基層政府分層治理模式考察

周祖成 張濤

摘 要：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，也是維護(hù)和保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)的必然要求。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，基層政府圍繞如何培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，形成“差序治理模式”的行動(dòng)邏輯，即基層政府依據(jù)村莊間實(shí)際條件的差異確定優(yōu)先扶持的秩序，并據(jù)此提供種類和數(shù)量不同的扶持政策。從提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持資源的使用效率來講，差序治理模式具有一定合理性。但是，這種模式也易造成產(chǎn)業(yè)扶持和培育資源的非均衡分配，導(dǎo)致不同權(quán)利目標(biāo)間的失衡和農(nóng)民發(fā)展權(quán)的不平等對(duì)待。基于法治視角的分層治理模式，應(yīng)當(dāng)遵循公平與效率相兼顧的原則，采取法治化的分類治理策略，擴(kuò)大農(nóng)民參與權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)。

關(guān)鍵詞：差序治理;基層政府;治理模式;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育

中圖分類號(hào)：DF01文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.02 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

一、問題提出：基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)遵循何種行動(dòng)邏輯？

從黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大歷史任務(wù)，到黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，凸顯鄉(xiāng)村振興在國(guó)家發(fā)展全局中的地位愈發(fā)重要。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇，也是維護(hù)和保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)的必然要求。農(nóng)民發(fā)展權(quán)，是指農(nóng)民階級(jí)中的每一個(gè)個(gè)體和農(nóng)民集體擁有的公平參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展過程并公平分享發(fā)展成果的基本人權(quán)。其核心是農(nóng)民的平等發(fā)展權(quán)，包括機(jī)會(huì)、規(guī)則與結(jié)果意義上的公平發(fā)展的權(quán)利。

參見汪習(xí)根：《論農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第9期，第153頁(yè)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本目的是保障人民權(quán)益，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是促進(jìn)農(nóng)民群體共享改革發(fā)展成果，兩者在實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、保障好農(nóng)民發(fā)展權(quán)上，具有高度的一致性和契合性。

作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興因兼具保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)、助農(nóng)脫貧脫困等多重功能備受關(guān)注，基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金也源源不斷涌向該領(lǐng)域。那么，在具體實(shí)踐中，基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行動(dòng)究竟效果如何？以往學(xué)術(shù)研究大多分兩種情境展開。第一種情境下，政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育項(xiàng)目往往由于急于求成，其所投入的資金大多有去無回，舒麗瑰研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧資源并非按照政策受益方的體量、需求等均等化地分配下去，而是集中于少數(shù)地域和少數(shù)群體

參見舒麗瑰：《公共政策視野下惠農(nóng)資源領(lǐng)域的“精英俘獲”現(xiàn)象》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第107-113頁(yè)。。由此，呈現(xiàn)出選擇性治理

參見朱天義、高莉娟：《選擇性治理：精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行動(dòng)邏輯的組織分析》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2017年第1期，第212-216頁(yè)。的特征。在此情境下，作為整體的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得到關(guān)照，然而也隱藏農(nóng)民內(nèi)部不同群體間發(fā)展權(quán)保障的差異化;第二種情境下，基層政府推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，無論是產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力還是市場(chǎng)營(yíng)銷流通體系建設(shè)等方面都取得成功。朱天義，張立榮在江西省HX村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基層政府推行的集體化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)策略與鄉(xiāng)村精英經(jīng)營(yíng)的無縫合作促進(jìn)了該村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

參見朱天義、張立榮：《鄉(xiāng)村振興背景下基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的組織機(jī)制》，載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2020年第8期，第190-200頁(yè)。陸繼霞、吳麗娟，李小云在河南省扶貧考察中也發(fā)現(xiàn)，由政府、企業(yè)和村莊、社區(qū)共建的扶貧車間，為農(nóng)村婦女社會(huì)空間的再造提供可行路徑，促進(jìn)了村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參見陸繼霞，吳麗娟，李小云：《扶貧車間對(duì)農(nóng)村婦女空間的再造——基于河南省的一個(gè)案例》，載《婦女研究論叢》2020年第1期，第36-46頁(yè)。在此情形下，農(nóng)民發(fā)展權(quán)得到保障，然而保障的平等性問題卻較少涉及討論。

