基于治理視角的高校內(nèi)部控制研究

韓振 王雁

[摘 要]高校治理是一種對(duì)高校進(jìn)行管理和控制的制度安排，其健全與否直接影響著高校的內(nèi)部治理狀況。內(nèi)部控制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與有力支撐，是現(xiàn)代大學(xué)管理的基石。新時(shí)代面臨新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)，高校肩負(fù)著新的歷史使命，深刻理解新時(shí)代高校內(nèi)部控制，并重新架構(gòu)高校內(nèi)部控制體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章正是以新時(shí)代國(guó)家治理為背景，基于高校治理能力現(xiàn)代化的視角，對(duì)高校開展內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)涵進(jìn)行拓展，通過(guò)剖析當(dāng)前高校內(nèi)部控制建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題，探究在高等教育改革發(fā)展戰(zhàn)略主題背景下，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的建議和對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]高校治理;治理現(xiàn)代化;內(nèi)部控制

1 研究背景

隨著我國(guó)逐步從高等教育大國(guó)邁向教育強(qiáng)國(guó)，深化高等教育體制改革勢(shì)在必行。伴隨著國(guó)家對(duì)高校經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長(zhǎng)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源也逐漸呈現(xiàn)多元化，初步形成以財(cái)政撥款收入為主，多渠道、多形式籌措資金的新格局。這些新變化給高校帶來(lái)了充實(shí)資金支撐和廣闊發(fā)展空間的同時(shí)，也不斷增加了高校所承擔(dān)的管控風(fēng)險(xiǎn)。高校經(jīng)濟(jì)犯罪案件呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢(shì)，根據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站紀(jì)律審查欄目統(tǒng)計(jì)，2014年有多達(dá)42位高校領(lǐng)導(dǎo)沒能在馬年“一馬平川”;2015年高校腐敗案件就達(dá)30多起，至少41名高校領(lǐng)導(dǎo)被通報(bào)，其中20人是黨政一把手，9人被雙開;2016年高校領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)紀(jì)審查15人次、黨紀(jì)處分17人次，合計(jì)通報(bào)27名高校領(lǐng)導(dǎo)干部（5人在1年中既被執(zhí)紀(jì)審查又被黨紀(jì)處分），平均每月通報(bào)兩名以上高校領(lǐng)導(dǎo)干部;2017年，教育部黨組、駐部紀(jì)檢組問(wèn)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部49人，其中司局級(jí)干部17 人;2018年，累計(jì)通報(bào)21名高校領(lǐng)導(dǎo)干部接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查，其中18名高校領(lǐng)導(dǎo)干部受到黨紀(jì)、政務(wù)處分（黨政一把手12名）：犯受賄罪15人次、貪污罪3人次、濫用職權(quán)罪2人次、私分國(guó)有資產(chǎn)罪1人次。中央紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組組長(zhǎng)王立英曾表示，“高校絕非一片凈土，違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題仍然嚴(yán)重”。目前高校反腐倡廉建設(shè)亟待解決的主要問(wèn)題包括“重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力尋租問(wèn)題突出”“集體腐敗，窩案串案多發(fā)”等。巡視結(jié)果顯示高校正面臨著前所未有的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，基建項(xiàng)目、物資采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、招生錄取和選人用人等多個(gè)領(lǐng)域成為高校腐敗重災(zāi)區(qū)。能否完善治理結(jié)構(gòu)，建立起設(shè)計(jì)科學(xué)、制度完善的內(nèi)部控制體系，以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，有效保證財(cái)產(chǎn)安全，已經(jīng)成為影響我國(guó)教育改革進(jìn)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。高校迫切需要加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高高校管理運(yùn)行效率和治理水平已迫在眉睫。

