第三方立法評估制度化的科學性和路徑建構

摘 要：地方立法評估制度呈現(xiàn)評估主體交錯的現(xiàn)象，即部分制度確立立法機關作為評估主體，謂之自評估;部分制度規(guī)定委托第三方評估主體，謂之委托式第三方評估。自評估制度缺乏中立性和監(jiān)督機制，委托式第三方評估基于委托關系恐存單方制約之罅隙。現(xiàn)有制度的種種內生不足都為第三方立法評估制度的生成提供致誘性條件。制度變遷理論為第三方立法評估制度替代自評估制度提供理論依據(jù)，解釋了第三方立法評估制度的生成、變遷動力以及變遷結果等現(xiàn)象。相較于利益關聯(lián)的第一方和第二方評估，第三方評估的優(yōu)勢在于主體的獨立性更有助于真實地反饋評估結果。以評估權為建構基礎，第三方立法評估制度可以遵循委托式第三方評估、法定第三方評估和獨立第三方評估三條立法路徑。在制度兼容的情況下，立法機關可以采用綜合路徑，以釋放第三方立法評估制度的最大化效用。

關鍵詞：立法評估制度;自評估;制度變遷;第三方立法評估制度

中圖分類號：DF01文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.01 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

立法評估作為監(jiān)督立法質量的手段是實現(xiàn)科學立法的有效途徑之一。諸多地方立法機關和政府為了規(guī)范評估工作制定了地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。地方立法評估制度呈現(xiàn)評估主體交錯的現(xiàn)象，即部分制度確定立法機關就本機關制定的法律進行質量評估，謂之自評估;部分制度規(guī)定委托第三方評估主體，謂之委托式第三方評估。評估主體的混亂是立法機關保守性和開性放相互妥協(xié)的產物。不同的評估主體表征的評估利益也不同，對評估結果的真實性也會產生不同程度的影響。

學者們的研究旨趣集中在論述立法評估體系構建的整體要素①，對第三方立法評估涉獵較少。僅有的研究多集中于解讀黨的十八屆四中全會報告關于“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估”的論述。有學者從制度化的角度論述了獨立第三方立法評估主體的定義，制度化的現(xiàn)實意義、基礎、條件和模型等基礎要素，

參見汪全勝、金玄武：《論構建我國獨立第三方的立法后評估制度》，載《西北師大學報（社會科學版）》2009年第5期，第96-101頁。但仍未觸及制度的核心轉變邏輯。也有學者倡導在《地方立法評估法》中引入多元化評估主體，確定了第三方引入的必要性，參見陳偉斌：《地方立法評估的立法模式與制度構建》，載《法學雜志》2016年第6期，第44-53頁。但未作理論解釋。評估主體在引入國外評估模式時具有抉擇權，而專業(yè)度高的評估主體更能恰當?shù)乇鎰e評估中的價值和技術，參見張瓊：《法治評估的技術路徑與價值偏差——從對“世界正義工程”法治指數(shù)的審視切》，載《環(huán)球法律評論》2018年第3期，第171-192頁。實踐中的第三方評估主體較為注重評估效果立法評估報告是評估實踐的總結。例如，沈國明、吳天昊：《上海市地方立法后評估報告》，上海人民出版社出版2009年版?！?反興奮劑條例>立法后評估報告》《〈無錫市統(tǒng)計管理辦法〉立法后評估報告》《〈廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定〉立法后評估報告》《〈內蒙古自治區(qū)郵政條例〉立法后評估報告》等立法機關開展的立法評估大多可在其官網查詢。。在對中央頂層設計作出回應以外，第三方立法評估制度的生成機理以及符合現(xiàn)實需求的多面向制度規(guī)劃等問題亟需理論闡釋和可行方案。本文在立法評估從內部走向外部的特殊語境下，對第三方立法評估制度衍生邏輯進行闡釋，提出第三方立法評估制度化的三條路徑，以保障地方立法在先行先試過程中作出最優(yōu)選擇。