為什么基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)行動(dòng)會(huì)呈現(xiàn)出如此迥異的結(jié)果？學(xué)者們圍繞這一問題做了諸多探索。其一，“委托—代理”模型視角。王善平、譚雪研究發(fā)現(xiàn)，由于代理鏈條過長(zhǎng)、扶貧干部權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)、審計(jì)監(jiān)督未能充分發(fā)揮治理作用，致使扶貧中出現(xiàn)“精英俘獲”“政績(jī)工程”等問題。

參見王善平、譚雪：《治理精準(zhǔn)扶貧代理問題的“三全三問三給”審計(jì)機(jī)制研究》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期，第63-72頁(yè)。陳立輝等利用5省160個(gè)樣本村的調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，村級(jí)發(fā)展互助資金運(yùn)行中的激勵(lì)機(jī)制僅強(qiáng)調(diào)對(duì)管理者與借款者的激勵(lì)，而對(duì)凈儲(chǔ)蓄者激勵(lì)不足;監(jiān)事會(huì)也未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參見陳立輝、楊奇明、劉西川、李俊浩：《村級(jí)發(fā)展互助資金組織治理：?jiǎn)栴}類型、制度特點(diǎn)及其有效性——基于5省160個(gè)樣本村調(diào)查的實(shí)證分析》，載《管理世界》2015年第11期，第106-118頁(yè)。其二，考核型體制視角。袁明寶在黔西南L 村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，考核型體制下目標(biāo)考核的短期性與產(chǎn)業(yè)扶貧長(zhǎng)期性之間的矛盾張力，促使基層政府采取變通式執(zhí)行策略。

參見袁明寶：《壓力型體制、生計(jì)模式與產(chǎn)業(yè)扶貧中的目標(biāo)失靈——以黔西南L村為例》，載《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期，第19-25頁(yè)。其三，晉升錦標(biāo)賽視角。王剛、白浩然研究發(fā)現(xiàn)，在剛性制度安排的激勵(lì)下，地方政府圍繞脫貧指標(biāo)開展橫向競(jìng)爭(zhēng)，存在脫貧指標(biāo)“自我加碼”特征。

參見王剛、白浩然：《脫貧錦標(biāo)賽：地方貧困治理的一個(gè)分析框架》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第1期，第108-121、158-159頁(yè)。其四，發(fā)展型政府解釋視角。金媛、王世堯研究發(fā)現(xiàn)，政府的干預(yù)在一定程度上降低了農(nóng)戶對(duì)土地租金以及勞動(dòng)報(bào)酬變化的敏感性，政府直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可能會(huì)使良好的扶貧意愿與農(nóng)戶的行為選擇產(chǎn)生偏差。

參見金媛、王世堯：《政府脫貧目標(biāo)與農(nóng)戶行為選擇偏差——理論與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《財(cái)經(jīng)研究》2019年第6期，第29-41頁(yè)。上述研究成果在解釋政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧和培育的行動(dòng)邏輯方面，具有一定的解釋力，但是依然有一些不足之處。第一，偏重制度結(jié)構(gòu)分析的靜態(tài)分析策略，難以解釋政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧和培育的復(fù)雜行動(dòng)邏輯?；鶎诱男袨榍度朐诰唧w的制度情境中，面對(duì)不同的情境基層政府的行動(dòng)邏輯存在較大差異。第二，同時(shí)也忽略了社會(huì)條件變量對(duì)基層政府行動(dòng)的影響。政府源于社會(huì)并高于社會(huì)，政府的行動(dòng)自然受到產(chǎn)業(yè)培育地（鄉(xiāng)村）社會(huì)條件的制約和影響。