此外，高校作為非營(yíng)利性的公益類事業(yè)單位，肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作的重要使命。當(dāng)前，隨著教育領(lǐng)域綜合改革的不斷深化，各級(jí)各類高校組織的復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)的多樣化、水平的差異化以及教育訴求的個(gè)性化都在不斷增強(qiáng)，迫切需要高校在現(xiàn)代大學(xué)制度、人事制度、人才培養(yǎng)模式、科研管理機(jī)制、資源配置等關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行改革，全面貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。高校內(nèi)部控制建設(shè)正是健全完善現(xiàn)代大學(xué)治理體系，提高現(xiàn)代大學(xué)治理能力的有效手段，必將會(huì)促進(jìn)高校建立制度保障體系、強(qiáng)化業(yè)務(wù)流程控制、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提高學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防控能力，為高校雙一流建設(shè)及綜合改革保駕護(hù)航。

2 治理視角下高校開展內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)涵

人類自從有組織開始就有內(nèi)部控制，經(jīng)歷了從內(nèi)部牽制、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制到現(xiàn)代內(nèi)部控制的發(fā)展過(guò)程。隨著時(shí)代的發(fā)展，內(nèi)部控制的概念也在不斷拓展。內(nèi)部是指在組織內(nèi)部實(shí)施的，強(qiáng)調(diào)的是“內(nèi)”，不是“外”;內(nèi)控是一種自我完善機(jī)制或者說(shuō)是一種自律機(jī)制;內(nèi)部控制必須“內(nèi)化”，也就是“自己控制自己”。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），《規(guī)范》中的內(nèi)部控制要求，高校內(nèi)部控制主要是指高校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，按照全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資源配置和使用效益。但在新時(shí)代，基于國(guó)家治理能力現(xiàn)代化視角來(lái)看，高校內(nèi)部控制的內(nèi)涵應(yīng)進(jìn)行極大地延伸和拓展。

2.1 高校內(nèi)部控制范圍應(yīng)從簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)活動(dòng)拓展到高校各類權(quán)力運(yùn)行

黨的十九大報(bào)告明確指出，要加快加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行約束與監(jiān)督，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。就當(dāng)前高校內(nèi)控范圍而言，僅限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身。盡管操控起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)單，但缺乏對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的系統(tǒng)思考，即高校內(nèi)部控制體系僅關(guān)注預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理、教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)防控，缺乏對(duì)學(xué)科發(fā)展、項(xiàng)目評(píng)審、職稱評(píng)審、教學(xué)評(píng)估、招生就業(yè)等非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的防控。因此，只有以權(quán)力運(yùn)行為控制對(duì)象，才能構(gòu)建完整的內(nèi)部控制鏈條，才能保證單位內(nèi)部控制的充分性與有效性。

2.2 高校內(nèi)部控制手段應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段

高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，善于利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制制度化、流程化和信息化。為此，內(nèi)控建設(shè)要最大限度利用現(xiàn)代信息技術(shù)，從效率上提升單位內(nèi)部控制，并最終優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，諸如借助區(qū)塊鏈規(guī)范分事行權(quán)流程，利用大數(shù)據(jù)計(jì)算分級(jí)授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，打破原有各系統(tǒng)的數(shù)據(jù)“孤島”，形成統(tǒng)一互通的數(shù)據(jù)交換，最大程度降低高校內(nèi)部運(yùn)行的違規(guī)、舞弊和低效，滿足各方信息需求甚至提供決策支持。

2.3 正確處理高校內(nèi)部控制與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系

建立健全內(nèi)部控制就要正確處理學(xué)校各利益相關(guān)者之間的關(guān)系、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，這是確保大學(xué)現(xiàn)代化的重要途徑。完善的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也是確保內(nèi)部控制有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會(huì)闡述了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求和目標(biāo)。這就要求在高校領(lǐng)域不斷完善現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)制定制度、實(shí)施措施、執(zhí)行程序以及運(yùn)用信息技術(shù)，對(duì)包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，從而建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)規(guī)范有序運(yùn)行，保障學(xué)?？沙掷m(xù)健康發(fā)展。