一、第三方立法評估制度生成誘因：自評估制度的困境

自評估制度是指以立法機關作為評估主體的制度類型，是我國最早開展的一類立法評估制度模式，為規(guī)范立法評估工作發(fā)揮了先導作用?！白浴钡膭澐忠栽u估主體是否屬于立法機關為標準。然而，該制度模式賦予立法機關對評估權的獨斷性已難以滿足民主立法與立法效益期望的復合需求，亦難以承載通過評估提升立法質量的重任。

（一）評估權的專斷

從主體屬性劃分，我國現(xiàn)有立法評估制度可分為自評估制度模式和委托式第三方評估制度模式。自評估是指立法機關作為擔任評估者對自己制定的法律法規(guī)進行評估的方式，評估權自始自終在立法機關內部流轉;委托式第三方評估是指立法機關指定或者委托第三方主體擔任評估者的方式。自評估并非全然不可取，其程序合法性建立在評估主體是否置于外部監(jiān)督基礎上，即引入外力克制主體自身利益傾向的局限?！耙乐篂E用權力，就必須以權力制約權力。”

[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1982年版，第14頁。歐美國家立法評估普遍采用自評估模式。但與我國自評估模式最大的區(qū)別在于，歐美國家內部立法評估全程置于多方監(jiān)督之下。例如，美國聯(lián)邦預算和管理局（OMB）下設的信息管制辦公室（OIRA）負責審核立法評估報告。此外，美國總審計署、總統(tǒng)和國會亦具有監(jiān)督審核權。《科索沃共和國立法前評估指南》詳細規(guī)定了評估主導者、部門參與者以及公眾代表參與者：總理辦公室下設的立法辦公室以及與其密切合作的監(jiān)督小組共同負責協(xié)調部門間的工作以及實施每年的立法前評估項目。

Guidelines on Ex-post evaluation of legislation in the Republic of Kosovo， P.29-32.然而，我國自評估主體處于無監(jiān)督或自我監(jiān)督狀態(tài)。立法機關集組織主體、實施主體、監(jiān)督主體于一身，運用自己設定的標準評估自己制定的法律，如表1所示三例典型。在此職權配置下，自評估主體的權力過于集中，形成一個完整的評估閉環(huán)，極易受到主體需求引導，偏離立法評估預設的監(jiān)督目標。

為了緩解此類問題，近年制定的立法評估制度大多規(guī)定立法機關可以委托第三方評估主體，并就第三方資質和引入條件作了詳細規(guī)定。相較于純粹的自評估，立法機關對評估權的有限讓渡是提升評估主體獨立性的初始信號。但是，委托式第三方評估模式在保障評估主體獨立性方面亦存在內在局限：委托關系無形中掣肘了第三方主體的獨立性。委托關系的本質是合同關系。但是，立法機關的經濟主動權實質上約束了第三方主體的自由意志。已開展的評估經驗顯示，第三方通常來自立法機關所在地的科研機構，如廣州市人大常委會委托華南師范大學地方立法與執(zhí)法風險評估研究中心對《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的評估分值為86.678分

華南師范大學地方立法與執(zhí)法風險評估研究中心：《<廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生規(guī)定>評估報告摘要》。。這就意味著在委托關系發(fā)生前，同處一地的立法機關與被委托方很可能已存在實質關聯(lián)乃至多次合作，被委托第三方在評估開始前已失去中立立場。盡管如此，與自評估模式相比，第三方評估主體的引入具有稀釋立法機關獨斷評估權并打破立法評估封閉化的趨勢。

上述兩種制度模式以集權方式確立了立法機關對評估權的獨占，阻滯了其他主體對立法評估的參與，與民主立法原則相抵牾。

（二）自評估監(jiān)督體系缺位

黨的十九大報告強調，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子?！贝蠖嘧栽u估制度在賦權的同時卻未建立監(jiān)督體系，導致權力與責任的脫節(jié)，難以約束立法機關恣意行使評估權。在自評估模式中，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象完全重合。內部監(jiān)督固然有其存在的合理之處，但在外部監(jiān)督缺失的情況下，自我監(jiān)督的效果不足以使人信服，甚至可能觸發(fā)立法評估公信力危機。