本文在繼承上述研究脈絡(luò)和解釋優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，做進(jìn)一步的補(bǔ)充和拓展，以更完整地呈現(xiàn)基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的行動(dòng)邏輯，以及對(duì)保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)的影響。需要指出的是，本文所探討的基層政府是指廣義上的政府，不僅包括行政部門，還包括黨委、人大、政協(xié)等;江西省X縣一直是貧困縣，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來該縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)取得較大發(fā)展，通過考察X縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧和培育實(shí)踐，為透析和理解基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的行動(dòng)邏輯提供可能。

二、基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的行動(dòng)支柱分層治理模式

通過產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，是基層政府維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)、解決農(nóng)村貧困問題和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵途徑。在遵守既有制度和基本原則的基礎(chǔ)上，基層政府結(jié)合各個(gè)鄉(xiāng)村實(shí)際條件的差異而靈活調(diào)整行動(dòng)策略，形成“分層治理”的模式。這種治理模式是指，基層政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育過程中，面對(duì)眾多需要扶持的鄉(xiāng)村，針對(duì)不同的村莊提供差異化的扶持資源，形成治理的差別次序和差異化的資源分配方式。差序治理模式可以從兩個(gè)層面進(jìn)行討論。首先，面對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)任務(wù)，基層政府并非在所有村莊都進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持和培育，基層政府會(huì)依據(jù)各個(gè)村莊資源稟賦等實(shí)際條件的差異，確定優(yōu)先扶持和資助的秩序，劃定產(chǎn)業(yè)培育地的先后順序和重點(diǎn)。其次，基層政府會(huì)依據(jù)確定的先后扶持村莊的順序，提供種類和數(shù)量不同的政策扶持，通過提供差異化的資源以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育是一個(gè)涉及多方面要素的系統(tǒng)工程。深入認(rèn)識(shí)分層治理模式在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育領(lǐng)域的具體展開，有必要先對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育涉及的要素進(jìn)行了解。首先，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育需要考慮的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培養(yǎng)。由于傳統(tǒng)耕作結(jié)構(gòu)的影響，小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)與規(guī)?；⒐净?jīng)營(yíng)模式并存是我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的基本特征。促進(jìn)小農(nóng)戶對(duì)接大市場(chǎng)的能力和相關(guān)制度體系建設(shè)是產(chǎn)業(yè)培育中經(jīng)營(yíng)主體最基礎(chǔ)的工作。在小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，部分農(nóng)戶經(jīng)過協(xié)商逐漸形成以合作社等組織化形式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。這些村社組織根植于鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境，相較于其他市場(chǎng)組織體系，能夠?qū)胝揭?guī)則與倫理約束有機(jī)結(jié)合，集治理功能與服務(wù)功能于一體，不僅能夠提升小農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，而且激活了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)在活力。

參見韓慶齡：《村社統(tǒng)籌：小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的組織機(jī)制》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期，第34-43頁(yè)。。此外，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)憑借自身優(yōu)勢(shì)成為小農(nóng)戶、合作社的重要支持力量，在與農(nóng)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的合作中扮演主導(dǎo)者角色

參見姜長(zhǎng)云：《龍頭企業(yè)的引領(lǐng)和中堅(jiān)作用不可替代》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理》2019年第6期，第24-27頁(yè)。其次，需要考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)營(yíng)銷流通體系的優(yōu)化。高效的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體系是助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要因素，然而從目前我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通體系來看，依然存在著市場(chǎng)信息傳導(dǎo)機(jī)制不暢、流通模式單一、產(chǎn)業(yè)鏈組織化程度低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后及流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)控不到位等困境。

