我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展問題探析

□ 中國(guó)民航工程咨詢有限公司 鄧海超/文

支線機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展是完善國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系的必然要求，是推進(jìn)航空服務(wù)大眾化和均等化的重要途徑?！度珖?guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》提出要完善支線機(jī)場(chǎng)布局，解決中西部地區(qū)覆蓋不足，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)的航空服務(wù)短板問題；《中國(guó)民用航空發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》、《新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)行動(dòng)綱要》和《中國(guó)民航四型機(jī)場(chǎng)建設(shè)行動(dòng)綱要》等文件提出加快民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)，需著力推進(jìn)航空服務(wù)大眾化、構(gòu)建機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系、加快非樞紐建設(shè)等舉措。

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于支線機(jī)場(chǎng)概念的界定尚不明確，歐美國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，我國(guó)相繼出現(xiàn)“支線機(jī)場(chǎng)”、“中小機(jī)場(chǎng)”、“非樞紐機(jī)場(chǎng)”等說法。通過計(jì)算我國(guó)近十年機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量占比，發(fā)現(xiàn)年旅客吞吐量比值為0.2%的機(jī)場(chǎng)基本對(duì)應(yīng)年旅客吞吐量為200萬人次左右的機(jī)場(chǎng)，因此，本文選取年旅客吞吐量低于200萬人次的民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)作為支線機(jī)場(chǎng)研究對(duì)象，分析其區(qū)域布局規(guī)劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)和經(jīng)營(yíng)管理中的熱點(diǎn)問題，并提出相關(guān)建議，以期促進(jìn)支線機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)發(fā)展情況

2019年底，我國(guó)境內(nèi)頒證運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)共238個(gè)，年旅客吞吐量200萬以下的支線機(jī)場(chǎng)有165個(gè)。

（一）建設(shè)速度方面

通過對(duì)支線機(jī)場(chǎng)首次通航時(shí)間統(tǒng)計(jì)，“十二五”以來新增通航支線機(jī)場(chǎng)64個(gè)，建設(shè)數(shù)量快速增長(zhǎng)。同時(shí)，有101個(gè)支線機(jī)場(chǎng)已在2010年之前建成通航（見表1），至今年旅客吞吐量仍然低于200萬人次。

表1：全國(guó)新增支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量和占比情況

（二）發(fā)展速度方面

我國(guó)165個(gè)支線機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量平均增長(zhǎng)率絕大部分為正值，平均增速為34.8%(去除岳陽、圖木舒克等2個(gè)新建成機(jī)場(chǎng)數(shù)據(jù))，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于全行業(yè)6.9%的增速。但從航空業(yè)務(wù)總量上看，2019年165個(gè)支線機(jī)場(chǎng)完成年旅客吞吐量9249.5萬人次，占全國(guó)總量的6.8%；年貨郵吞吐量17.5萬噸，占全國(guó)總量的1%，支線機(jī)場(chǎng)在航空客貨運(yùn)輸方面發(fā)揮的效用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從旅客吞吐量分布區(qū)間看，50萬人次以下的支線機(jī)場(chǎng)95個(gè)，占比全國(guó)支線機(jī)場(chǎng)總數(shù)的57.5%，由于業(yè)務(wù)量小、營(yíng)收能力低，建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的高投入和高成本，使得該區(qū)間的機(jī)場(chǎng)持續(xù)發(fā)展和正常安全運(yùn)營(yíng)壓力較大。

支線機(jī)場(chǎng)發(fā)展的有關(guān)問題分析

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量逐年上升，2035年之前還將迎來支線機(jī)場(chǎng)新建和改擴(kuò)建的高峰。然而，支線機(jī)場(chǎng)群體一直面臨著業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)壓力，加之受到不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)和發(fā)展環(huán)境的影響，支線機(jī)場(chǎng)群體內(nèi)部發(fā)展質(zhì)量也參差不齊，持續(xù)發(fā)展問題受到廣泛關(guān)注。例如支線機(jī)場(chǎng)區(qū)域布局規(guī)劃與建設(shè)需求是否均衡；支線機(jī)場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)與發(fā)展需求是否匹配；支線機(jī)場(chǎng)盈利能力弱、虧損嚴(yán)重，需要在中央和地方政府補(bǔ)貼下維持正常運(yùn)營(yíng)，當(dāng)前是否需要大量新建支線機(jī)場(chǎng)；支線機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼分配是否科學(xué)合理等。

（一）區(qū)域布局規(guī)劃與建設(shè)需求平衡關(guān)系

1.支線機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀區(qū)域布局不均

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境和人口分布影響，東部、中部和東北地區(qū)每萬平方公里支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量較高，西部地區(qū)較低，并低于全國(guó)水平；西部和東北地區(qū)每百萬人口支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量較高，東部和中部地區(qū)較低（見表2）。