立法評估本身是一種監(jiān)督形式，而監(jiān)督也可能存在偏差。自評估制度缺乏糾偏的監(jiān)督機制。如果立法評估不能真實、客觀地反映立法質量，評估結果不僅不能矯正立法機關的偏差，甚至會誤導立法機關對未來立法的判斷和決策。立法評估本身也應當受到嚴密地監(jiān)督從而保障評估結果的真實性。但現(xiàn)有立法評估制度對監(jiān)督的規(guī)定卻較為籠統(tǒng)，導致監(jiān)督無法貫穿評估過程，多個評估環(huán)節(jié)處于無監(jiān)督狀態(tài)。對于“誰來監(jiān)督”“監(jiān)督什么”以及“如何監(jiān)督”等內容都缺乏體系化的規(guī)定。

自評估制度的監(jiān)督規(guī)范缺乏體系。某些制度規(guī)定了立法機關對評估報告的審核，屬于事后監(jiān)督，但卻缺乏對評估對象選擇、評估實施及操作程序等環(huán)節(jié)的事前和事中監(jiān)督，而這些領域恰是腐敗滋生的高地。事后監(jiān)督也未確立評判標準，監(jiān)督權自由裁量空間較大。例如，無錫、廈門、重慶等地的立法評估制度規(guī)定了評估報告應經立法機關審核或驗收，有重大問題應修改后再次提交，審核通過后報立法機關可公布。但卻未明確審核和驗收的標準，對評估報告的合格性判斷具有極強的主觀性，缺乏應有的說服力。尤其在自評估模式中，立法機關既是評估結果的責任人，又是評估結果的驗收主體，監(jiān)督標準的缺失無異于監(jiān)督措施的虛設，形成評估權的困局。

二、立法評估制度的變遷邏輯

（一）制度變遷理論：第三方立法評估制度的生成依據(jù)

制度變遷是新制度產生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程。作為替代過程，制度變遷是一種效率更高的制度替代原制度的現(xiàn)象;作為轉換過程，制度變遷是一種更有效率的制度的生產過程;作為交換過程，制度變遷是制度的交易過程。

參見胡樂明、劉剛：《新制度經濟學》，中國經濟出版社2009年版，第295頁。制度的變遷并非受制于單一的機制，往往是多重邏輯交互作用的結果。制度邏輯指某一領域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應的行動機制。

參見周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，載《中國社會科學 》2010年第4期，第132-150+223頁。諾斯認為相對價格的變化是制度變遷的原因，因為這一變化能夠創(chuàng)造一個建立更有效制度的激勵。

參見[美]道格拉斯·C ·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店出版社1994年版，第8-9頁。價格變化固然能夠引起制度的更替，但除此以外，在多元制度邏輯交織下，制度的生成還受政治結構、社會需求、文化價值等邏輯走向的影響。例如，企業(yè)的制度安排必須與企業(yè)文化、企業(yè)員工的利益訴求以及市場規(guī)律等因素相適應。

我國當前諸多立法評估制度是伴隨著評估實踐的發(fā)展而建立的，與評估實踐的操作理念一脈相承。初期的立法評估實踐主要發(fā)生于立法機關內部，屬于自糾自查方式的內部檢查制度。隨著評估概念的引入，立法機關開始借助科學的計量方法逐漸取代以往經驗式的自我檢查。這一更替過程的主要動力來自于科學知識的推動。評估學可以通過設定指標從而制定相對統(tǒng)一的標準，避免以往主觀評斷的不可預測性。內部立法評估雖然能滿足權力機關的檢查需求，但卻將公眾排除在外，評估結果的公開也難以獲得公眾的認可。更為重要的是，公眾作為社會主體，同時也是立法的利益關聯(lián)者，對立法的認知可能持有與權力機關不同的認識。如果不能有效參與進立法評估中，信息的隔斷將導致不信任的產生，加深立法評估的公信力危機。第三方立法評估則可以打破自評估的封閉性，構筑評估的民主基石。在制度生命周期中，內部立法評估的負效應已顯示其度過效能期，繼續(xù)運行將會對立法的民主性造成阻滯。如今我國社會正處于制度更迭期，不可全盤否定自評估的價值，在吸收其優(yōu)勢經驗之上需要緩步確立第三方立法評估制度。因為“中國在改革的一開始就選擇了一條‘漸進式道路，所謂漸進式改革就是在舊體制阻力較大還‘改不動的時候，先在其旁邊或周圍發(fā)展起新體制?！?/p>