3 高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

3.1 高校內(nèi)部控制環(huán)境有待優(yōu)化

當(dāng)前，從高校整體來(lái)看，內(nèi)控動(dòng)力明顯不足，內(nèi)部控制環(huán)境的營(yíng)造也未給予足夠的重視，其主要依賴學(xué)校內(nèi)部的行政管理和學(xué)術(shù)自治，內(nèi)部控制意識(shí)較為薄弱，制度執(zhí)行較為偏軟，導(dǎo)致內(nèi)部控制有名無(wú)實(shí)，在這種情況下極易產(chǎn)生漏洞，滋生各類貪腐問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失。雖然國(guó)家對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)出臺(tái)了一個(gè)《規(guī)范》和一個(gè)《指導(dǎo)意見》（即《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》）， 但高校內(nèi)部無(wú)論從管理者還是普通教職員工，對(duì)內(nèi)部控制規(guī)范整體宣傳貫徹不到位、參與性不夠，有些高校的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至不清楚內(nèi)部控制是什么。由于長(zhǎng)期習(xí)慣了傳統(tǒng)的管理思維，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)僅局限于制訂一些簡(jiǎn)單易操作的規(guī)章制度即可，但至于為什么要建設(shè)內(nèi)控、建設(shè)成什么樣的內(nèi)控、如何建設(shè)內(nèi)控、怎樣評(píng)價(jià)內(nèi)控等問(wèn)題存在認(rèn)識(shí)盲區(qū)，還沒完全真正認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于提高學(xué)校治理水平的重要性。

3.2 高校內(nèi)部控制體系尚未健全

目前，我國(guó)高校在大學(xué)章程的指引下逐步建立起內(nèi)部控制體系，但其構(gòu)建與優(yōu)化仍存在著設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)漏洞比較大的問(wèn)題。根據(jù)《規(guī)范》的要求，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督的全過(guò)程，實(shí)際情況卻不盡然。高校在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中，由于內(nèi)部控制制度內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，具體操作規(guī)程不夠細(xì)化，工作程序不夠規(guī)范以及管理責(zé)任不夠明確，控制的力度和有效性相對(duì)薄弱，從而導(dǎo)致高校內(nèi)部管理相對(duì)混亂，存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

此外，學(xué)校將內(nèi)控體系建設(shè)范圍僅局限學(xué)校層面管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，未涉及院系;業(yè)務(wù)內(nèi)容也僅僅包括預(yù)算、收支、合同、采招、工程、科研等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，未體現(xiàn)內(nèi)控體系建設(shè)“全面性”原則，其他領(lǐng)域比如人事管理、招生就業(yè)、教育教學(xué)、合作辦學(xué)、職務(wù)職稱評(píng)聘等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)也較大。

3.3 高校內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)人才缺乏

高校內(nèi)控工作涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域眾多，包括預(yù)算、收支、財(cái)政專項(xiàng)、資產(chǎn)、招標(biāo)與采購(gòu)、工程、科研、合同等，對(duì)人員綜合素質(zhì)、綜合能力要求較高，但目前高校內(nèi)部控制建設(shè)人員一般為財(cái)務(wù)人員或?qū)徲?jì)人員，專業(yè)面較窄，對(duì)學(xué)?？傮w情況把握不深不透，難以深刻理解內(nèi)控工作精髓，影響內(nèi)控工作的有效深入開展。

3.4 高校內(nèi)部控制建設(shè)組織機(jī)構(gòu)不健全

很多高校未將內(nèi)部控制體系建設(shè)作為一把手工程，未設(shè)置專門的部門和專業(yè)的人員持之以恒地開展內(nèi)控工作，大多為臨時(shí)指派財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)人員開展內(nèi)控體系建設(shè)工作，其他各相關(guān)業(yè)務(wù)部門往往處于被動(dòng)狀態(tài)，積極性未充分調(diào)動(dòng)，內(nèi)控工作只是財(cái)務(wù)部門或?qū)徲?jì)部門的獨(dú)角戲?，F(xiàn)實(shí)工作中，高校為完成上級(jí)的要求，多數(shù)都是借助社會(huì)第三方力量開展內(nèi)控工作，內(nèi)部控制手冊(cè)與報(bào)表任務(wù)一旦完成，原先負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的人員隨即解散。

