新《土地管理法》下的上海市房地征收路徑研究

文/黃婷婷

一、新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》生效實(shí)施

1987年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》經(jīng)過(guò)了三次修正：1988年第一次修正，明確了國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。2004年第二次修正，明確了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第三次修正，于2019年8月26日經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)，并于2020年1月1日生效實(shí)施，共修改了四十余處，其中在集體土地征收方面主要做了三方面的修改：

一是首次界定了可以依法實(shí)施征收的六種情形，如軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)以及成片開(kāi)發(fā)建設(shè)等；

二是對(duì)永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批，國(guó)務(wù)院下放了審批權(quán)，并刪去了省級(jí)人民政府批準(zhǔn)征地報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定；

三是對(duì)國(guó)家征收土地的法定程序做了重大調(diào)整，將原來(lái)的“先征地，后補(bǔ)償”調(diào)整為“先補(bǔ)償，后征地”，提出了必須完成“擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、擬征地告知、補(bǔ)償?shù)怯浐秃炗喲a(bǔ)償安置協(xié)議”等前期工作后，才可申請(qǐng)征收土地，辦理征地的審批手續(xù)，并強(qiáng)調(diào)“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。

二、上海市頒布新的征地工作意見(jiàn)

2020年3月5日上海市發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉完善本市征地工作的若干意見(jiàn)》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2號(hào)），2020年8月20日上海市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)了《本市建設(shè)項(xiàng)目涉及土地房屋征收工作程序（試行）》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕14號(hào)），結(jié)合上海實(shí)際，細(xì)化并明確了上海市新的房地征收程序，主要包括：

1.項(xiàng)目取得立項(xiàng)批復(fù)后發(fā)布擬征地告知書，公告期不少于10日。

2.區(qū)人民政府組織區(qū)自然資源管理等有關(guān)部門，開(kāi)展現(xiàn)狀調(diào)查并選定評(píng)估單位。擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

3.區(qū)自然資源管理部門、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處等有關(guān)部門，擬訂及公示三個(gè)補(bǔ)償方案（征地補(bǔ)償安置方案、征地房屋補(bǔ)償方案、被征地人員就業(yè)和保障方案），公告期不少于30日。

4.多數(shù)被征地對(duì)象認(rèn)為方案不符合法律法規(guī)規(guī)定的，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。

5.區(qū)人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門，進(jìn)行擬征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

6.三個(gè)補(bǔ)償方案由區(qū)人民政府批準(zhǔn)后，區(qū)自然資源管理部門、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處等有關(guān)部門，與用地單位簽訂附生效條件的補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用支付協(xié)議。區(qū)自然資源管理等有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人或者房屋所有權(quán)人簽訂附生效條件的補(bǔ)償協(xié)議。

7.相關(guān)前期工作完成后，區(qū)人民政府申請(qǐng)征收土地。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明。

8.征收土地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，區(qū)人民政府發(fā)布《征收土地公告》。

9.區(qū)自然資源管理等有關(guān)部門，按照生效的補(bǔ)償費(fèi)用支付協(xié)議、補(bǔ)償協(xié)議執(zhí)行。

10.對(duì)達(dá)不成房屋補(bǔ)償協(xié)議的，進(jìn)入征地房屋補(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和處理流程。

三、新的征收程序的主要變化

上海市原有的房地征收政策，主要依據(jù)《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》（滬府發(fā)〔2011〕75號(hào)），與之相比，新的征收程序主要作出了以下三個(gè)方面的調(diào)整：

一是將簽訂補(bǔ)償協(xié)議的程序前置。將原來(lái)的征地批后公告改為征地批前公告，且要求“未簽訂協(xié)議數(shù)少于等于總協(xié)議數(shù)的20%或者不滿10戶”，才能申請(qǐng)農(nóng)轉(zhuǎn)用征收土地。由此將征收的主要矛盾提前暴露，從而保障征地滿足大多數(shù)人的需求，體現(xiàn)了征收的公共利益導(dǎo)向和公平性要求。

二是擴(kuò)大了公告范圍。從原來(lái)的兩方案公告（征地補(bǔ)償安置方案、征地房屋補(bǔ)償方案）擴(kuò)大到了三方案公告，即增加了被征地人員就業(yè)和保障方案的公告要求，從而進(jìn)一步提升了征收的公開(kāi)性和透明度。

三是增加了征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要環(huán)節(jié)。盡管很多地方已經(jīng)將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入了征收環(huán)節(jié)，但從法律角度給予正名還屬首次，而且在征收土地前進(jìn)行，可見(jiàn)社會(huì)穩(wěn)定已經(jīng)成為征收開(kāi)展的前提條件。

四、上海市房地征收的實(shí)施路徑

在原《土地管理法》下，上海市集體土地上的房地征收主要存在兩種路徑。

一種為法定征收路徑，即嚴(yán)格按照國(guó)家和上海市征收政策的規(guī)定程序，開(kāi)展集體土地及地上房屋的征收工作，如普陀區(qū)紅旗村“城中村”改造項(xiàng)目：該項(xiàng)目于2015年9月發(fā)布擬征地告知書，正式啟動(dòng)法定征收工作，共涉及征收“集土”產(chǎn)權(quán)戶243戶，在兩個(gè)月簽約期內(nèi)共簽約236戶，余下7戶進(jìn)入責(zé)令交地程序，2017年完成征收，歷時(shí)2年。