參見孫偉仁、張平、趙德海：《農(nóng)產(chǎn)品流通產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革困境及對(duì)策》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2018年第6期，第99-104頁(yè)。再次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育要重點(diǎn)處理融資問題。張林、溫濤對(duì)中國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū) 2005～2016年的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平進(jìn)行測(cè)度，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和財(cái)政支農(nóng)都對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展起到積極作用，其中財(cái)政支農(nóng)的作用和影響最大。

參見張林、溫濤：《財(cái)政金融服務(wù)協(xié)同與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展》，載《金融經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2019年第5期，第53-67頁(yè)。那么，貧困地區(qū)經(jīng)營(yíng)主體如何才能提升信貸的可獲得性呢？周月書，王雨露，彭媛媛基于江蘇省668戶規(guī)模農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，信貸成本過高是制約農(nóng)戶信貸可獲得性的關(guān)鍵因素，但是規(guī)模農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織能夠有效降低其與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱、合約實(shí)施機(jī)制不完善所致的交易成本，從而提高其信貸可得性。

參見周月書、王雨露、彭媛媛：《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈組織、信貸交易成本與規(guī)模農(nóng)戶信貸可得性》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第4期，第41-54頁(yè)。

最后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育需要解決好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新問題。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件構(gòu)建農(nóng)業(yè)技術(shù)體系組織架構(gòu)、推進(jìn)體系與農(nóng)業(yè)實(shí)踐活動(dòng)銜接、圍繞產(chǎn)業(yè)技術(shù)需求開展工作，并注重優(yōu)秀科技人才集聚和培養(yǎng)。

參見宋建輝、姜天龍：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系典型模式和有益啟示》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2019年第12期，第107-115頁(yè)。在理想狀態(tài)下，以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的四個(gè)要素資源將在各個(gè)村莊得到平等地分配和對(duì)待;然而，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的差序治理模式卻決定著各個(gè)村莊在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)流通體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新等方面獲得政府資源扶持的強(qiáng)度（見表格）。

三、基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中分層治理模式的形成條件

基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之所以產(chǎn)生分層治理模式，是多重因素綜合作用的結(jié)果。在國(guó)家治理體系中，基層處于國(guó)家治理的“末梢神經(jīng)”。同時(shí)，基層政府離民眾最近、處理的事務(wù)最繁瑣，然而基層政府的權(quán)能卻十分有限。

（一）鄉(xiāng)村治理精英的參與對(duì)分層治理模式生成的影響

鄉(xiāng)村治理精英在鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展中的參與，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育產(chǎn)生較大影響。從調(diào)研看，鄉(xiāng)村治理精英參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧和培育的起因是治村需求與鄉(xiāng)土情結(jié)的有機(jī)聯(lián)結(jié)。以X縣H村黨支部書記徐某為例，他早在80年代下海經(jīng)商，成為當(dāng)?shù)赜忻酿B(yǎng)殖戶和苗木商。在擔(dān)任黨支部書記之前，已經(jīng)是擁有兩家公司、資產(chǎn)千萬的創(chuàng)業(yè)明星。2005年在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的鼓勵(lì)和支持下，徐某全票當(dāng)選H村黨支部書記。在對(duì)徐某的訪談中，他常念叨的一句話是“一人富不算富，鄉(xiāng)親們富了才叫真富”。在此，“帶領(lǐng)本村村民共同致富”，構(gòu)成以徐某為代表的鄉(xiāng)村治理精英對(duì)鄉(xiāng)土情結(jié)的樸實(shí)表達(dá)，也滿足當(dāng)?shù)刂未逍枨蟮默F(xiàn)實(shí)期待。在鄉(xiāng)村治理精英參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的過程中，呈現(xiàn)出一個(gè)重要特征，即這些精英在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中常常居于主導(dǎo)者地位，鄉(xiāng)村治理精英的投資增值觀念、成本核算觀念、利益價(jià)值觀、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、規(guī)范意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)等貫穿于產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程。以X縣H村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例，2005年在縣鄉(xiāng)政府的號(hào)召以及該村村民的動(dòng)員下，徐某回村發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，幫助本村村民脫貧致富，從產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及產(chǎn)品的銷售等諸多環(huán)節(jié)都由徐某設(shè)定。