3.5 高校內(nèi)部控制信息與溝通不順暢

在內(nèi)部控制信息化開始之前，單位已建成并投入使用的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)（包括財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)系統(tǒng)、政府采購(gòu)系統(tǒng)、科研項(xiàng)目系統(tǒng)等）已在一定程度上實(shí)現(xiàn)了辦公自動(dòng)化，提高了辦公效率，也實(shí)現(xiàn)了部分管理控制的需求。

由于歷史原因和技術(shù)環(huán)境更迭變化，這些系統(tǒng)所采用的信息技術(shù)架構(gòu)可能不盡相同，部門與部門之間不能完全實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享，很多信息溝通不順暢，致使信息相對(duì)獨(dú)立，內(nèi)部運(yùn)行時(shí)相互之間扯皮推諉、各自為政，存在大量“信息孤島”，更沒有與內(nèi)控機(jī)制相互融合。比如有的業(yè)務(wù)涉及設(shè)備、基建、財(cái)務(wù)以及固定資產(chǎn)管理等多個(gè)部門，由于各信息系統(tǒng)也還主要停留在對(duì)本部門的業(yè)務(wù)處理上，沒有能夠整合面向高校整個(gè)管理層面的辦公系統(tǒng)，使得內(nèi)控制度沒有通過(guò)信息化平臺(tái)更好地貫徹落實(shí)。

3.6 高校內(nèi)控體系建設(shè)成果執(zhí)行力不強(qiáng)

有些高校在內(nèi)控體系建設(shè)過(guò)程中形成了《內(nèi)部控制手冊(cè)》，但在實(shí)際工作中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，內(nèi)控制度有章不循、有規(guī)不遵、流于形式、形同虛設(shè)。內(nèi)控成果未被有效使用只是個(gè)“擺設(shè)”被“束之高閣”，導(dǎo)致內(nèi)控制度威懾力不夠，內(nèi)控成果沒有有效落地。產(chǎn)生此情況的原因：一是對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)成果未進(jìn)行有效的宣傳貫徹，相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)成果“是什么”“如何用”不了解;二是小部門利益作祟，對(duì)內(nèi)控的實(shí)施消極應(yīng)對(duì)甚至抵觸，缺乏內(nèi)控體系建設(shè)成果落地的保障措施;三是部分高校內(nèi)控體系建設(shè)成果照搬照套，與實(shí)際情況差距較大，也是導(dǎo)致成果難以落地的重要原因。

3.7 高校內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

內(nèi)部控制需要有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制來(lái)保證落實(shí)，促進(jìn)其實(shí)際效果的提升和執(zhí)行力的增強(qiáng)。但是，高校內(nèi)部控制缺乏有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，具體表現(xiàn)為：一是監(jiān)督、評(píng)價(jià)部門設(shè)置不合理，缺乏獨(dú)立性，其職能受到高校管理層的約束，效果不夠深入，權(quán)利和責(zé)任不夠明確，影響實(shí)際的執(zhí)行效果;二是監(jiān)督、評(píng)價(jià)制度設(shè)置不甚合理，流程不夠規(guī)范，且在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中有章不依，又沒有相應(yīng)的組織進(jìn)行追究，使得內(nèi)控制度難以操作，導(dǎo)致監(jiān)督、評(píng)價(jià)工作浮于表面，流于形式;三是監(jiān)督、評(píng)價(jià)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)不夠?qū)I(yè)，在監(jiān)督、評(píng)價(jià)過(guò)程中未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險(xiǎn)，沒能徹底解決業(yè)務(wù)中存在的問(wèn)題，大多是在事后提出一些淺嘗輒止的建議，效果不甚理想;四是高校管理層對(duì)于內(nèi)控監(jiān)督、評(píng)價(jià)重視程度不夠，流于形式，比如對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，往往因人情世故不予公開公布，私下處理，對(duì)查出的違法亂紀(jì)問(wèn)題往往也采取“大事化小，小事化了”的處理方法，容易滋生腐敗現(xiàn)象;五是外部監(jiān)督環(huán)節(jié)也比較薄弱，根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多高校缺乏必要的外部監(jiān)督，高校面對(duì)國(guó)家審計(jì)部門、教育部門的檢查只是例行公事，敷衍了事，有的高校甚至幾年都沒有被抽查到。

