政府法律顧問(wèn)管理制度探究

桑佳佳

（安徽警官職業(yè)學(xué)院 信息管理系，安徽 合肥 340100）

新時(shí)代政府法律顧問(wèn)制度的快速發(fā)展來(lái)源于國(guó)家對(duì)法治政府的高度重視，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》是對(duì)普遍建立政府法律顧問(wèn)制度作出的重要部署和規(guī)范要求。

政府機(jī)關(guān)、高等院校法學(xué)專家學(xué)者和社會(huì)組織法律執(zhí)業(yè)者關(guān)于政府法律顧問(wèn)人力資源管理方面研究較少，有學(xué)者認(rèn)為“政府法律顧問(wèn)人力資源管理制度即政府為提高其行政水平，而聘請(qǐng)具有法律執(zhí)業(yè)能力的人作為法律顧問(wèn)參與辦理其法律事務(wù)的一種制度安排”。政府法律顧問(wèn)制度的內(nèi)涵就是法律顧問(wèn)人才的使用和管理，其實(shí)質(zhì)是政府在法律顧問(wèn)選聘、財(cái)政支持、管理考核等方面的規(guī)范性安排。

1 政府法律顧問(wèn)人力資源管理現(xiàn)狀

1.1 政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍組成情況

全國(guó)各地地方的黨政機(jī)關(guān)基本都開(kāi)展了政府法律顧問(wèn)工作，關(guān)于法律顧問(wèn)隊(duì)伍的組成情況主要有以下四種模式：

一是以社會(huì)律師、法務(wù)工作者為主。此類模式的隊(duì)伍組成主要以非國(guó)家工作人員的社會(huì)法律工作者為主。例如陜西省法律顧問(wèn)的有關(guān)規(guī)定，只有律師和法務(wù)可以參加法律顧問(wèn)隊(duì)伍，并且只能通過(guò)推薦，任職方式也是以兼職為主。

二是社會(huì)律師和公職律師相結(jié)合。此類模式的隊(duì)伍組成由黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的內(nèi)部的公職律師、高校法學(xué)專家和社會(huì)律師共同組成，公職律師和社會(huì)律師在參加政府主要決策中的次數(shù)、意見(jiàn)效力上并無(wú)高低之分。這類模式以廣東省深圳市和云南省為代表。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于政府法律顧問(wèn)的隊(duì)伍組成雙元化，避免了結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致的知識(shí)涵蓋面狹窄，兩者可以相互補(bǔ)充自己所在領(lǐng)域的知識(shí)盲區(qū)，促進(jìn)法律顧問(wèn)對(duì)政府提高行政決策的法治化水平。

三是以公職律師為主社會(huì)律師為輔的模式。此類模式的隊(duì)伍組成以黨政機(jī)關(guān)的公職律師為主，社會(huì)律師為輔，以黨政機(jī)關(guān)的公職律師為主導(dǎo)，聘請(qǐng)的法律專家和社會(huì)律師輔助參與行政決策，此類模式適合于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的黨政機(jī)關(guān)公職律師不缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新和法治意識(shí)，廣東省采用該模式。

四是法律顧問(wèn)兼職和專職相結(jié)合的模式。此類模式的隊(duì)伍組成主要是法律顧問(wèn)的聘用方式的結(jié)合，此類模式的代表是湖北省，按照該省的政府法律顧問(wèn)規(guī)定，建立了政府法律顧問(wèn)室，并建設(shè)法律、法學(xué)及其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)體等社會(huì)各方面專家數(shù)據(jù)庫(kù)，行政決策中涉及到的各個(gè)方面，法律顧問(wèn)室積極參與，實(shí)行法律顧問(wèn)兼職和專職相結(jié)合的任職方式，極大的提高意見(jiàn)的質(zhì)量。

1.2 政府法律顧問(wèn)工作基本情況

政府法律顧問(wèn)的主要職責(zé)涵蓋了政府工作的許多方面，其中主要是對(duì)政府作出的具體行政行為的審查、論證，對(duì)政府行政糾紛的事后處理，以及其它與政府相關(guān)的法律事務(wù)等。

2019 年，安徽律師共擔(dān)任法律顧問(wèn)28548家，擔(dān)任各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體法律顧問(wèn)3215家，擔(dān)任企事業(yè)單位法律顧問(wèn)16835 家，積極服務(wù)于依法執(zhí)政、依法行政、依法經(jīng)營(yíng)和管理。如表1所示。

表1 2019年安徽省律師擔(dān)任法律顧問(wèn)情況統(tǒng)計(jì)表

表2 2019年安徽省律師履行政府法律顧問(wèn)職責(zé)統(tǒng)計(jì)表

從表2 可知，政府對(duì)法律顧問(wèn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、參與重大項(xiàng)目談判等參與具體行政事務(wù)方面提供了廣闊平臺(tái)。隨著我國(guó)不斷對(duì)外開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)，政府法律顧問(wèn)工作內(nèi)容也在發(fā)生轉(zhuǎn)化，不僅要代表政府參加訴訟或?qū)彶檎晌臅?shū)，也逐步向國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域方向延伸，漸漸涵蓋了政府工作的方方面面，政府法律顧問(wèn)服務(wù)法治政府建設(shè)的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。