2.支線機(jī)場(chǎng)區(qū)域布局規(guī)劃不均現(xiàn)象仍然存在

《全國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》提出到2025年我國(guó)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)規(guī)劃布局370個(gè)，規(guī)劃建成約320個(gè)。2020~2025年西部地區(qū)還需新增支線機(jī)場(chǎng)67個(gè)，東北新增23個(gè)，東部新增21個(gè)，中部新增20個(gè)，西部地區(qū)為我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)主要建設(shè)地區(qū)，2025年西部地區(qū)每萬平方公里支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量約0.23個(gè)，可有效緩解西部地區(qū)民航服務(wù)覆蓋不足問題，但從2025年布局規(guī)劃的支線機(jī)場(chǎng)各區(qū)域服務(wù)覆蓋情況看，西部地區(qū)每萬平方公里支線機(jī)場(chǎng)數(shù)量低于東部（0.49個(gè)）、中部地區(qū)（0.46個(gè)）和東北地區(qū)（0.58個(gè)），區(qū)域分布不均現(xiàn)象仍然存在。

《新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)行動(dòng)綱要》提出到2035年運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到450個(gè)左右，較2025年新增80個(gè)機(jī)場(chǎng)，絕大部分為中西部地區(qū)的支線機(jī)場(chǎng)。但中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)壓力將會(huì)進(jìn)一步增大，規(guī)劃布局2025～2035年支線機(jī)場(chǎng)時(shí)需要考慮此因素。

（二）設(shè)計(jì)規(guī)模與發(fā)展需求匹配關(guān)系

近年來，我國(guó)部分支線機(jī)場(chǎng)存在“機(jī)場(chǎng)建成之時(shí)即為改擴(kuò)建之日”現(xiàn)象（例如惠州機(jī)場(chǎng)通航第二年即啟動(dòng)航站樓改擴(kuò)建工程，茅臺(tái)機(jī)場(chǎng)通航第二年即啟動(dòng)站坪改擴(kuò)建工程），也有部分地方政府將支線機(jī)場(chǎng)航站樓盲目超前設(shè)計(jì)建設(shè)。支線機(jī)場(chǎng)航站樓設(shè)計(jì)規(guī)模是否合理以及如何合理規(guī)劃設(shè)計(jì)成為熱點(diǎn)問題。

表2：2019年各地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)服務(wù)覆蓋情況

1.支線機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建數(shù)量不斷增加

從支線機(jī)場(chǎng)航站樓改擴(kuò)建情況來看，目前有95個(gè)支線機(jī)場(chǎng)未進(jìn)行過改擴(kuò)建工程，54個(gè)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行過1次改擴(kuò)建，14個(gè)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行過2次改擴(kuò)建，恩施和通遼機(jī)場(chǎng)進(jìn)行過3次改擴(kuò)建。

隨著我國(guó)支線航空市場(chǎng)的快速發(fā)展，支線機(jī)場(chǎng)越來越需要通過改擴(kuò)建或遷建提升基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力。根據(jù)《中國(guó)民用航空發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》，“十三五”時(shí)期計(jì)劃改擴(kuò)建的139個(gè)機(jī)場(chǎng)中104個(gè)為支線機(jī)場(chǎng)，其中近1/4的支線機(jī)場(chǎng)需要進(jìn)行跑道延長(zhǎng)改擴(kuò)建；規(guī)劃遷建的24個(gè)機(jī)場(chǎng)中有13個(gè)為支線機(jī)場(chǎng)，還有5個(gè)支線機(jī)場(chǎng)規(guī)劃開展遷建前期研究工作?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建項(xiàng)目數(shù)量預(yù)計(jì)還將持續(xù)增長(zhǎng)。

2.部分支線機(jī)場(chǎng)航站樓設(shè)計(jì)規(guī)模不合理

我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)航站樓構(gòu)型多為一層式、一層半式或兩層式，約46%的機(jī)場(chǎng)未設(shè)置廊橋，37%的機(jī)場(chǎng)設(shè)置1～3個(gè)廊橋，17%的機(jī)場(chǎng)設(shè)置4個(gè)以上廊橋。航站樓面積在1萬平方米以下的機(jī)場(chǎng)占比68%，平均面積5100平方米；在1～2萬平方米區(qū)間的機(jī)場(chǎng)占比23%，平均面積14000平方米，航站樓面積2萬平方米以上的機(jī)場(chǎng)占9%。