4 完善高校內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策和建議

4.1 完善大學(xué)章程，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

良好的內(nèi)部控制是完善高校治理的重要保證，健全的高校治理又是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，也為內(nèi)部控制的實(shí)施提供了制度環(huán)境。內(nèi)控體系建設(shè)要堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向、合理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)流程為載體、授權(quán)管理為約束、規(guī)章制度為保障、內(nèi)控評(píng)價(jià)為手段、信息系統(tǒng)為支撐，同時(shí)應(yīng)始至不渝堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)的內(nèi)部治理體系，積極發(fā)揮大學(xué)章程的基礎(chǔ)性作用。要以大學(xué)章程為核心，建立健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。制定有用和管用的規(guī)章制度，制定能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和師生意愿，立得住、行得通的規(guī)章制度。要全面梳理學(xué)校在教學(xué)、科研、干部人事、學(xué)生事務(wù)、后勤保障、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流等各方面的制度規(guī)定，全方位開展“廢、改、立、留”工作，加強(qiáng)規(guī)章制度庫(kù)建設(shè)，整合形成系統(tǒng)性強(qiáng)、層次清晰、內(nèi)容規(guī)范，具有各學(xué)校特色的現(xiàn)代大學(xué)治理制度體系。

健全和完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要建立政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力的平等制衡機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的約束和監(jiān)督。要構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心，不斷建立健全議事規(guī)則與決策程序，嚴(yán)格貫徹“三重一大”，實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)集體研究決定，使得重要業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離;要充分發(fā)揮各職能部門聯(lián)動(dòng)的工作優(yōu)勢(shì)、各院系“中場(chǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)”的作用、各基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用，形成高效、協(xié)調(diào)、順暢的運(yùn)行機(jī)制;要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、理事會(huì)、董事會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)風(fēng)建設(shè)、民主管理、民主監(jiān)督、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)籌措、社會(huì)服務(wù)等方面的作用，調(diào)動(dòng)廣大師生參與學(xué)校改革發(fā)展的積極性，推進(jìn)學(xué)校決策的科學(xué)化和民主化，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力既相互分離，又相互促進(jìn)，形成相得益彰的良好工作機(jī)制;要大力推進(jìn)黨務(wù)、校務(wù)公開，建立權(quán)力運(yùn)行公開機(jī)制和流程管理制度，完善考核、激勵(lì)和責(zé)任追究機(jī)制。

4.2 加強(qiáng)高校內(nèi)控意識(shí)與內(nèi)控文化建設(shè)

高校內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的且關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，需要學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及所有教職員工共同參與并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。但目前，內(nèi)控意識(shí)和內(nèi)控文化尚未滲透到每一位教職員工思想深處，“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控”的良好氛圍尚未形成。

高校要建立內(nèi)部控制制度責(zé)任制，讓全體工作人員意識(shí)到，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)人人有責(zé)，上到學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，下到全校的各個(gè)部門、各個(gè)科室的人員都有義務(wù)加強(qiáng)建立單位內(nèi)部控制制度。高校管理者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制體系工作對(duì)學(xué)校未來(lái)發(fā)展的意義，要增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，提高對(duì)內(nèi)部控制工作的重視，加大資金和人力投入力度。高校管理者本身也應(yīng)加強(qiáng)在高教管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、法律知識(shí)等方面的培訓(xùn)，緊跟社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，及時(shí)根據(jù)國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校管理的實(shí)際需要做出改進(jìn)完善，促進(jìn)高校內(nèi)部控制工作有效運(yùn)行。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，積極培育符合高校實(shí)際的內(nèi)部控制文化，增強(qiáng)全體教職工的內(nèi)部控制意識(shí)，使教職員工熟悉自身崗位工作的職責(zé)要求，理解和掌握內(nèi)控要點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而樹立全面、全員、全過(guò)程的控制理念，形成良好的校園治理環(huán)境。