2 政府法律顧問(wèn)人力資源管理制度中存在的問(wèn)題

2.1 政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍準(zhǔn)入制度不夠健全

國(guó)家頂層對(duì)政府法律顧問(wèn)制度隊(duì)伍管理和建設(shè)沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，政府法律顧問(wèn)遴選和退出機(jī)制不夠健全，作為政府法律顧問(wèn)制度實(shí)施的主體，全國(guó)大多地方政府對(duì)于政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍的選用聘用門(mén)檻都有自己的規(guī)定，部分市級(jí)以下地方政府對(duì)于選聘條件設(shè)置較為寬泛和模糊，沒(méi)有將專業(yè)資質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、行業(yè)口碑、工作時(shí)間等標(biāo)準(zhǔn)納入公開(kāi)選聘或推薦選聘標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)入門(mén)檻較低，任職條件審核和聘前征詢公示等環(huán)節(jié)存在缺項(xiàng)，可能形成政府聘請(qǐng)法律顧問(wèn)唯價(jià)格、唯關(guān)系的現(xiàn)象，造成聘任人選的公信力有所下降。

2.2 政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍組成不夠科學(xué)

雖然各地方對(duì)法律顧問(wèn)隊(duì)伍聘用和管理進(jìn)行了許多有益的探索，但是受制于地方管理經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)水平，政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍組成還存在許多問(wèn)題。一是過(guò)于依賴于律師，忽視其時(shí)間、精力的保證，聘用的社會(huì)律師以社會(huì)法律事務(wù)為主，較多的時(shí)間用來(lái)代理案件，事務(wù)繁雜，為政府提供法律意見(jiàn)時(shí)效果并不理想。二是法律人才儲(chǔ)備不夠豐富，僅僅依靠律師和法律專家學(xué)者難以面對(duì)日常工作需要，有的地方政府具有法律職業(yè)資格的公務(wù)人員、公職律師沒(méi)有參與實(shí)際法律工作，公務(wù)員招錄設(shè)置法學(xué)專業(yè)或通過(guò)法考的崗位比例較低，政府法律人才儲(chǔ)備有待豐富。

2.3 缺乏完善的激勵(lì)機(jī)制

政府法律顧問(wèn)財(cái)務(wù)保障一直處于一個(gè)不斷探索和完善階段，司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)著政府法律顧問(wèn)的聘用工作，但是此項(xiàng)工作不作為行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，所以未能將法律顧問(wèn)選聘工作列入財(cái)政預(yù)算，造成工作經(jīng)費(fèi)保障出現(xiàn)困難，導(dǎo)致政府法律顧問(wèn)的法律服務(wù)報(bào)酬無(wú)法保障，雖然每年也會(huì)對(duì)政府法律顧問(wèn)進(jìn)行考核，但沒(méi)有與之相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲、激勵(lì)機(jī)制，財(cái)務(wù)保障機(jī)制不夠到位，將不利于政府法律顧問(wèn)制度作用的充分發(fā)揮。

2.4 法律顧問(wèn)履職保障有所欠缺

政府法律顧問(wèn)大多是由社會(huì)律師或者高校事業(yè)單位法律工作者擔(dān)任，受體制機(jī)制的影響，很多法律顧問(wèn)在聘用之后并不能實(shí)際參與出臺(tái)行政決策的行為，只在遇到法律問(wèn)題的時(shí)候才會(huì)讓法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)或者論證意見(jiàn)，政府法律顧問(wèn)沒(méi)有完整的履職制度保障，在政府機(jī)關(guān)中沒(méi)有完全發(fā)揮應(yīng)有的作用，法律顧問(wèn)作用發(fā)揮內(nèi)在動(dòng)力不強(qiáng)。

3 完善政府法律顧問(wèn)人力資源管理制度的對(duì)策

3.1 完善我國(guó)法律顧問(wèn)的選聘制度，規(guī)范任職條件與遴選程序

人力資源管理應(yīng)進(jìn)行多變量的分析，要根據(jù)工作的性質(zhì)、目標(biāo)、責(zé)任等方面去考慮現(xiàn)實(shí)情況。政府法律顧問(wèn)工作是服務(wù)政府，依法決策、依法施政，隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)在國(guó)家層面上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)整體規(guī)劃，形成行之有效的統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)家總體規(guī)劃和指導(dǎo)下，各級(jí)地方政府對(duì)政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍建設(shè)和管理進(jìn)行細(xì)化，相對(duì)偏遠(yuǎn)地方和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地方，適度放寬任職條件標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 科學(xué)組成政府法律隊(duì)伍，注重律師和專家學(xué)者的比例構(gòu)成