通過對(duì)我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)航站樓設(shè)計(jì)面積與實(shí)際利用情況分析，航站樓面積與航空業(yè)務(wù)量規(guī)?；酒ヅ?，部分支線機(jī)場(chǎng)存在規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)高于或低于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃建設(shè)規(guī)模不太合理。大部分年旅客吞吐量50萬人次以下的支線機(jī)場(chǎng)人均航站樓使用面積在10～20平方米/人，略高于標(biāo)準(zhǔn)（《民用航空支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（MH5023-2006），下同）規(guī)定的10～15平方米/人；部分機(jī)場(chǎng)指標(biāo)偏離設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)重，如烏蘭察布、丹東、忻州機(jī)場(chǎng)指標(biāo)均在50平方米/人以上。大部分年旅客吞吐量在50～200萬人次支線機(jī)場(chǎng)人均航站樓使用面積集中在20～30平方米/人，基本符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；其中景德鎮(zhèn)、大理、九寨等7個(gè)機(jī)場(chǎng)小于10平方米/人，低于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的20～26平方米/人，日照和臨汾等14個(gè)機(jī)場(chǎng)略高于標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到30平方米/人以上。

（三）運(yùn)營(yíng)效益偏低問題

支線機(jī)場(chǎng)價(jià)值應(yīng)從促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完善交通體系、國(guó)防建設(shè)等角度評(píng)估，現(xiàn)階段是否需要大量建設(shè)支線機(jī)場(chǎng)問題，其“公益”屬性已進(jìn)行了回答。但為了促進(jìn)支線機(jī)場(chǎng)高質(zhì)量有序發(fā)展，需要綜合考慮支線機(jī)場(chǎng)財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼效用。

1.大部分支線機(jī)場(chǎng)的成本收入不平衡

根據(jù)支線機(jī)場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)，機(jī)場(chǎng)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入普遍低于主營(yíng)業(yè)務(wù)成本，年旅客吞吐量20萬人次以下的機(jī)場(chǎng)成本收入比約4.3，200萬旅客吞吐量的支線機(jī)場(chǎng)成本收入比平均約為1.9，即平均服務(wù)2名旅客的收入只能彌補(bǔ)服務(wù)1名旅客的支出，若只考慮主營(yíng)航空業(yè)務(wù)收入，支線機(jī)場(chǎng)入不敷出，運(yùn)營(yíng)壓力普遍較大。

2.支線機(jī)場(chǎng)財(cái)政補(bǔ)貼政策需進(jìn)一步完善

2012年，民航局修訂出臺(tái)《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》，該政策實(shí)施有效緩解了支線機(jī)場(chǎng)資金壓力和運(yùn)營(yíng)困難。2019年民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼預(yù)算方案補(bǔ)貼15.18億元，并且補(bǔ)貼金額逐年加大，但對(duì)于虧損嚴(yán)重、公益性較強(qiáng)的機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼力度仍顯不足，支線機(jī)場(chǎng)發(fā)展仍較為乏力。

現(xiàn)階段，部分地方政府對(duì)支線機(jī)場(chǎng)實(shí)施航線補(bǔ)貼，也會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)促進(jìn)支線機(jī)場(chǎng)發(fā)展起到了重要作用。但各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，補(bǔ)貼的力度也不一樣，華東和華北民航地區(qū)支線航線補(bǔ)貼數(shù)額較多，西北和新疆民航地區(qū)支線航線補(bǔ)貼數(shù)額較少。此外，中央和地方的補(bǔ)貼政策尚不能形成合力，補(bǔ)貼政策綜合效用不佳。

支線機(jī)場(chǎng)發(fā)展對(duì)策與建議

（一）區(qū)域布局規(guī)劃建議

為解決支線機(jī)場(chǎng)區(qū)域布局不均現(xiàn)象，建議國(guó)家投資主管和民航行業(yè)管理部門開展機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃修編或下一輪規(guī)劃時(shí)，強(qiáng)化綜合交通、經(jīng)濟(jì)、人口以及支線機(jī)場(chǎng)自身價(jià)值等因素綜合考慮，統(tǒng)籌考慮支線機(jī)場(chǎng)的承載力，尋找收益和公益平衡點(diǎn)，同時(shí)利用信息技術(shù)進(jìn)行疊加分析，輔助決策。

一是強(qiáng)化綜合交通體系觀念，綜合考慮東部區(qū)域地面高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)和城市群城際鐵路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃情況，以及東部地區(qū)空域資源和城市區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)，適當(dāng)調(diào)減東部地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)規(guī)劃數(shù)量，提高中西部地區(qū)，特別是西部地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)布局?jǐn)?shù)量。