4.3 建立健全高校內(nèi)部控制體系

高校應(yīng)根據(jù)本單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍、各項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)作方式、內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)、學(xué)校發(fā)展的環(huán)境因素等進(jìn)行深入分析研究，了解本單位各類活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍和流程，明確各職能部門的職責(zé)權(quán)限，采用多種內(nèi)控方法，建立與本單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理狀況和內(nèi)部控制要求相適應(yīng)的一體化內(nèi)控體系。

高校應(yīng)將內(nèi)控體系建設(shè)工作在橫向與縱向上進(jìn)行延伸。內(nèi)控體系建設(shè)不應(yīng)僅局限學(xué)校管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)將學(xué)院、下屬企業(yè)、附屬單位（附屬中小學(xué)、附屬醫(yī)院、地方性研究院）全部納入內(nèi)控體系建設(shè)范圍中，業(yè)務(wù)內(nèi)容應(yīng)該全面涵蓋學(xué)校重要業(yè)務(wù)活動(dòng)。高校可根據(jù)自身的實(shí)際情況來(lái)建立內(nèi)部控制體系，從內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)建立、控制制度、操作流程、人員選聘、職責(zé)權(quán)限、不相容崗位分離、績(jī)效考核、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)等多方面進(jìn)行完善，確保能及時(shí)識(shí)別、應(yīng)對(duì)和解決來(lái)自高校內(nèi)外部的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

4.4 加強(qiáng)高校內(nèi)控專業(yè)人才的培養(yǎng)

“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，通過(guò)內(nèi)外部培訓(xùn)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控專業(yè)人才在專業(yè)知識(shí)、管理素質(zhì)、工作態(tài)度等方面的培養(yǎng);嚴(yán)格制定內(nèi)控人員的選聘制度，加強(qiáng)人才引進(jìn)力度，建立專業(yè)化的內(nèi)控專業(yè)團(tuán)隊(duì)，消除高校隨意選配內(nèi)部控制人員的現(xiàn)象，使內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化;對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)人才匱乏的高校，還要考慮在內(nèi)控建設(shè)初期引入“外腦”，借助外部專家的力量完成內(nèi)部控制建設(shè)，同時(shí)制訂人才培養(yǎng)規(guī)劃，為以后內(nèi)部控制建設(shè)和完善提供儲(chǔ)備人才。

4.5 健全完善高校內(nèi)控建設(shè)組織機(jī)構(gòu)

高校應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)和具體情況，不斷完善治理結(jié)構(gòu)，吸收融合新型高校治理理念，從頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制安排上推動(dòng)內(nèi)控工作，設(shè)計(jì)合理、運(yùn)行高效的組織架構(gòu)，設(shè)計(jì)符合自身運(yùn)行的內(nèi)部控制體系，并配套設(shè)計(jì)相適宜的監(jiān)督及評(píng)價(jià)制度，保證高校的內(nèi)部控制制度建立健全與有效實(shí)施。內(nèi)控體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的建構(gòu)工程，需加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷建立健全完善由決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)層次組成的內(nèi)控體系架構(gòu)。學(xué)校黨委應(yīng)充分發(fā)揮在內(nèi)部控制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，有效指導(dǎo)推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)工作;應(yīng)成立內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由校長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，校長(zhǎng)是內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作的首要責(zé)任人，對(duì)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，分管財(cái)務(wù)工作與審計(jì)工作的校領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，協(xié)助校長(zhǎng)開展工作;學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員要抓好各自分管領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)工作，承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;學(xué)校內(nèi)部各部門負(fù)責(zé)人對(duì)本部門的內(nèi)部控制建設(shè)承擔(dān)具體責(zé)任。

