參與公共管理、參加社會(huì)活動(dòng)等。三是要通過民主化、科學(xué)化的制度安排拓寬專家參與決策的渠道，例如推進(jìn)完善公共決策的聽證會(huì)制度，確保專家的有效話語(yǔ)權(quán)，堅(jiān)決杜絕過去聽證會(huì)通常具有的形式主義和不公開性，真正做到公民、專家參與決策的公開性、公平性和民主性。四是完善公共決策咨詢反饋機(jī)制。公共決策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是提升公共服務(wù)水平，服務(wù)的對(duì)象是公眾，因此與智囊團(tuán)之間建立良好的互動(dòng)反饋機(jī)制對(duì)于促進(jìn)公共決策能力現(xiàn)代化十分有必要。

(二)政策執(zhí)行能力現(xiàn)代化

抓落實(shí)是領(lǐng)導(dǎo)工作中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行能力現(xiàn)代化意味著各級(jí)、各部門和各單位能夠全面提升公共政策執(zhí)行的認(rèn)同力、意志力、規(guī)劃力、組織力、文化力和公信力，形成政策執(zhí)行合力，有效推進(jìn)新時(shí)期的改革全面向縱深推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)已推出了1600多項(xiàng)改革方案，這些政策舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)并且在改革成效上相得益彰，彰顯出我國(guó)政府從中央到地方強(qiáng)大的政策執(zhí)行能力，但是在政策現(xiàn)實(shí)中政策沖突是一種行政常態(tài)，在狹義上體現(xiàn)為調(diào)整同一社會(huì)關(guān)系、分配相同社會(huì)利益的不同政策規(guī)范之間以及政策內(nèi)部出現(xiàn)的矛盾現(xiàn)象；在廣義上體現(xiàn)為所有在時(shí)間和空間上存在“非此即彼”選擇關(guān)系的政策規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)。政策執(zhí)行能力的現(xiàn)代化表明在推動(dòng)全面深化改革時(shí)，政策執(zhí)行主體能夠有效消解政策沖突，規(guī)避執(zhí)行主體“非此即彼”的選擇性難題，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行協(xié)同，發(fā)揮每一項(xiàng)政策對(duì)改革總目標(biāo)的推動(dòng)促進(jìn)作用。

(三)政策評(píng)估能力現(xiàn)代化

詹姆斯·E·安德森認(rèn)為，如果把政策過程看作某種有序的活動(dòng)的話，那么，它的最后一個(gè)階段就是政策評(píng)估。關(guān)于公共政策評(píng)估的準(zhǔn)確概念，目前還沒有形成統(tǒng)一的共識(shí)，公共政策評(píng)估可以界定為依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策體系、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效果等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)或判斷的系列活動(dòng)。公共政策評(píng)估能力的重要性顯而易見，但是由于我國(guó)政策評(píng)估發(fā)展起步較晚，目前整體上仍處于探索階段，政策評(píng)估體系亟需完善，政策評(píng)估能力急需加強(qiáng)，政策評(píng)估的現(xiàn)代化程度急需提高。黨的十八大以來(lái)，對(duì)公共政策評(píng)估工作的重視程度不斷提升，公共政策評(píng)估也逐步納入機(jī)制化軌道，通過建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、完善重大行政決策法定程序和相關(guān)立法事項(xiàng)以及將第三方評(píng)估引入決策機(jī)關(guān)等多項(xiàng)舉措，極大增強(qiáng)了我國(guó)政策評(píng)估能力的現(xiàn)代化水平。政策評(píng)估能力的現(xiàn)代化還表現(xiàn)為在政策評(píng)估過程中能夠通過制度化、規(guī)范化和透明化的評(píng)估體系避免評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)一些不良傾向，例如報(bào)喜不報(bào)憂，疏于調(diào)研、流于形式，先入為主、主觀臆斷，等等。

(四)政策監(jiān)控能力現(xiàn)代化

政策監(jiān)控是指公共政策的監(jiān)督與控制。政策監(jiān)督側(cè)重于對(duì)政策行為與政策關(guān)系的偏差信息的獲取，政策控制則是在此基礎(chǔ)上對(duì)政策行為與政策關(guān)系的偏差糾正。公共政策監(jiān)控一般不像政策制定、執(zhí)行、調(diào)整和評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)那樣具有相對(duì)獨(dú)立性，相反，公共政策監(jiān)控橫穿于公共政策貫徹執(zhí)行過程的始末，是政策系統(tǒng)不可或缺的重要組成部分。對(duì)政策的監(jiān)控有利于在問題政策與政策問題之間修筑一條隔離帶并及時(shí)預(yù)警。一旦出現(xiàn)問題，預(yù)警機(jī)制就會(huì)發(fā)揮作用，及時(shí)對(duì)政策目標(biāo)、政策方案、政策行為和政策關(guān)系等加以調(diào)整，主動(dòng)采取措施避免正常政策蛻變?yōu)閱栴}政策和問題政策引發(fā)政策問題。公共政策監(jiān)控能力現(xiàn)代化意味著公共政策主體有能力通過對(duì)公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌監(jiān)控，最大程度地減少因信息不足和信息不對(duì)稱、有限理性或突發(fā)公共事件等問題帶來(lái)的公共政策制定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的失誤和偏差，達(dá)到實(shí)現(xiàn)公共政策預(yù)期目標(biāo)的目的。