鄉(xiāng)村治理精英對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展的參與也影響到基層政府差序治理模式的生成。首先，與普通村民相比，無論是在社會(huì)資本，還是在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)理念，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需社會(huì)資源的整合能力等方面，鄉(xiāng)村治理精英都具有很大優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，借助豐富的社會(huì)資本，鄉(xiāng)村治理精英主導(dǎo)的村莊在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中也更有效率，更能夠吸引基層政府的重視，從而更易獲得政府的政策傾斜。H村原本只是X縣一個(gè)籍籍無名的偏僻山村，徐某回村擔(dān)任黨支部書記后，不僅動(dòng)員市場(chǎng)資本在村設(shè)立工廠、發(fā)電廠，還爭(zhēng)取到縣蠶桑局的小蠶工廠、蠶桑生產(chǎn)基地等，并幫助村莊建立與省蠶種場(chǎng)的合作關(guān)系。其次，與基層政府作為單一主體培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相比，基層政府與鄉(xiāng)村治理精英合作培育的模式，能夠降低交易成本，提升產(chǎn)業(yè)培育的效率。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育過程中，政府能夠統(tǒng)合優(yōu)質(zhì)資源保證產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的快速推進(jìn);但是，政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的行動(dòng)，可能致使產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的同質(zhì)化。同時(shí)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育不僅受到市場(chǎng)因素的影響，而且還會(huì)受到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)條件的制約，鄉(xiāng)村治理精英根植本土，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)具有更深入的了解，而且很多鄉(xiāng)村治理精英在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中打拼多年，對(duì)市場(chǎng)規(guī)律具有較強(qiáng)把控力。基層政府與鄉(xiāng)村治理精英合作培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，可以使基層政府獲得更加全面、更加準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息和鄉(xiāng)村信息，從而提升信息傳遞效率;也可將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策通過鄉(xiāng)村治理精英更好、更快地傳遞到到產(chǎn)業(yè)培育第一線。H村黨支部書記徐與省、市、縣政府相關(guān)部門保持緊密聯(lián)系。最后，通過鄉(xiāng)村治理精英整合鄉(xiāng)村多元力量，為優(yōu)勢(shì)資源的傾斜提供可能。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育單純依靠小農(nóng)經(jīng)營(yíng)無力應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，單純依賴商業(yè)資本也易由于利益分配懸殊引發(fā)社會(huì)矛盾，破解上述困境的重要途徑就是建立多元主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與合作社、農(nóng)戶簽訂合作協(xié)議，企業(yè)負(fù)責(zé)技術(shù)和銷售，農(nóng)戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)，合作社負(fù)責(zé)組織動(dòng)員生產(chǎn)和收購(gòu)，既有利于農(nóng)民增收，也有益于企業(yè)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育過程中，能夠吸引市場(chǎng)資本并建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的村莊，自然會(huì)成為基層政府重點(diǎn)扶持的對(duì)象，這與基層政府欲意取得相關(guān)政績(jī)的預(yù)期相契合。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育初期，由于缺少產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)資金，無法形成規(guī)模和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，H村支部書記徐某自己投資幫助村莊建立產(chǎn)業(yè)雛形;沒有足量資本購(gòu)買樹苗，他就帶領(lǐng)村民去隔壁縣撿丟棄的樹枝回來扦插。之后徐某借助自身的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，吸引多家企業(yè)進(jìn)駐村莊。該村利益聯(lián)結(jié)機(jī)制逐步形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，也便引起省、市、縣各級(jí)政府部門的注意，發(fā)展成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的重點(diǎn)村、明星村。