學(xué)校還應(yīng)當(dāng)明確內(nèi)控秘書單位，在內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施及整改工作，同時(shí)學(xué)校應(yīng)由審計(jì)部門牽頭，監(jiān)察、財(cái)務(wù)等部門參與，組成內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督檢查工作小組，對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督檢查。對(duì)于業(yè)務(wù)規(guī)模較大的高校，為了更好地促進(jìn)內(nèi)部控制工作有序、規(guī)范開展，學(xué)校也可以借助外部咨詢機(jī)構(gòu)的力量協(xié)助開展內(nèi)部控制工作。

4.6 加強(qiáng)高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)水平

隨著現(xiàn)代信息化技術(shù)的蓬勃發(fā)展，高校內(nèi)控制度建設(shè)最終要實(shí)現(xiàn)“管理制度化、制度流程化、流程信息化”。為此，各高校要按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、逐步完善”的原則，積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)平臺(tái)中，并確保各重要信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，改變以往各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)分塊管理，打破信息分割、信息“孤島”的局面，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。通過(guò)現(xiàn)代化信息技術(shù)對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化和約束，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的有效銜接與相互監(jiān)督制衡，可以減少或消除人為操縱因素，使得高校能夠?qū)崟r(shí)掌握管理動(dòng)態(tài)，比如財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的人員可以通過(guò)身份驗(yàn)證后調(diào)取資產(chǎn)管理部門的數(shù)據(jù)，核對(duì)資產(chǎn)管理部門是否按時(shí)將固定資產(chǎn)入賬、及時(shí)將房屋出租出借收入上繳等，真正實(shí)現(xiàn)了業(yè)財(cái)融合。同時(shí)整合的信息資源也有助于為學(xué)校管理層宏觀決策提供依據(jù)，推進(jìn)高校管理精細(xì)化、治理現(xiàn)代化。

4.7 完善高校內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系

學(xué)校通過(guò)內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施過(guò)程中存在的突出問(wèn)題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，可以進(jìn)一步改進(jìn)和完善內(nèi)部控制。學(xué)校審計(jì)、監(jiān)察部門在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、年度預(yù)決算審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、巡視巡察等工作中，應(yīng)對(duì)有關(guān)部門內(nèi)部控制的制衡性和有效性進(jìn)行檢查，并將檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題在審計(jì)報(bào)告或巡察報(bào)告中予以充分披露。

注重評(píng)建結(jié)合，以評(píng)促建、以評(píng)促改、以評(píng)促落實(shí)。學(xué)校應(yīng)增強(qiáng)內(nèi)審部門的獨(dú)立性，每年應(yīng)由審計(jì)部門牽頭，紀(jì)委監(jiān)察部門、財(cái)務(wù)部門等部門參與，組成內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督檢查工作小組，加強(qiáng)信息共享，形成監(jiān)督合力，對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況、內(nèi)部控制的完善性、有效性開展評(píng)價(jià)與監(jiān)督檢查，并組織編制《內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告》和《內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。各單位根據(jù)監(jiān)督檢查意見和評(píng)價(jià)、評(píng)估報(bào)告，按照整改要求，進(jìn)一步健全制度、完善工作流程、規(guī)范崗位管理，堵塞風(fēng)險(xiǎn)漏洞，從而提高學(xué)校整體治理水平。

高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，積極推進(jìn)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)是大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求。伴隨著中國(guó)高等教育改革向縱深推進(jìn)，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)是適應(yīng)高等教育形勢(shì)發(fā)展、優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、依法治校的迫切需要，對(duì)深化高等教育改革、完善大學(xué)治理體系、提高大學(xué)治理能力具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

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[作者簡(jiǎn)介]韓振（1978—），男，江蘇徐州人，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士，同濟(jì)大學(xué)財(cái)務(wù)處、西藏農(nóng)牧學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處副處長(zhǎng)，研究方向：財(cái)務(wù)管理、組織間關(guān)系與創(chuàng)新管理;王雁（1975—），女，同濟(jì)大學(xué)高等教育研究所副研究員，主要從事高等教育管理研究。