關(guān)于非稅收入票據(jù)管理問(wèn)題與策略的探析

楊萍

[摘 要]非稅收入，顧名思義，是指除稅收以外，政府或國(guó)家機(jī)構(gòu)通過(guò)合法程序獲取的用于滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政性資金。非稅收入是地方稅收收入的重要來(lái)源之一，在政府參與國(guó)民收入初次分配和再分配的各種形式中，非稅收入是其中的一種重要形式。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民需求的日益增長(zhǎng)，非稅收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，比重不斷增加，涉及范圍也在不斷擴(kuò)大，管理也在不斷改革、不斷完善。但是，由于非稅收入的收費(fèi)主體不斷增加，收費(fèi)的對(duì)象也在不斷社會(huì)化，收費(fèi)資源越來(lái)越分散，所以，要對(duì)非稅收入進(jìn)行有效管理，其中票據(jù)管理是改革非稅收入的一個(gè)重要方面。

[關(guān)鍵詞]非稅收入票據(jù);管理;票據(jù)使用制度;信息化建設(shè)

近年來(lái)，在研究非稅收入賬戶管理中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)非稅收入賬戶管理存在的主要問(wèn)題是票據(jù)使用缺乏規(guī)范性、非稅收票據(jù)管理不足、票據(jù)法制建設(shè)不完善、非稅收管理職責(zé)分散，這些問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重影響到非稅收入合理有效的利用，還有可能會(huì)造成不必要的資源浪費(fèi)，所以要針對(duì)這些問(wèn)題分析研究出合理的對(duì)策，及時(shí)解決處理這些問(wèn)題，使非稅收入發(fā)揮出調(diào)節(jié)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，增強(qiáng)政府調(diào)控能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

1 非稅收收入票據(jù)管理問(wèn)題分析

1.1 票據(jù)使用缺乏規(guī)范性

非稅收入是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。非稅收入作為國(guó)家收入體系的重要組成部分，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)使用。然而，面對(duì)目前非稅收入使用過(guò)程中存在的一個(gè)非常嚴(yán)重的問(wèn)題，如發(fā)票填寫時(shí)，只填寫金額，未填寫發(fā)票日期和有關(guān)項(xiàng)目信息;發(fā)票字?jǐn)?shù)不一致;發(fā)票上未加蓋印章或加蓋無(wú)效印章的現(xiàn)象，對(duì)非稅收入發(fā)票年檢造成重大影響。由于各個(gè)地方對(duì)非稅收入的表現(xiàn)形式不同，有的地方對(duì)國(guó)家政策不了解，部分單位的非稅收入監(jiān)督不到位，所以許多地方或者單位都沒(méi)有做到非稅收入標(biāo)準(zhǔn)化[1]。非稅收入涵蓋了許多領(lǐng)域：有的收費(fèi)和行政人員不遵守相關(guān)的收費(fèi)規(guī)則，收費(fèi)文件通過(guò)，收費(fèi)細(xì)則混亂，收費(fèi)形式與收費(fèi)金額不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生：有的雖然符合收費(fèi)條件，但項(xiàng)目資料收集不全、發(fā)票內(nèi)容不正確、收到的發(fā)票含有無(wú)效發(fā)票等。另外，有的單位對(duì)無(wú)效票據(jù)處理不及時(shí)，有的是人為原因，有的是監(jiān)督管理不到位。造成這些現(xiàn)象的原因是，提貨人員服務(wù)質(zhì)量不高，虛假發(fā)票申報(bào)無(wú)效或丟失部分發(fā)票等，因此，非稅收入存在管理障礙，監(jiān)管不到位。