（三）基層政府能力的有限性加劇差序治理模式形成

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育要取得實(shí)效，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)需求導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，以產(chǎn)業(yè)集聚為依托，以資源開發(fā)為基礎(chǔ)，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)結(jié)成統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)鏈體系。但是，這對(duì)基層政府的治理能力也提出挑戰(zhàn)。首先，基層政府的財(cái)政能力是影響其行為選擇的最重要因素。財(cái)政能力不足是制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的關(guān)鍵要素。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層政府逐漸失去農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政來源，基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)卻又嚴(yán)重依賴自上而下的轉(zhuǎn)移支付。基層政府除了要承擔(dān)起應(yīng)有的公共責(zé)任外，還需承擔(dān)行政組織自身運(yùn)作的成本開支，能夠投入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的資金非常有限。雖然國(guó)家在精準(zhǔn)扶貧中投入涉農(nóng)專項(xiàng)資金，但是分?jǐn)偨o廣袤的農(nóng)村地區(qū)，每一個(gè)村莊能夠分配到的資金卻是杯水車薪。為此，基層政府不得不將有限的資源集中起來辦大事，辦能夠出政績(jī)的事情。在此條件下，像X縣H村這樣具備經(jīng)營(yíng)能力且產(chǎn)業(yè)漸趨成型的村莊，自然會(huì)吸引基層政府更多的關(guān)注。其次，參與產(chǎn)業(yè)扶貧和培育的干部的工作能力受限。一方面，目前參與產(chǎn)業(yè)扶貧和培育的干部以縣鄉(xiāng)干部為主，他們不僅要負(fù)責(zé)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧和培育工作，還需要承擔(dān)所屬部門繁重的行政事務(wù)。此外，他們對(duì)基層農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)律并不是很清楚，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力有限，不得不倚重產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理精英;另一方面，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的實(shí)際情況來看，很多村莊的駐村工作隊(duì)的負(fù)責(zé)人要么是臨近退休的老同志，要么是原單位沒有實(shí)際權(quán)力的員工，調(diào)動(dòng)資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性和能力都比較有限。在這種條件下，具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)和初具規(guī)模的村莊成為易受青睞、易出政績(jī)的重要選擇。再次，基層政府權(quán)能有限，財(cái)權(quán)、人事權(quán)、機(jī)構(gòu)編制與事權(quán)不匹配，在各方面資源有限的情況下，只能集中有限的優(yōu)質(zhì)資源支持那些基礎(chǔ)相對(duì)較好的村莊，導(dǎo)致其在產(chǎn)業(yè)培育中存在明顯的傾向性。

四、基層政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)wv nfc 治理模式的措施

在政府組織機(jī)制和鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)條件的綜合作用下，基層政府為了能夠最高效地調(diào)動(dòng)有限資源，推動(dòng)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)和鄉(xiāng)村振興，從而形成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育分層治理模式，是基層政府理性選擇的結(jié)果。反映出基層政府應(yīng)對(duì)自上而下政策壓力時(shí)的真實(shí)應(yīng)對(duì)狀態(tài);同時(shí)，也對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)起到積極促進(jìn)作用，對(duì)農(nóng)民整體發(fā)展權(quán)的保障發(fā)揮重要作用，具有一定合理性。但是，這種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育的行動(dòng)模式卻也衍生出一些不良后果，容易形成馬太效應(yīng)，引發(fā)社會(huì)公平問題，產(chǎn)生不穩(wěn)定性因素，與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)要求有沖突。

第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持資源的非均衡分配造成不同權(quán)利目標(biāo)的失衡。按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育政策的設(shè)計(jì)初衷，可以將其歸納為兩個(gè)目標(biāo)：保障性政策目標(biāo)和發(fā)展性政策目標(biāo)。保障性政策目標(biāo)著眼于農(nóng)民的生存權(quán)保障，主要強(qiáng)調(diào)保障貧困地區(qū)、貧困群眾達(dá)到或者超過貧困線，保證每一戶貧困戶都能夠解決基本生活、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等保障問題;發(fā)展性政策目標(biāo)著眼于農(nóng)民的發(fā)展權(quán)保障，主要強(qiáng)調(diào)增加貧困戶經(jīng)濟(jì)收入，激活鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，和促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。生存權(quán)是發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，發(fā)展權(quán)是生存權(quán)的存續(xù)和發(fā)展。農(nóng)民得不到發(fā)展就難以維持生存，沒有基本的生存權(quán)則根本談不上發(fā)展。