汪洪濤：《制度經濟學：制度及制度變遷性質解釋（第二版）》，復旦大學出版社2009年版，第6頁。從長遠來看，第三方立法評估具備的獨立性、民主性與科學性更符合立法發(fā)展的需求，終將逐步取代內部立法評估制度。黨的十八屆四中全會報告對第三方評估在立法中的價值也作出肯定回應：“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調決定，不能久拖不決?！币虼耍诹⒎I域引入第三方評估更有利于保障評估結果的真實性，調和利益關聯(lián)者的糾紛。

（二）制度變遷動力：自評估制度的低效

制度作為人類文明的智慧集成，幫助人類走出“霍布斯叢林”

霍布斯叢林指霍布斯在《利維坦》中設想的弱肉強食的原始狀態(tài)。。從制度經濟學角度而言，諾斯認為：“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則。”

[美]諾斯：《經濟史上的機構和變革》，歷以平譯，商務印書館1992年版，第195-196頁。顯然，制度構建了人們經濟行為的標準模式，以約束理性人的逐利性對社會公益的損害。有一些規(guī)范是超越社會差異而共有的，有一些規(guī)范則是特定社會狀態(tài)下的時代產物。有的制度可以推動社會的發(fā)展，但不合時宜的制度卻可能產生負面影響。制度的成本-效益總和是一個重要的評判標準。制度是國家運用權力配置社會資源的結果，在配置過程中應當考慮制度的經濟效益。制度經濟學家科斯在《社會成本問題》一文中提出，可取的行為是得大于失，我們必須考慮社會運行的成本問題（無論是市場運行機制還是政府管理機制），同時也應考慮采納新制度的成本，在社會格局的設計和選擇上我們應考慮總效益。

R.H.Coase. The Problem of Social Cost， The Journal of Law and Economics，Vol.3，1960， P.44.科斯的核心觀點在法律領域可作出相似的表達：法律在調解社會糾紛時也應當考慮經濟效應，作出效率最大化的判決。與此類似的是，經濟分析法學強調效益高于一切，效益原則是一切活動的最高標準。

參見汪全勝：《立法效益研究》，中國法制出版社2003年版，第42頁。當制度所創(chuàng)造的效益低于所需成本時，這就意味著制度給社會增加了一定負擔，而不能推進社會的進步。此時，社會需要效能更高的新制度代替或改變舊制度。諾斯直言制度變遷的動力來自于效益：“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被安排?！?/p>

[美]科斯、諾斯等：《財產權利和制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版，第274頁。在制度更替過程中，社會結構的變化、科學知識儲備的增加等因素都是制度變遷的外在動力，其內生動力仍來自于制度產生的社會效益。

立法評估是一項時間持久且需多方人物力資源共同配合完成的活動。立法評估的經濟效益是指評估活動所花費的成本與創(chuàng)造的收益之差。當評估成本大于可能產生的收益之時，該項評估的實施不具備經濟價值。立法評估制度經濟效益最直觀的表現(xiàn)是評估結果的有效利用率，即評估建議在立法工作中的采納率;最終的效益則體現(xiàn)在對立法質量的改善程度，即對法律立廢改釋的貢獻;最根本的效益是保障立法對社會公共福利的增長。自評估主體與評估結果的關聯(lián)性放大了評估結果的衡量作用，缺乏對評估結果實際運用的監(jiān)管，而忽視其經濟價值。內部立法評估制度更注重績效性指標的評估或者立法內部的技術性指標，而經濟效益指標卻鮮少被納入考核體系中。自評估制度對權力分配的不均衡致使立法機關獲得更多獲利機會。與此不同的是，第三方主體與評估結果的弱關聯(lián)性有助于強化評估的經濟價值。評估組織者可以合同方式約定評估成本，要求第三方主體負責估算評估結果所能產生的各項效益，實現(xiàn)評估結果與立法的有效對接。相較而言，評估權與監(jiān)督權的分離更有利于矯正單一主體不均衡的獲利機會，實現(xiàn)立法評估制度的經濟價值。

