武漢市城中村改造的實踐與啟示

文/李慶豐 劉彩霞 周占鵬

一、城中村的概念與特點

城中村與城鎮(zhèn)化進程相伴相生，囿于城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的特性，集體土地征收轉(zhuǎn)用與城市國有土地開發(fā)建設(shè)未能同步，導(dǎo)致在城市發(fā)展蔓延過程中產(chǎn)生了城中有村的現(xiàn)象。

城中村具有城市和農(nóng)村二重特征，它既屬于城市社區(qū)的單元，在城市管理框架下運行，又屬于相對獨立的農(nóng)村集體，其土地、戶籍管理施行農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制。城中村人口結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，村民、城市居民、流動人口混雜而居。

二、城中村改造的必要性

盡管有學(xué)者認為，城中村房租便宜、生活成本較低，成為許多外來打工族的首選棲身地，由此為城市發(fā)展建設(shè)提供了大量的廉價勞動力，但長期以來，城中村都是社會綜合管理的薄弱區(qū)域，其相對獨立封閉的村集體單元、二元化的土地和戶籍制度、復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)使得城中村存在的問題異常突出。正因為如此，實施城中村改造成為城市更新的必要環(huán)節(jié)。從1998年起，杭州、深圳、廣州等城市陸續(xù)啟動了城中村改造；2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造；2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)文要求加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造；2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》。改造城中村主要是因為以下問題：城中村亂搭亂蓋違章建房現(xiàn)象普遍，大多未辦理土地規(guī)劃審批手續(xù)，與城市規(guī)劃背道而馳，影響城市面貌和城市形象；功能配套不完善，教育、文化、衛(wèi)生、體育、綠地、道路廣場用地等功能短缺；環(huán)境臟、亂、差，道路狹隘，市政基礎(chǔ)設(shè)施落后，疾病防治問題和消防安全隱患突出，人居環(huán)境和生活品質(zhì)較差；人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，外來人口多，流動性大，易發(fā)生黃、賭、毒問題，社會治安管理難度大，常常成為違法犯罪分子的據(jù)點和違法犯罪行為發(fā)生的區(qū)域； 村民經(jīng)濟來源渠道較窄，主要以房屋租賃業(yè)為主，這種以房創(chuàng)收的簡單、安逸的經(jīng)濟模式一定程度上促進了違章建房狀況和人的惰性的滋長，一旦失去這樣的收入渠道，村民將面臨就業(yè)壓力和經(jīng)濟困難；文化和意識形態(tài)相對落后，城中村屬于相對封閉的圈層，村民宗族觀念強烈，保存著宗親、血緣和民俗文化傳統(tǒng)，但精神生活相對匱乏，所受教育程度較低，相互交流和接觸的環(huán)境較閉塞。

三、理論基礎(chǔ)

加拿大人簡·雅各布斯在其作品《美國大城市的死與生》中指出，大規(guī)模的推倒式重建摧毀了城市中有特色、有活力的空間和建筑，摧毀了城市的鄰里和社區(qū)，取而代之的是雷同的單調(diào)乏味的城市空間和冷漠的鄰里關(guān)系，保留一些老建筑是必要的，應(yīng)進行漸進式的城市小規(guī)模更新改造。

克里斯托弗·亞歷山大、羅伯特.文丘里、弗利德瑞克.吉伯德等學(xué)者對戰(zhàn)后大規(guī)模城市改造進行了批評和反思∶認為城市改造應(yīng)注重人的需求，主張中小規(guī)模的、多功能的、漸進式的改造；城市可以分為自然城市和人造城市兩種，而自然城市有著人造城市所不能比擬的生活情趣，小規(guī)模的改造方式則可以保留這種情趣。

東南大學(xué)陽建強、吳明偉教授認為，城市更新改造是整個社會改造的有機組成部分，從設(shè)計到實施，受到行政體制、更新政策、管理方式、組織系統(tǒng)等諸多社會因素以及社區(qū)鄰里等人文因素的影響，城市更新應(yīng)是全面系統(tǒng)的更新。

因此，城市更新并不能一勞永逸，而是在城市發(fā)展過程中持續(xù)存在，應(yīng)采用一種發(fā)展的、戰(zhàn)略的、全域的角度去看待城市發(fā)展建設(shè)。城市更新的目標(biāo)不僅僅是城市物質(zhì)環(huán)境的改善，還包括社會、經(jīng)濟以及文化的修復(fù)；城市更新的手段不只是一味地推倒重來，應(yīng)注重對歷史、文化以及城市特色、肌理的保護。