1.2 非稅收票據(jù)管理不足

在使用非稅收入中，主管行政機(jī)關(guān)和征收?qǐng)F(tuán)體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)管理，定期征收和核實(shí)，政府對(duì)非稅收入的管理要加大重視程度，在分析現(xiàn)行的所得稅稅單中，發(fā)現(xiàn)如此多的管理不合理的地方。例如，征收和審核單位不及時(shí)收集和審核發(fā)票，這對(duì)年度審計(jì)產(chǎn)生重大影響。在發(fā)票收取過(guò)程中，收受人往往隨意計(jì)算，一些單位的業(yè)務(wù)量過(guò)大，加之收費(fèi)人員無(wú)法及時(shí)送達(dá)發(fā)票，導(dǎo)致發(fā)票金額過(guò)多，不利于政府稅收管理。在使用非稅收入的情況下，有必要對(duì)相關(guān)行政部門和實(shí)施單位進(jìn)行管理，使其能夠定期征收和審計(jì)，為政府管理非稅收入所得賬戶提供依據(jù)。一些非稅收入票據(jù)管理單位沒(méi)有專職人員進(jìn)行管理，票據(jù)不能及時(shí)收回，有的單位不對(duì)非稅收入的發(fā)票進(jìn)行定期審核，導(dǎo)致大量發(fā)票落入個(gè)人手中，極易造成公款私存、貪污、挪用等違法違紀(jì)問(wèn)題。有的單位由于沒(méi)有專門的工作人員管理非稅收入的發(fā)票，定期領(lǐng)用、核對(duì)發(fā)票不及時(shí)，發(fā)票多年未清理、審核，部分單位要領(lǐng)發(fā)票時(shí)，隨便派人去領(lǐng)票，甚至有的單位在收取發(fā)票時(shí)不按規(guī)定辦理，以臨時(shí)收取大量發(fā)票、收票員無(wú)法及時(shí)收回和調(diào)回原發(fā)票為借口，不及時(shí)對(duì)發(fā)票進(jìn)行管理[2]。因此，各單位收取大量發(fā)票，財(cái)政部門無(wú)法測(cè)算各單位的發(fā)票情況。

1.3 票據(jù)法制建設(shè)不完善

非稅收入賬戶的管理必須與法律相銜接，并完善相應(yīng)的法律制度，以提高會(huì)計(jì)核算的效率。非稅收入在法律范圍內(nèi)相關(guān)制度的建立水平低，不統(tǒng)一、不配套，在法制化程度較高的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，非稅收入所得在設(shè)立、征收、預(yù)算、使用、監(jiān)督等方面都應(yīng)有健全的法律法規(guī)和行政法規(guī)。相比之下，我國(guó)的非稅收入法律體系建設(shè)還與其他國(guó)家存在較大差距。到目前為止，不僅沒(méi)有國(guó)家法律、行政法規(guī)對(duì)非稅收入進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)范，而且也沒(méi)有地方性法規(guī)。其中大部分是政治法規(guī)或個(gè)人非稅收入項(xiàng)目[3]。它們不僅層次低、權(quán)威性差，而且操作不完備、基礎(chǔ)薄弱。雖然已有幾個(gè)省、自治區(qū)出臺(tái)了地方性的非稅收入管理辦法，但其他省市普遍采用了國(guó)家有關(guān)規(guī)定，除執(zhí)行效率低、實(shí)施困難外，還存在著行政級(jí)別不一等問(wèn)題。此外，對(duì)非稅資金使用情況的監(jiān)測(cè)體系嚴(yán)重缺失，對(duì)非稅收入資金征管中的違法行為缺乏強(qiáng)有力的制度約束，還有許多非稅收入項(xiàng)目的設(shè)立不僅建立在法律法規(guī)不健全的基礎(chǔ)上，而且還沒(méi)有經(jīng)過(guò)表決、協(xié)商等法定程序，導(dǎo)致諸多矛盾重疊，社會(huì)輿論等問(wèn)題突出。