（三）制度變遷結果：第三方立法評估制度的興起

制度變遷并非一個簡單的制度文本置換過程，而是受到內外部因素的共同影響，可牽動一系列社會變革。有學者從需求-供給角度提出制度變遷存在兩種方式：誘致性變遷和強制性變遷。

參見林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，科斯等著，上海三聯(lián)書店1991年版，第371-400頁。當新制度帶來的效益大于制度變遷所需成本或者舊制度的成本大于效益時，制度具有自發(fā)、主動變遷的可能性，屬于誘致性變遷方式。傳統(tǒng)制度經濟學家康芒斯提出制度應是提高效率并協(xié)調利益的，但制度內部并非完美流暢的，在制度運行時也會存在無效率或者不公正的情況。

參見 [美]康芒斯：《制度經濟學（下冊）》，于樹生譯，商務印書館1997年版，第345-348頁。因制度的不完美而遭受利益損失者極欲追求現(xiàn)有制度的改變。當無數(shù)個人的行動力凝結為集體力量時，即制度的改變獲得集體同意后，制度具有改變的可能性。制度由內而外引發(fā)的變革屬于致誘性變遷。當制度受到外在力量的推動發(fā)生被動性改變時則屬于強制性變遷，如社會革命、政府政令、科技進步甚至自然變動等因素。顯然，制度變遷受到內生于社會的力量和外在力量的推動，不同的學者就主導因素持有不同的意見。阿西莫格魯強調制度變遷中政治力量的重要性，青木昌彥強調制度變遷中信念的重要性，格雷夫強調制度變遷中文化的重要性。

參見彭濤、魏建：《內生制度變遷理論：阿西莫格魯、青木昌彥和格雷夫的比較》，載《經濟社會體制比較》2011年第2期，第126-133頁。制度變遷可能面臨的成本包括解放思想的摩擦成本或稱意識形態(tài)摩擦成本，直接的利益沖突引起的摩擦成本或稱經濟利益摩擦成本。

參見史晉川、沈國兵：《論制度變遷理論與制度變遷方式劃分標準》，載《經濟學家》2002年第1期，第45頁。當制度變革推動者愿意支付制度變革成本且制度預計利益大于所有摩擦成本之總和，制度變革具備發(fā)生的條件。

制度變革對處于轉型期的國家尤其重要。因為制度引領著國家的發(fā)展方向，承擔著社會轉型的重任。如果制度效率低下，無形中將加劇社會轉型的成本，阻礙社會的進步。從我國以往的制度變革經驗來看，政治和經濟因素是主要制度變遷推動力。在改革之初，我國選擇了自上而下的供給主導型變遷方式，主要由權力中心在組織內推行制度創(chuàng)新;隨后，權力中心通過放權激發(fā)微觀主體的制度需求形成自上而下的誘致性變遷方式，但權力中心仍主導制度創(chuàng)新;中間擴散型變遷方式可以兼顧個體在制度非均衡條件下尋求最大化利益的要求，又可通過在與權力中心的談判與交易中形成的均勢來實現(xiàn)國家的壟斷租金最大化，最大化滿足不同市場主體的利益需求。

參見楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論》，載《經濟研究》1998年第1期，第3-5頁。我國各項法律制度也在變革中逐漸形成符合我國社會實踐的中國特色法律體系。在幾經修改的憲法變遷歷程中，1975、1978年的修改制定

主要是受到政治變動的影響而發(fā)生，屬于強制性變遷方式;“82憲法”的修改制定則是為了適應改革開放后的經濟發(fā)展需求;隨后的三次修改也都是為了適應我國社會改革和經濟轉型的需求，如“93憲法”把“人民公社”修改為“ 家庭聯(lián)產承包為主的責任制”，把“計劃經濟”修改為“社會主義市場經濟” ，屬于誘致性制度變遷方式。我國法律制度變遷中既包含了誘致性變遷方式又受到強制性因素的推動?？偟膩碚f，我國30年公法變遷經歷可概括為“個案先導、四力合一”的模式，即日常生活中個案所具有的公法價值吸引著媒體、學者與政府的關注，形成民眾、媒體、學者與政府的四種力量，并形成以四種合力推動制度變革的模式。