四、現(xiàn)代化進(jìn)程中妥善處理政策體系構(gòu)建與政策能力提升的關(guān)系

公共政策現(xiàn)代化過程中，要妥善處理好政策體系現(xiàn)代化與政策能力現(xiàn)代化的關(guān)系，發(fā)揮二者的整合效應(yīng)。

第一，政策體系與政策能力集中表現(xiàn)政策質(zhì)量?jī)?yōu)劣與政策執(zhí)行力的高低，二者相互依存、相互作用，缺一不可，共同推進(jìn)政策現(xiàn)代化。當(dāng)前中國(guó)逐步建立健全一整套政策體系，它由政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策、生態(tài)政策和公共衛(wèi)生政策等部分構(gòu)成，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)偉大“中國(guó)夢(mèng)”共同發(fā)力。政策能力提升指的是提升決策、執(zhí)行、監(jiān)控和評(píng)估等能力，也就是提高運(yùn)用公共政策管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防以及治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力。政策體系與政策能力是相輔相成相互統(tǒng)一的。一是二者統(tǒng)一于治國(guó)理政現(xiàn)代化進(jìn)程；二是二者統(tǒng)一于政策活動(dòng)與政策過程；三是二者統(tǒng)一于現(xiàn)代治理理論；四是二者統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國(guó)的政治架構(gòu)中；五是二者統(tǒng)一于提升政策公信力之中。完備協(xié)調(diào)的政策體系具有系統(tǒng)性、根本性和穩(wěn)定性，是治國(guó)理政的前提和依據(jù)。政策體系的結(jié)構(gòu)安排會(huì)對(duì)政策能力產(chǎn)生重大影響，協(xié)調(diào)一致的政策體系可以放大政策能力，而內(nèi)部沖突、斷層的政策體系會(huì)降低政策能力。提升政策能力具有關(guān)鍵作用，它同時(shí)要研究政治、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)這三方面的可行性，然后回饋給政策體系，促進(jìn)政策體系改進(jìn)和設(shè)計(jì)的質(zhì)量。

第二，二者相對(duì)獨(dú)立，各不相同。政策體系要將公共政策內(nèi)容通盤考慮——加以類型化認(rèn)知、整體性把控、價(jià)值性認(rèn)同與邏輯上自洽，因而能夠?qū)σ延械恼咧R(shí)與模型加以反省和確認(rèn)。政策能力強(qiáng)調(diào)政策力度和效能，比如決策能力、執(zhí)行能力和監(jiān)控能力等。公共政策體系一旦建成，就會(huì)具有一定的穩(wěn)定性與靜態(tài)性，而在運(yùn)行中政策能力則具有靈活性與動(dòng)態(tài)性。政策體系一定程度上表征要素與結(jié)構(gòu)關(guān)系，政策能力則體現(xiàn)流程與功能的合拍。政策體系的表達(dá)性使之具有較強(qiáng)的政治底色，而政策能力的執(zhí)行性使之具有強(qiáng)烈的行政色彩。政策體系重視其本身的科學(xué)性、民主性與合法性，而政策能力則看重可行性、操作性與效率性。政策體系提出明確的、總體的目標(biāo)，而政策能力要選擇強(qiáng)有力的政策工具。

第三，著力提升政策能力。政策體系與政策能力相對(duì)獨(dú)立又相互依存，構(gòu)成公共政策現(xiàn)代化的一體兩翼。沒有完善的政策體系就沒有行為規(guī)則，只有政策體系缺乏政策能力也無(wú)法解決問題，因?yàn)橥椒ú蛔阋宰孕?。所以，解決各種政策問題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，關(guān)鍵要靠政策體系與政策能力的共生共贏。當(dāng)前，一個(gè)值得注意的問題是，改革開放四十多年的慣性使得政策與制度體系的構(gòu)建受到過分關(guān)注，政策能力的提升有被忽視傾向。當(dāng)前和今后一段時(shí)間，要把政策能力建設(shè)放在更加醒目的場(chǎng)域。提升政策能力主要包括下列能力：信息收集能力、數(shù)據(jù)整理能力、提出問題能力、方案設(shè)計(jì)能力、分析論證能力、科學(xué)預(yù)測(cè)能力、正確抉擇能力、組織執(zhí)行能力、化解矛盾能力、依法辦事能力、全程監(jiān)控能力和調(diào)整完善能力等。上述能力提升的過程，也就是我國(guó)各方面政策的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政策效能的過程，當(dāng)然也是公共政策現(xiàn)代化的進(jìn)程。