二是結(jié)合服務(wù)的經(jīng)濟(jì)總量和人口總量，統(tǒng)籌考慮機(jī)場(chǎng)的收益性，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)和人口密度較大的西部地區(qū)合理規(guī)劃支線機(jī)場(chǎng)，平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和財(cái)政支持機(jī)場(chǎng)發(fā)展的壓力，統(tǒng)籌支線機(jī)場(chǎng)功能定位、航線航班的組織安排，發(fā)揮支線機(jī)場(chǎng)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

三是充分考慮支線機(jī)場(chǎng)“公益性為主”的屬性，深入研究支線機(jī)場(chǎng)的公益價(jià)值，在國(guó)家重大戰(zhàn)略地區(qū)、國(guó)防建設(shè)需要地區(qū)、老少邊窮地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和地形條件不利地區(qū)規(guī)劃支線機(jī)場(chǎng)，提高航空服務(wù)大眾化和均等化水平，發(fā)揮維護(hù)國(guó)土安全、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。

（二）規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)模建議

我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)航站樓設(shè)計(jì)規(guī)?？傮w合理，發(fā)展較為平穩(wěn)，但存在部分機(jī)場(chǎng)超前規(guī)劃和保守發(fā)展現(xiàn)象?！笆奈濉睍r(shí)期，支線機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建和遷建工程項(xiàng)目數(shù)量將持續(xù)增長(zhǎng)，行業(yè)管理部門要綜合考慮支線機(jī)場(chǎng)的成長(zhǎng)性和市場(chǎng)需求，嚴(yán)格審批和行業(yè)管理力度，設(shè)計(jì)部門要合理開展支線機(jī)場(chǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

一是民航行業(yè)管理部門準(zhǔn)確研判支線機(jī)場(chǎng)的成長(zhǎng)性，科學(xué)謀劃“十四五”時(shí)期支線機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理安排建設(shè)時(shí)序，加強(qiáng)行業(yè)發(fā)展和規(guī)范事中事后監(jiān)管，切實(shí)推進(jìn)行業(yè)發(fā)展“公平、效率、活力”的有機(jī)統(tǒng)一。在支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)時(shí)，優(yōu)化審批程序，著力解決空域矛盾和投融資欠缺等問題。

二是民航規(guī)劃設(shè)計(jì)部門進(jìn)一步優(yōu)化支線機(jī)場(chǎng)的業(yè)務(wù)量預(yù)測(cè)方法，綜合考慮航線、航班、機(jī)型等要素，按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)、旅游開發(fā)、國(guó)防要求、應(yīng)急救援等功能屬性要求，科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)新建支線機(jī)場(chǎng)和跑道、站坪、航站樓改擴(kuò)建項(xiàng)目，切實(shí)貫徹四型機(jī)場(chǎng)理念，建設(shè)“平安、綠色、智慧、人文”機(jī)場(chǎng)。新建支線機(jī)場(chǎng)選址要充分考慮與城市發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，避免或緩解航空安全、凈空、噪聲與城市開發(fā)建設(shè)矛盾。

（三）運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼建議

支線機(jī)場(chǎng)作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，存在普遍虧損現(xiàn)象，但確保支線機(jī)場(chǎng)安全正常運(yùn)行和有序發(fā)展，需進(jìn)一步完善現(xiàn)有補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼機(jī)制。

一是國(guó)家投資主管和民航行業(yè)管理部門需科學(xué)分析支線機(jī)場(chǎng)的“收益”和“公益”性，建立支線機(jī)場(chǎng)財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)管理機(jī)制和系統(tǒng)，準(zhǔn)確評(píng)估其財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)情況，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼政策。重點(diǎn)加強(qiáng)老少邊窮地區(qū)支線機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼，全面實(shí)施基本航空服務(wù)計(jì)劃。同時(shí)，研究中央和地方的聯(lián)合補(bǔ)貼機(jī)制，形成合力。

二是地方政府建立完善財(cái)政補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制，結(jié)合地方財(cái)政情況與發(fā)展需求，合理劃定支線機(jī)場(chǎng)和支線航空的補(bǔ)貼范圍，明確運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼條件、金額和年限。

三是支線機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理部門進(jìn)一步研究運(yùn)營(yíng)管理模式，對(duì)于自身運(yùn)營(yíng)管理能力不強(qiáng)的支線機(jī)場(chǎng)，考慮主動(dòng)融入大型機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，或由地方政府統(tǒng)籌謀劃，通過資源整合，實(shí)現(xiàn)各個(gè)機(jī)場(chǎng)之間的資源共享，并通過科學(xué)規(guī)劃航線，實(shí)現(xiàn)支線機(jī)場(chǎng)與干線機(jī)場(chǎng)抱團(tuán)發(fā)展。