參見韓大元：《公法的制度變遷》，北京大學出版社2009年版，第353頁?？梢哉f，制度變遷對處于轉型階段的我國是較為普遍的，尤其是經濟或社會發(fā)展衍生出的新矛盾、新糾紛需求與之相匹配的法律調整措施。

當前我國正處于立法自評估制度向第三方立法評估制度轉型的過渡期。根據(jù)評估主體的不同，立法評估制度可分為自評估、混合評估以及第三方評估模式。內部立法評估制度是以立法機關作為評估主體的制度，其他主體的參與取決于立法機構的決定。立法機關的評估主導性表現(xiàn)為“立法機關可以邀請人大代表、政協(xié)委員、專家學者等參與立法評估活動”，賦予立法機關絕對的主導權;混合型立法評估制度主要表現(xiàn)為委托式立法評估，屬于自評估向外部評估轉型的過渡產品，是近年實施的主要制度類型。該類制度規(guī)定了較為完整的委托事項，如受委托機構的資質、受委托者的責任等。但是，委托權限仍然歸屬于立法機關，第三方評估主體處于被動進入狀態(tài)。混合評估是一種理論狀態(tài)，實踐中究竟應當歸屬于自評估還是第三方評估則需要根據(jù)評估權的分配情況而定;獨立第三方立法評估實踐已取得進展。例如，中國社會科學院法學研究所在無任何組織委托下發(fā)布了《中國地方人大立法指數(shù)報告（2015）》，獨立完成對2015年全國范圍內31個省、自治區(qū)和直轄市人大常委會立法工作的評估。從我國立法評估制度類型的轉變可知，當前所處的時期正是自評估向第三方評估制度過渡期：立法機關逐漸從主動評估者轉變?yōu)楸粍咏邮苷?，第三方主體則從被動參與者發(fā)展為評估主導者。

制度變遷需要多方推動力的合集打破現(xiàn)有制度體系才可以促進新制度的生成，通常受到致誘型因素和強制型因素的共同推動。從我國立法評估制度的發(fā)展來看，致誘型因素包括立法機關民主意識的強化、第三方評估主體的崛起、公眾參與意識的增加等，不同主體形成相對一致的理念;強制型因素包括黨的十八屆四中全會等黨中央報告或規(guī)劃，評估技術的更新等。立法評估制度變遷結果表現(xiàn)為第三方立法評估作為混合型制度的組成部分逐步過度為純粹的第三方立法評估制度。制度變遷趨勢已表明，第三方立法評估制度是未來制度形塑的主要類型。

三、第三方立法評估的主體要素分析

（一）立法評估的主體類分

第三方立法評估是相對于第一方和第二方評估而言的概念。將第三方主體的含義延伸至評估領域中，第一方評估主體代表服務提供者，第二方主體代表服務對象，第三方則是與二者無利益交涉的的評估機構。具體到立法評估領域，第一方評估主體為立法機關，第二方評估主體為立法利益關聯(lián)者，第三方評估主體為雙方主體以外的評估方。

1.第一方立法評估

立法評估的客體是立法草案或者已實施的法律。立法機關作為法律制定者在立法過程中或法律實施后對立法效果作出預判式評估，屬于第一方立法評估。立法機關，即第一方立法評估主體擁有豐富的立法資源，更了解立法機關內部的行事流程和工作機制，可對立法進行較為深入的評估。該方式可作為內部自我改善的參考，也可作為對第三方立法評估的補充，但評估的內在封閉性決定其缺乏公信力，不宜作為地方立法成績的背書。