參見丁德昌：《農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)法治保障機(jī)制研究》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2014年第1期，第69頁(yè)。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶培育的分層治理模式下，基層政府遵循經(jīng)濟(jì)理性原則，篩選出哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件比較好、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力比較強(qiáng)的村莊進(jìn)行重點(diǎn)扶持，從資本的運(yùn)行邏輯上能夠?qū)崿F(xiàn)收益最大化。但是，內(nèi)含兩個(gè)潛在的風(fēng)險(xiǎn)：第一，由于各層級(jí)政府之間、不同政府部門之間缺乏有效的銜接和溝通，在碎片化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育行動(dòng)中容易造成個(gè)別村莊成為“通吃的贏家”，大量資源集中于某一個(gè)重點(diǎn)村，而其他村莊則鮮有人注意。重點(diǎn)村通過多種途徑獲取的扶持資源相互疊加，與非重點(diǎn)村獲取稀少資源之間形成強(qiáng)烈對(duì)比，其結(jié)果是注重實(shí)現(xiàn)了發(fā)展權(quán)保障的政策目標(biāo)，而對(duì)生存權(quán)保障的政策目標(biāo)關(guān)注不足。第二，重點(diǎn)村因?yàn)楂@得大量資源的扶持，短時(shí)間內(nèi)能夠“堆”出一個(gè)產(chǎn)業(yè)，可能導(dǎo)致此類型的產(chǎn)業(yè)模式無法實(shí)現(xiàn)鏈?zhǔn)綌U(kuò)散，其他村莊也很難借鑒該種模式。而靠資源堆砌所培育出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看也不利于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的保障。生存和發(fā)展問題是人類自身最基本的問題，人類社會(huì)的一切制度設(shè)計(jì)和安排從根本上來說都是為了更好地解決人類的生存和發(fā)展問題。

參見李長(zhǎng)?。骸吨袊?guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度研究——以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心》，法律出版社2009年版，第23頁(yè)。于此，應(yīng)當(dāng)平衡保障生存權(quán)的政策目標(biāo)和保障發(fā)展權(quán)的政策目標(biāo)。

第二，資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)較弱的鄉(xiāng)村可能滑入政策扶持的邊緣地帶，導(dǎo)致農(nóng)民發(fā)展權(quán)的不平等對(duì)待。產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的根本保障。只有促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能夠提升貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的內(nèi)生發(fā)展能力，也是增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能、幫助群眾就地就業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。在這里包含兩個(gè)問題：其一，針對(duì)哪些有較強(qiáng)的資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)的村莊，基層政府通過政策扶持就可以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是毋庸置疑的。其二，對(duì)于那些資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)較弱或者沒有的村莊，基層政府應(yīng)當(dāng)如何作為？在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧差序治理模式下，基層政府將有限的資源集中于個(gè)別資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)突出的重點(diǎn)村，短時(shí)間內(nèi)這些重點(diǎn)村的產(chǎn)業(yè)或許取得很不錯(cuò)的成績(jī)。這對(duì)于提升資源使用的效率而言的確有助益，但是無形之中加大重點(diǎn)村與非重點(diǎn)村之間的貧富差距，增加非重點(diǎn)村農(nóng)民發(fā)展權(quán)的被剝奪感、不平等對(duì)待。平等是發(fā)展權(quán)的核心價(jià)值，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的平等性是解決中國(guó)農(nóng)民問題的本質(zhì)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的平等性，構(gòu)成農(nóng)民發(fā)展權(quán)的目的依歸和價(jià)值所在。在分層治理模式下，農(nóng)民整體發(fā)展權(quán)可能獲得保障與實(shí)現(xiàn)，然而由于資源稟賦各異所導(dǎo)致的差異化投入，則會(huì)將農(nóng)民發(fā)展權(quán)拖入不平等對(duì)待的狀態(tài)。

全面依法治國(guó)最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國(guó)各領(lǐng)域全過程。

參見習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載人民網(wǎng)2020年11月18日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-11/18/nw.D110000renmrb_20201118_1-01.htm.