1.4 非稅收管理職責(zé)分散

目前，稅收管理部門是多元化的，沒(méi)有明確規(guī)定管理職責(zé)屬于哪個(gè)部門，所以導(dǎo)致有很多部門負(fù)責(zé)非稅收入的管理，以分散管理任務(wù)。非稅收入的征收沒(méi)有統(tǒng)一納入稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理，而是分散在不同的職能部門，因此，非稅收入的征收在一定程度上取決不同部門的重視程度和征收的主動(dòng)性。財(cái)政部門雖然制定了相應(yīng)的激勵(lì)措施，但沒(méi)有有效地激勵(lì)各個(gè)部門對(duì)非稅收入的積極征收。由于大部分非稅收入的分支機(jī)構(gòu)不直接征收所得稅，而是由一個(gè)或多個(gè)下屬單位征收，所以導(dǎo)致調(diào)查對(duì)象過(guò)于分散，形成了多方收集、多方使用、多方管理的格局，既分散了調(diào)查管理的權(quán)限，又增加了調(diào)查成本。

2 完善非稅收入票據(jù)管理問(wèn)題的對(duì)策

2.1 完善票據(jù)使用制度

為完善非稅收入使用規(guī)范體系，應(yīng)在一定程度上規(guī)范非稅收入的征收范圍。一般情況下，非稅收入發(fā)票應(yīng)由收費(fèi)單位填寫。為保證非稅收入征收的規(guī)范化，行政主管部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)其做到數(shù)字準(zhǔn)確、信息完整、內(nèi)容真實(shí);同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)一些超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的情況進(jìn)行記錄，并及時(shí)處理，要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)更正，以保證非稅收入有效使用。其次，非稅收入管理還應(yīng)隨著市場(chǎng)的不斷發(fā)展而改進(jìn)，根據(jù)相關(guān)使用要求使用非稅收入，非稅收入管理的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)不斷完善，以便加強(qiáng)對(duì)調(diào)查單位使用發(fā)票的限制[4]。同時(shí)，對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)填報(bào)錯(cuò)誤嚴(yán)重的單位和職工，要提出警示，提高非稅收入使用規(guī)范化水平，為做好年度會(huì)計(jì)核算工作打下良好基礎(chǔ)。以標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)的非稅收入管理改進(jìn)應(yīng)是對(duì)非稅收入使用的適當(dāng)規(guī)范，非稅收入票據(jù)應(yīng)是完整整潔的筆跡、數(shù)字和信息，部分超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的相應(yīng)稅收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定更正，確保非稅收入票據(jù)的完整有效。此外，在市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，非稅收入使用標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)應(yīng)與不斷提高的使用需求相結(jié)合進(jìn)行改進(jìn)。

2.2 提升票據(jù)管理水平

非稅收入的管理直接影響到資金使用的標(biāo)準(zhǔn)化和資金的年度審計(jì)。目前，非稅收入管理水平不高，加上一些管理細(xì)節(jié)不夠，對(duì)非稅收入資金的使用效率和年檢產(chǎn)生了重大影響。因此，要提高非稅收入管理水平。首先，要嚴(yán)格記錄和控制非稅收入的征收和使用[5]。行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)非稅收入管理人員的記錄情況進(jìn)行全面復(fù)核，了解各單位非稅收入的用途，清理存放在各接收單位的無(wú)用票據(jù)，并及時(shí)征收長(zhǎng)期停止使用的相關(guān)票據(jù)，非稅收入的票據(jù)如果無(wú)效了，則應(yīng)禁止使用。其次，主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)查賬，核對(duì)各收款單位的非稅收入使用情況以及余額等。再次，在開(kāi)具發(fā)票時(shí)，也要遵循“以舊換新”的原則，切實(shí)提高稅收管理效率。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息技術(shù)的發(fā)展也很快，信息技術(shù)在各個(gè)行業(yè)得到了廣泛的應(yīng)用。所得稅征管可以充分整合信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息化管理。最后，實(shí)施信息管理，可以實(shí)時(shí)監(jiān)控各收款單位的對(duì)賬情況，有效掌握各單位的收入進(jìn)度。票據(jù)查詢系統(tǒng)可以在信息技術(shù)框架內(nèi)構(gòu)建，方便個(gè)人查詢發(fā)票的范圍、種類和權(quán)限，更有利于提高非稅收入的管理效率。