另一種路徑為“先協(xié)議置換，后征收土地”，即在啟動(dòng)法定征收程序之前，由鎮(zhèn)政府制定協(xié)議置換補(bǔ)償方案，并由鎮(zhèn)征收公司與被征收農(nóng)民、企業(yè)簽訂協(xié)議置換補(bǔ)償協(xié)議，先對(duì)集體土地上房屋實(shí)施協(xié)議置換，待農(nóng)戶、企業(yè)完成搬遷后，再對(duì)集體土地以及協(xié)議置換剩余房屋實(shí)施征收。

如寶山區(qū)廟行鎮(zhèn)康家村“城中村”改造項(xiàng)目，由于項(xiàng)目處于外環(huán)線內(nèi)，在原《土地管理法》下，其征收及農(nóng)轉(zhuǎn)用需按批次報(bào)國(guó)務(wù)院審批。為加快征收速度，該項(xiàng)目在辦理法定征收手續(xù)的同時(shí)，對(duì)房屋進(jìn)行了協(xié)議置換，采用并聯(lián)推動(dòng)的方式，加快了征收整體進(jìn)度。

另如嘉定區(qū)地鐵十四號(hào)線動(dòng)遷項(xiàng)目，由于房源建設(shè)進(jìn)度滯后，無(wú)法達(dá)到啟動(dòng)法定征收要求的期房條件。為保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，沿用嘉定區(qū)傳統(tǒng)的征收做法，也采用了先對(duì)地上房屋進(jìn)行協(xié)議置換，再對(duì)集體土地進(jìn)行征收的路徑。

總體來(lái)說(shuō)，協(xié)議置換的程序性要求相對(duì)較低，可以與法定征收并聯(lián)推進(jìn)，從而大大縮短了征收周期，有效地推動(dòng)了上海郊區(qū)的集體土地征收工作，但同時(shí)也存在一些不容忽視的問(wèn)題。首先，由于協(xié)議置換沒(méi)有明確的政策規(guī)定，置換過(guò)程一般也不公開(kāi)，導(dǎo)致了置換過(guò)程中的不公平、不公正，甚至出現(xiàn)了一些利益輸送和尋租行為。另外，由于協(xié)議置換僅僅是民事行為，對(duì)于征收中的“釘子戶”并沒(méi)有強(qiáng)制措施，從而產(chǎn)生了一些遺留問(wèn)題無(wú)法解決。

五、新征收程序和“協(xié)議置換”的差異

從流程上來(lái)看，新的法定征收程序似乎與“先協(xié)議置換，后征收土地”的路徑有一些相似之處，都是將簽訂房屋補(bǔ)償協(xié)議的環(huán)節(jié)進(jìn)行了前置，但兩者仍有著本質(zhì)上的區(qū)別。

一是征收主體不同。法定征收的實(shí)施主體是區(qū)規(guī)劃資源局，簽約主體是區(qū)征收事務(wù)機(jī)構(gòu)，是一種行政行為。協(xié)議置換的實(shí)施主體是鎮(zhèn)政府，簽約主體是鎮(zhèn)征收公司，是一種民事行為。

二是征收程序不同。協(xié)議置換沒(méi)有嚴(yán)格的程序要求，環(huán)節(jié)較為簡(jiǎn)單，一般以召開(kāi)征收動(dòng)員大會(huì)為起點(diǎn)，主要包含補(bǔ)償申請(qǐng)、評(píng)估答疑、協(xié)議簽約、補(bǔ)償安置和房屋移交等環(huán)節(jié)；而法定征收則以發(fā)布擬征地告知書為起點(diǎn)，嚴(yán)格按照法定流程，包含調(diào)查登記、方案公示、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、征地報(bào)批、發(fā)布征地公告、執(zhí)行補(bǔ)償協(xié)議等多個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，程序性要求比較高。

三是征收要求不同。協(xié)議置換為民事行為，在安置房源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、信息公開(kāi)等方面的要求比較寬松，只要你情我愿，一切都可以商量；法定征收為政府行為，有一整套完備的配套政策，強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、公平、公正，需充分保障被征收農(nóng)戶的知情權(quán)、異議權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，如安置房源需達(dá)到期房條件、補(bǔ)償方案需公示等。

六、新《土地管理法》下的征收路徑選擇

自新的《土地管理法》頒布以來(lái)，上海各區(qū)也相繼出臺(tái)了征收工作的實(shí)施意見(jiàn)，并嘗試按照新的程序要求開(kāi)展征收工作，但新的征收程序仍存在征收要求高、審批程序多的問(wèn)題。