四、武漢市城中村改造的實踐

2004年，武漢市全面推進城中村改造建設(shè)。根據(jù)武漢市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，武漢市域內(nèi)有147 個行政村和 15 個農(nóng)林單位為“城中村”。截至目前，改造工作已基本完成，具體做法如下。

成立專班，明確職能。市政府成立綜合改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)城中村綜合改造政策的制定和重大問題的決策。區(qū)成立工作專班，采取集中辦公和“一站式”服務(wù)等措施做好分類指導(dǎo)、協(xié)調(diào)服務(wù)，形成上下聯(lián)動、各負其責(zé)的工作機制。

將村集體經(jīng)濟組織依法改制成股份制經(jīng)濟實體，先進行清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，清理債權(quán)、債務(wù)，經(jīng)村民會議認可后報有關(guān)部門確認。村集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)扣除社會保障和公共事業(yè)管理資金后作為股權(quán)量化的資產(chǎn)。

撤銷村民委員會，組建社區(qū)居民委員會，將村民農(nóng)業(yè)戶口變更為城市居民戶口；優(yōu)先安排村改居勞動力就業(yè)，使用財政專項資金為村改居勞動力組織專門的技能培訓(xùn)；逐步將村改居人員納入城市社會保障體系。村民轉(zhuǎn)為城市居民后，享受城市居民有關(guān)的優(yōu)撫、復(fù)員退伍軍人安置和社會救助等政策；2年內(nèi)執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策，2 年后執(zhí)行城鎮(zhèn)計劃生育政策。

推進土地征收轉(zhuǎn)用。根據(jù)人均擁有的農(nóng)用地面積，由小到大將城中村分為A、B、C三類。以二環(huán)線以內(nèi)56個城中村為試點，先期推進A、B類村的綜合改造，C類村土地被逐步征用后，剩余農(nóng)用地人均占有面積達到A、B類村標(biāo)準(zhǔn)的，執(zhí)行城中村綜合改造。

科學(xué)編制改造規(guī)劃方案。城中村改造規(guī)劃編制、建設(shè)管理的各項標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按照城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行，采取保留、改建、擴建、拆除后新建等多種方式進行改造建設(shè)，規(guī)劃方案土地類別分為控制用地、保留和還建住宅用地、開發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地、儲備用地，重點解決公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和城市景觀等問題。

改造建設(shè)的方式及主體。以改制后的經(jīng)濟實體自行實施改造；以項目開發(fā)方式引入第三方開發(fā)商實施改造；以統(tǒng)征儲備的方式由土地儲備機構(gòu)實施改造。

資金來源。以項目捆綁、公開供地方式進行房地產(chǎn)開發(fā)改造，綜合改造成本由開發(fā)用地的出讓收益進行平衡。開發(fā)用地、儲備用地的土地出讓金、增值收益金的 60% 用于補貼城中村綜合改造中的舊村灣開發(fā)改造、新居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；40% 由市政府統(tǒng)籌用于城中村綜合改造的市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等。

稅費政策。還建住宅用地，除土地登記費外，免收其他一切費用；開發(fā)用地、產(chǎn)業(yè)用地免繳市政基礎(chǔ)設(shè)施配套費，應(yīng)繳納的其他稅費，有幅度的按下限收取，無幅度的減半征收。集體經(jīng)濟組織改制可享受資產(chǎn)處置、契稅減免等有關(guān)優(yōu)惠政策。

市政配套與城市管理。原村范圍內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、消防等納入城市統(tǒng)一管理范圍，市政配套按城建計劃逐步建設(shè)完善。

五、經(jīng)驗和有待改進之處

（一）經(jīng)驗

1.成立專職領(lǐng)導(dǎo)小組，強化組織協(xié)調(diào)。城中村綜合改造是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強，武漢市通過抽調(diào)城建、規(guī)劃、國土、房產(chǎn)、財政、城管、水務(wù)、園林、公安、民政、供電、通訊等有關(guān)部門的人員，整合力量，為城中村綜合改造提供了有力的組織保障和職能支撐。

2.征收補償方式多元化，注重維護被征地農(nóng)民的長遠生計，保障村集體經(jīng)濟組織和村民的合法權(quán)益。當(dāng)時的征收補償主要為土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償，其補償形式主要為貨幣補償。武漢市城中村改造的征收補償，對拆除的房屋實施原地還建，輔以貨幣補償，預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地解決村集體的持續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，輔以社保安置、村改制企業(yè)優(yōu)先用工安置等措施，使被征收的村集體成員住房有保障、就業(yè)有依托。