2.3 加快法制體系建設(shè)

通過(guò)對(duì)近幾年非稅收入管理的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，目前建立的非稅收入征管法律制度不利于各個(gè)部門單位對(duì)稅收的征管，不能對(duì)各個(gè)部門和單位的非稅收入進(jìn)行監(jiān)控。因此，要加快法制建設(shè)，不斷加大對(duì)非稅收入的監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行非稅收入征收、管理和使用情況向有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)告的有關(guān)制度，自覺(jué)接受監(jiān)督機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界的監(jiān)督和審視，加強(qiáng)對(duì)非稅收入管理單位收費(fèi)情況和支出情況的管理，對(duì)財(cái)政部門的非稅收入實(shí)施綜合監(jiān)管，改善非稅收入不征收和不管理的不良局面。除此之外，主管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)規(guī)定對(duì)某些違反規(guī)定的主管部門和人員，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)章制度進(jìn)行處理，通過(guò)處罰機(jī)制，促進(jìn)非稅收入綜合管理，促進(jìn)行政管理的提高。建立和完善舉報(bào)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)制度，鼓勵(lì)群眾舉報(bào)違規(guī)收費(fèi)行為，加強(qiáng)群眾監(jiān)督，推動(dòng)非稅收入管理向制度化、規(guī)范化發(fā)展，為規(guī)范收費(fèi)管理工作打下良好基礎(chǔ)，加強(qiáng)非稅收入管理。

2.4 加強(qiáng)信息化的建設(shè)

通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)非稅收入的形式多種多樣，管理混亂的情況進(jìn)行分析調(diào)查和研究，要果斷采取合并精簡(jiǎn)、統(tǒng)一風(fēng)格、減少類型等措施，改變這一類收費(fèi)現(xiàn)象，加強(qiáng)信息化建設(shè)和管理，同時(shí)，要引進(jìn)并嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入管理制度。首先，省級(jí)財(cái)政要集中規(guī)范非稅收入的征收和使用，全面負(fù)責(zé)非稅收入票據(jù)的印制、收集、審計(jì)、檢查;其次，推行電子會(huì)計(jì)，提高信息化在管理中的占比，提高行政效率，規(guī)范行政程序;再次，要建立監(jiān)督部門，建立審計(jì)管理制度，加強(qiáng)對(duì)非稅收入征收和使用的控制;最后，要完善會(huì)計(jì)制度，規(guī)范使用由財(cái)政部或省財(cái)政廳統(tǒng)一印制的非稅收入發(fā)票，要定期核銷，以舊換新，不得有串用、擅自開(kāi)具等違法行為，要加強(qiáng)賬務(wù)管理，定期和不定期審查非稅收入的征收和使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。今后要對(duì)非稅收入管理系統(tǒng)進(jìn)行信息化、現(xiàn)代化的改善，擴(kuò)展其功能，整合非稅征收系統(tǒng)，并在實(shí)施中不斷完善，要加強(qiáng)省級(jí)資源交流、信息交流，落實(shí)市、縣各級(jí)財(cái)政部門之間、財(cái)政部門與銀行之間的相關(guān)政策，有效提高非稅收入單位對(duì)非稅收入征收管理水平。認(rèn)真總結(jié)非稅收入的管理體制改革，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借助現(xiàn)代強(qiáng)大的信息管理技術(shù)，建立和完善非稅收入信息管理系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的建設(shè)，大大提高了非稅收入管理的工作效率。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，非稅收入發(fā)票的管理是否合理將直接影響到國(guó)家財(cái)政收入分配是否合理。所以要根據(jù)時(shí)代發(fā)展需求，在非稅收入管理中不斷改進(jìn)、不斷完善，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并處理，還要規(guī)范相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)法制建設(shè)和法制宣傳，進(jìn)一步提高我國(guó)非稅收入管理的質(zhì)量，促進(jìn)非稅收入管理工作的高質(zhì)量開(kāi)展，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康成長(zhǎng)。

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