權(quán)變理論認(rèn)為，不同的人有不同的需求和勝任感，管理者應(yīng)同管理對(duì)象相結(jié)合，讓不同崗位的人實(shí)現(xiàn)各自的勝任感，以提高工作效率。法學(xué)專家學(xué)者有著較為豐富的法學(xué)知識(shí)、較高的法學(xué)素養(yǎng)和較強(qiáng)的法治精神，有的還在律所擔(dān)任律師，也有著較為豐富的社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是由于兼任著教學(xué)和社會(huì)任務(wù)，作為法律顧問(wèn)能投入的時(shí)間、精力很少，而社會(huì)律師時(shí)間自由，且也有較為豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，跟政法部門(mén)聯(lián)系密切，作為法律顧問(wèn)能較好融入政府的行政決策中。因而在選任法律顧問(wèn)時(shí)，要結(jié)合社會(huì)律師和法律專家學(xué)者在不同領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化兩方面人才比例，各取所長(zhǎng)，合理使用，以期發(fā)揮更好效果。例如安徽省政府在2018 年建立政府法律顧問(wèn)制度提出了明確要求，遴選原則中規(guī)定法學(xué)專家應(yīng)有正高級(jí)職稱，社會(huì)律師一般應(yīng)有一級(jí)律師職稱，同時(shí)吸收部分業(yè)內(nèi)影響較大、有行政法業(yè)務(wù)專長(zhǎng)的優(yōu)秀律師，并綜合考慮專業(yè)、年齡、黨派、性別結(jié)構(gòu)配比。

3.3 建立法律顧問(wèn)隊(duì)伍權(quán)利保障制度

現(xiàn)階段，政府法律顧問(wèn)不能參加政府機(jī)關(guān)相關(guān)決策會(huì)議的情況還普遍存在，政府法律顧問(wèn)不能僅僅停留在消防員的位置，還要對(duì)政府提供行政決策事前的法律服務(wù)，事中的法律論證。為更好的發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用，必須對(duì)其基本權(quán)利進(jìn)行保障，在政策框架范圍內(nèi)制定相應(yīng)的管理和財(cái)務(wù)保障制度，賦予其必要的權(quán)利，準(zhǔn)許其參與政府作出行政決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)將政府法律顧問(wèn)及其工作經(jīng)費(fèi)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算予以保障，實(shí)行?？顚Ｓ?，例如江蘇邳州市在2020年4月制定《邳州市人民政府法律顧問(wèn)報(bào)酬支付辦法》，確定法律顧問(wèn)工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和使用?？顚Ｓ茫@樣既可以保證政府依法行政，也可以更好的發(fā)揮政府法律顧問(wèn)的作用。

3.4 建立政府法律顧問(wèn)考核制度

對(duì)政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍進(jìn)行年度考核是促進(jìn)法律顧問(wèn)提高法律服務(wù)水平的有效手段之一。主要考核法律顧問(wèn)的政治素質(zhì)、履職能力、提供法律意見(jiàn)書(shū)的采納比例、滿意度等等，并將考核結(jié)果作為其是否繼續(xù)擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的依據(jù)，并將其放入個(gè)人的檔案，也可作為其參與職稱評(píng)審的佐證及加分材料。例如泉州市司法局在律師考核中，對(duì)擔(dān)任常年法律顧問(wèn)的律師，做到一單位一卷，法律顧問(wèn)履職留痕，并將考核結(jié)果作為續(xù)聘依據(jù)，促進(jìn)政府法律顧問(wèn)盡職盡責(zé)，更好地提供法律服務(wù)。

3.5 推動(dòng)地方政府建立柔性管理機(jī)制

人力資源柔性化管理作為一種具有人格化更加靈活的管理方式，強(qiáng)調(diào)個(gè)人價(jià)值與個(gè)人貢獻(xiàn)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮一加一大于二的規(guī)模效應(yīng)。政府法律顧問(wèn)是法治守護(hù)者，地方政府要有法治思維，充分調(diào)動(dòng)法律顧問(wèn)積極性，在管理和使用上不應(yīng)設(shè)置條條框框，在處理復(fù)雜事務(wù)上，讓其全程參與，積極行動(dòng)，從行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并探索和提出最佳的法律途徑和意見(jiàn)，為本地區(qū)本部門(mén)提供風(fēng)險(xiǎn)最小，也最有可操作性的方案和路徑。

“奉法者強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)”。全面推進(jìn)依法治國(guó)是事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)的一個(gè)全局性問(wèn)題，讓法律顧問(wèn)深度參與，人盡其才，不斷探索法律顧問(wèn)制度的新思路、新舉措、新進(jìn)展，才能更好地為法治政府建設(shè)添磚加瓦。