五、結(jié)語(yǔ)

作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心部件，政策體系與政策能力現(xiàn)代化是一個(gè)無(wú)論如何繞不過去的坎，這是因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家公共事務(wù)的治理需要統(tǒng)一、高效以及協(xié)調(diào)的政策行為，這些政策行為只能來(lái)自于政策體系與政策能力現(xiàn)代化的凝練。政策體系與政策能力現(xiàn)代化是關(guān)乎政策結(jié)構(gòu)與政策功能現(xiàn)代化的宏闊課題，它要探討在治國(guó)理政中如何準(zhǔn)確提出政策問題、深刻分析政策問題并且事半功倍地解決政策問題。

公共政策體系與能力現(xiàn)代化內(nèi)涵豐富、形式多樣且與時(shí)俱進(jìn)。我們認(rèn)為，首先要在國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中認(rèn)識(shí)到它的含義與特征。作為構(gòu)建整體協(xié)調(diào)一致的體系和功能強(qiáng)大的政策體系與政策能力現(xiàn)代化，它主要具有整體性、兼容性、創(chuàng)新性、進(jìn)步性、開放性和耦合性等特征，對(duì)這些特征的把握有利于我們正確認(rèn)識(shí)和理解公共政策現(xiàn)代化。公共政策現(xiàn)代化包括公共政策體系和公共政策能力現(xiàn)代化，公共政策體系現(xiàn)代化包括政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策、文化政策、生態(tài)政策和公共衛(wèi)生政策的現(xiàn)代化，公共政策能力現(xiàn)代化主要包括公共決策能力現(xiàn)代化、政策執(zhí)行能力現(xiàn)代化、政策評(píng)估能力現(xiàn)代化以及政策監(jiān)控能力現(xiàn)代化。要用體系思維處理政策體系現(xiàn)代化與政策能力現(xiàn)代化的關(guān)系，使之相互促進(jìn)、共生共贏，更好發(fā)揮政策體系的整體性效能。

政策體系與政策能力現(xiàn)代化共同組成了公共政策現(xiàn)代化，這一過程只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)。只要人類社會(huì)存在和發(fā)展，就不斷會(huì)有新的公共問題產(chǎn)生，這些新問題的解決存在路徑依賴——原來(lái)的政策首先介入，但隨著情境的轉(zhuǎn)變，舊的政策必然效力衰退，政策隨之進(jìn)行調(diào)整完善，甚至用新政策取代舊政策。政策理念、政策價(jià)值、政策目標(biāo)、政策行為、政策關(guān)系和政策工具等隨之改變，這就是政策現(xiàn)代化的機(jī)理。當(dāng)然，這一過程不會(huì)一帆風(fēng)順，它會(huì)遇到種種阻力和障礙并且充滿曲折和艱辛，甚至?xí)簳r(shí)倒退，但是，戰(zhàn)勝種種困難，不斷向現(xiàn)代化進(jìn)發(fā)，這是政策體系和政策能力本質(zhì)上的大勢(shì)所趨。

注釋：

①參見羅榮渠：《現(xiàn)代化新論——世界與中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程》(北京大學(xué)出版社，1993年版，第16-17頁(yè))。

②③參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》(中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年版，第427、428頁(yè))。

④⑥參見R.M.克朗：《系統(tǒng)分析與政策科學(xué)》(商務(wù)印書館，1985年版，第29、30頁(yè))。

⑤參見李春成，和金生:《完善我國(guó)區(qū)域服務(wù)業(yè)創(chuàng)新的政策體系研究》(載《科學(xué)學(xué)研究》，2009 年第5期)。

⑦參見張成福,黨秀云：《公共管理學(xué)》(中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001 年版，第 324 頁(yè))。

⑧參見俞可平：《治理與善治》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第10頁(yè))。

⑨參見陳潭：《社會(huì)轉(zhuǎn)型、政策轉(zhuǎn)軌與制度化政治》(載《“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)行政管理體制改革”研討會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)2006年年會(huì)論文集》,2006年)。

⑩參見沃爾夫?qū)げ槠辗颍骸冬F(xiàn)代化與社會(huì)轉(zhuǎn)型》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第36 頁(yè))。