針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)積極探索新《土地管理法》下的征收路徑，因地制宜地選擇符合當(dāng)?shù)匦枨蟮恼魇辗绞健?duì)于征收條件成熟的項(xiàng)目，應(yīng)一步到位，以區(qū)規(guī)劃資源局為實(shí)施主體，組織有關(guān)政府部門，按照新的法定征收程序，開(kāi)展具體征收工作。

對(duì)于一些征收意愿強(qiáng)烈但征收條件不夠成熟的項(xiàng)目，如安置房源未達(dá)到期房條件，可仍采用“先協(xié)議置換，后征收土地”方式，由鎮(zhèn)政府牽頭組織相關(guān)單位，在保障“公平、公開(kāi)、公正”和“公共利益導(dǎo)向”的前提下，對(duì)被征收房屋先行實(shí)施協(xié)議置換，滿足農(nóng)民改善生活條件的迫切需求，以及重大項(xiàng)目的建設(shè)要求。

七、協(xié)議置換與法定征收的銜接要點(diǎn)

從上海多年的征收實(shí)踐來(lái)看，協(xié)議置換可加快征收進(jìn)度，但操作不夠規(guī)范透明，法定征收可實(shí)現(xiàn)公平公正，但程序過(guò)于冗長(zhǎng)。在新的《土地管理法》下，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮協(xié)議置換和法定征收的各自優(yōu)勢(shì)，是需要關(guān)注的重點(diǎn)。

（一）協(xié)議置換與法定征收“可否”銜接？

《本市建設(shè)項(xiàng)目涉及土地房屋征收工作程序（試行）》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕14號(hào)）中明確了“前期已經(jīng)協(xié)議置換的，在區(qū)人民政府如實(shí)說(shuō)明后，可以納入基數(shù)計(jì)算”，從而在政策層面，為協(xié)議置換與法定征收的銜接提供了可能性。

（二）協(xié)議置換與法定征收“怎樣”銜接？

關(guān)于協(xié)議置換與法定征收的銜接條件，本市的政策文件仍尚未明示，但國(guó)家實(shí)施征收的根本目的是保障公共利益，因此，協(xié)議置換與法定征收相銜接的要點(diǎn)，仍在于其能否保障公共利益，保證“公開(kāi)、公平、公正”。

1.“公開(kāi)、公平、公正”的補(bǔ)償方案。征收過(guò)程中最大的難題是制定協(xié)議置換補(bǔ)償方案，既需要合法合規(guī)，又要兼顧地方習(xí)慣，做好橫向（與周邊區(qū)域）平衡和縱向（與歷史項(xiàng)目）平衡，讓被征收農(nóng)戶感覺(jué)到公平公正。

以往協(xié)議置換中最為人詬病的不公平之處，是補(bǔ)償方案的彈性較大，在不公開(kāi)的情況下，往往是“老實(shí)人吃虧”。所謂“人不患寡而患不均”，通過(guò)公開(kāi)透明的操作，不讓“老實(shí)人吃虧”，是公平公正的最佳體現(xiàn)。這就要求制定方案時(shí)，在保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不降低的前提下，減少暗箱操作和人為干擾，要將“彈性空間”通過(guò)公開(kāi)透明的獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)方式予以明示，做到“一把尺子量到底”。此外，補(bǔ)償方案和補(bǔ)償結(jié)果，都應(yīng)向被征收對(duì)象公開(kāi)公示，發(fā)揮群眾間的互相監(jiān)督作用，保障農(nóng)民的知情權(quán)和異議權(quán)，使農(nóng)民感受到征收的公平公正，減少不公平感帶來(lái)的不穩(wěn)定因素。

2.規(guī)范合理的征收工作程序。為了能夠與新的征收程序相銜接，必須進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議置換的工作流程，具體應(yīng)包含以下8個(gè)主要步驟：（1）由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一召開(kāi)協(xié)議征收啟動(dòng)會(huì)，并將此作為人口、面積認(rèn)定和評(píng)估的時(shí)點(diǎn)；（2）按照征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行兩清調(diào)查和人口面積認(rèn)定，并將認(rèn)定結(jié)果在征收范圍內(nèi)公示；（3）編制協(xié)議置換房屋補(bǔ)償方案，并將補(bǔ)償方案在征收范圍內(nèi)公示；（4）公示無(wú)異議后，將補(bǔ)償方案上報(bào)區(qū)征收管理部門進(jìn)行備案審批；（5）補(bǔ)償方案?jìng)浒竿ㄟ^(guò)后，按照征收程序選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，開(kāi)展房屋評(píng)估，并公示評(píng)估結(jié)果；（6）完成評(píng)估后，由鎮(zhèn)征收公司與被征收對(duì)象，簽訂附生效條件的居住和非居房屋的《協(xié)議置換補(bǔ)償協(xié)議》；（7）當(dāng)協(xié)議置換簽約比例達(dá)到80%后，補(bǔ)償協(xié)議生效，開(kāi)始實(shí)施補(bǔ)償和搬遷騰地；（8）啟動(dòng)法定征收程序，若有個(gè)別達(dá)不成協(xié)議的，最終進(jìn)入爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序。