3.政策引導(dǎo)，政府讓利，充分調(diào)動區(qū)、街道、村、社會資本等社會各方力量參與改造的積極性，加速了城市面貌的改善，加快了城鎮(zhèn)化進程。在國家出臺經(jīng)營性土地招拍掛政策后，除市政配套等公益性用地外，城市舊城改造由土地儲備機構(gòu)采取統(tǒng)征儲備的方式進行，政府壟斷土地一級市場獲得土地增值收益。武漢市城中村改造政策打破了由土地儲備機構(gòu)一家單位實施城市改造的局面，盡管政府獲得的土地收益有所減少，但通過利用開發(fā)用地的利好捆綁改造成本，吸引了廣大社會資本參與其中，調(diào)動了各參與主體的積極性，釋放了民間資本的活力，加快了城市改造更新的速度。經(jīng)初步統(tǒng)計，實施城中村改造期間，武漢市每年征轉(zhuǎn)用集體土地的數(shù)量高于其余年份。

4.職責(zé)分明，簡政放權(quán)。市級職能部門負責(zé)改造規(guī)劃方案的審批，對各區(qū)工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和檢查。開辟“綠色通道”，實行并聯(lián)審批制度，簡化辦事程序。區(qū)政府負責(zé)調(diào)查和審核“雙登”基礎(chǔ)資料、編制改造規(guī)劃方案、測算改造成本、招商引資、整合調(diào)劑區(qū)域內(nèi)土地資源和綜合平衡建設(shè)強度等工作，對拆遷安置和改造建設(shè)項目進行監(jiān)督管理。

5.靈活施策。一是對部分用地嚴重不足的村，允許各區(qū)采取貨幣補償、調(diào)劑用地、規(guī)劃許可范圍內(nèi)調(diào)整用途或適當(dāng)提高容積率的方式來平衡資金缺口。二是在還建用地范圍內(nèi)適當(dāng)建設(shè)商業(yè)用房，按一定比例用住宅面積抵換商業(yè)用房建筑面積安置被拆遷人。三是允許土地置換使土地規(guī)整，利于土地開發(fā)利用。四是允許區(qū)域內(nèi)土地資源調(diào)劑整合，用于平衡改造成本。

6.遵循城市更新的一般原理，注重以人為本，循序漸進、逐步推進改造實施，注重對老舊街區(qū)、歷史文化、城市特色肌理的保護，如曇華林、吉慶街、歸元片、漢陽兵工廠、晴川街歷史風(fēng)貌區(qū)等項目。

（二）有待進一步改進之處

1.以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，深化城中村改造規(guī)劃方案與城市規(guī)劃的銜接，破除村域權(quán)屬壁壘，統(tǒng)籌各村改造進度，確保一張藍圖繪到底。由于歷史原因，各村土地權(quán)屬邊界并不規(guī)整，對城市規(guī)劃控制單位形成切割，各村改造進度不完全一致。盡管武漢市政策允許相鄰村進行土地置換，利于各自土地開發(fā)利用，但是實踐中仍然存在異形地塊獨立成宗后進行開發(fā)的情況，影響了城市建筑形態(tài)和規(guī)劃布局。

2.進一步發(fā)揮土地儲備機構(gòu)在城市改造更新中的蓄水池功能，強化土地資源的調(diào)控與整合。首先，各村資源稟賦存在差異，改造成本、改造難度不盡相同，故改造進度具有不平衡性；其次，城中村改造過程中存在異形地塊需要進行置換、整合；土地儲備機構(gòu)可以充分發(fā)揮城中村改造中進度統(tǒng)籌、利益調(diào)配、地塊整合等作用。

3.在做好政策創(chuàng)新的同時，要健全完善制度體系。武漢市城中村改造創(chuàng)造性地突出實物補償，使被征收對象獲得更多的福利，但由于征地補償本身的復(fù)雜性，政策制定中容易出現(xiàn)缺漏，出現(xiàn)政策約定不明、執(zhí)行過程中存在理解偏差等情形，導(dǎo)致實物補償和貨幣補償相互疊加的重復(fù)補償。此外，武漢市城中村改造還建房公共服務(wù)設(shè)施按還建房總量5%的規(guī)模配建，隨著人們生活品質(zhì)的改善，居住區(qū)設(shè)計規(guī)范也在逐步更新，原有規(guī)劃配套指標(biāo)應(yīng)與時俱進，適應(yīng)供給側(cè)改革的要求。

4.落實規(guī)劃控制用地的拆遷、驗收及移交工作。規(guī)劃控制用地容易成為改造盲區(qū)，拆遷騰退不徹底，移交管理有空檔，易形成二次拆遷。