堅(jiān)持習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心，牢固樹立法治為民的理念。從法治內(nèi)在要求的出發(fā)，避免分層治理模式的不良后果，弱化分層治理模式的消極影響，應(yīng)當(dāng)遵循公平與效率相兼顧的原則，采取法治化的分類治理策略，擴(kuò)大農(nóng)民的參與權(quán)，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)。

首先，政府培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率的原則，促進(jìn)全體農(nóng)民共享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的紅利。從政府產(chǎn)業(yè)資源配置效率看，并不是所有的鄉(xiāng)村都適合發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，這就需要基層政府依法將有限的資源集中起來，在中心村或者中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的村莊產(chǎn)業(yè);與此同時(shí)，對(duì)于那些不太適合發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的村莊，政府應(yīng)當(dāng)以集中搬遷安置的方式，將這些村莊合并到各產(chǎn)業(yè)政策培育點(diǎn)附近，以解決這些村莊群眾的生活生計(jì)問題，能夠有效縮小各村莊農(nóng)民間的貧富差距，推動(dòng)農(nóng)民平等發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。其次，基層政府應(yīng)當(dāng)采取法治化的分類策略。通過制定地方性法規(guī)，明確差序治理的法律標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，規(guī)范差序治理行為，為農(nóng)民發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)提供依據(jù)。根據(jù)擬定的地方性法規(guī)，對(duì)達(dá)到優(yōu)先扶持法律標(biāo)準(zhǔn)的村莊，基層政府可以吸納社會(huì)力量和市場(chǎng)資本共同參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，建立農(nóng)戶、合作社等與資本的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，依靠市場(chǎng)的力量推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府只需要扮演輔助者角色即可;對(duì)于尚未達(dá)到優(yōu)先扶持法律標(biāo)準(zhǔn)的村莊，基層政府應(yīng)當(dāng)采取措施提升和強(qiáng)化它們的資源稟賦，以促進(jìn)共同發(fā)展。再次，擴(kuò)大農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育中參與權(quán)。通過農(nóng)會(huì)、農(nóng)協(xié)、合作社等將農(nóng)民組織起來，積極參與到產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實(shí)，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育邁向更加公正合理的模式。JS

Investigation on the Model of Differential Governance of the

Basic-Level Government： Based on the Analysis of Logic of Action of Agricultural Industry Cultivation

ZHOU Zu-cheng， ZHANG Tao

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

Realizing the strategy of rural revitalization is the inevitable choice of achieving the common prosperity of the people， and the inevitable requirement of maintaining and protecting the farmers right of development. When implementing the strategy of rural revitalization， the basic-level government form the logic of action of differential governance concerning how to cultivate agricultural industry， that is， the basic-level government offers different supportive policy based on the actual condition of the villages. In terms of increasing the service efficiency of the supportive resources of agricultural industry cultivation， the model of differential governance is reasonable to a certain degree. However， this model also tends to cause disequilibrium assignment of resources， and consequently leads to the unbalance of rights and unequal treatment of the farmers right of development. From the approach of the rule of law， the model of differential governance shall abide by the principle of balancing fairness and efficiency， adopt legalized classified governance strategy， improve the farmers right to participate， and strength the protection of the farmers equal right of development.

Key Words： the differential governance; basic-level government; governance model; agricultural industry cultivation

本文責(zé)任編輯：董彥斌