2.第二方立法評估

尚無人對第二方立法評估主體進行界定，本文認為第二方立法評估主體是立法利益關聯(lián)者。利益的存在及沖突是客觀事實，而立法又是資源配置最有力的方法，各個主體都希望自己的利益訴求在立法中得到體現(xiàn)。參見何建輝：《立法：利益表達的過程》，載《甘肅社會科學》，2007年第5期，第142頁。一個利益群體享有的權利對另一個利益群體可能就意味著需要承擔義務。因此，由立法利益關聯(lián)者對立法進行評估必然會引導評估結果向自身利益傾斜，借此俘獲立法結果。比如，污染者與被污染者是利益對立方，由其中一方對環(huán)境制度規(guī)范的實施效果進行評估都不具備說服力。與第一方立法評估一樣，由于缺乏中立性，第二方立法評估亦不適合采用。

3.第三方立法評估

在第一方與第二方立法評估主體均存在利益關聯(lián)的情況下，獨立于前二者的第三方評估主體應運而生。第三方評估主體應當不與任何一方立法關聯(lián)者產生利益關系并客觀地反映立法質量，挖掘法律草案或者法律實施潛藏的問題，為完善立法提出有效建議。第三方評估主體獨有的特性彌補了第一方和第二方評估主體可能存在的利益傾向。從現(xiàn)有立法評估制度的普遍規(guī)定來看，第三方立法評估主體可由高等院校、科研機構、社會團體、中介機構等單位組成。第三方評估主體的職責包括：成立評估工作小組、制定工作方案、開展調查研究、提交第三方評估報告等。

《南京市人大常委會立法后評估辦法》第七條：常委會根據(jù)需要，可以委托評估機構、高等院校、社會團體等進行部分事項或者全部事項的評估工作。

受委托機構應當依據(jù)委托合同成立評估工作小組、制定工作方案、開展調查研究、提交第三方評估報告等，并不得將評估事務轉委托。

受委托機構應當具備以下條件：

（一）依法成立;

（二）具有一定數(shù)量的熟悉立法、執(zhí)法知識的人員;

（三）具有開展評估工作所必要的條件。本文認為，第三方立法評估是指與立法機關和立法利益關聯(lián)者無直接利益關聯(lián)的評估主體按照制度規(guī)定的標準和內容并遵從特定的程序對是否立法以及如何立法（立法前評估）、法律實施后的影響（立法后評估）進行客觀、專業(yè)地評估。

（二）第三方立法評估主體的構成

根據(jù)評估主體的機構來源多寡，第三方立法評估主體可以分為單一評估和多元評估主體。根據(jù)評估權限的差異，第三方立法評估主體可以分為受委托第三方、法定第三方和獨立第三方。

1.主體單位構成視角：單一評估主體和多元評估主體

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，單一的第三方立法評估可由高等院校、科研機構、社會團體、行業(yè)協(xié)會、中介機構等來自同一機構的主體實施。我國第三方立法評估通常委托高等院校和科研機構實施，社會團體、行業(yè)協(xié)會、中介機構作為立法評估主體在歐美評估實踐中應用較為廣泛。由于歐美國家把評估建議作為決策依據(jù)，社會性質的評估機構與政府部門已形成成熟的合作模式。然而，我國評估發(fā)展剛起步，尚未培育出職業(yè)化的評估機構。高校科研機構作為學術前沿陣地具有技術專業(yè)性和問題敏銳性雙重優(yōu)勢，因此成為第三方評估主體的主要構成形式。如，長沙市政府法制部門委托中南大學法學院對其32部地方規(guī)章進行評估，法制部門為其提供評估相關信息，最終中南大學法學院以評估報告形式為長沙市規(guī)章的清理提供建議。在我國，社會性質的評估機構缺少發(fā)展環(huán)境且自身仍在成長中，較少以單一主體參與到立法評估活動中。

多元評估主體在多部立法評估制度中都有明確規(guī)定，是當前較受認可的一類評估主體，但多是以立法機關為核心的多元模式。內部主導的多元評估通常是指由立法機關為組織者，邀請人大代表、政協(xié)代表、公眾等參與立法評估。在這一評估模式中，立法機關的話語權具有主導性，評估結論的客觀性與公正性仍會受到質疑。早在2005年，上海市人大常委會組織了上海市人大法制委、法工委以及相關專門委員會，并邀請市人大代表和專家參與對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》進行了立法后評估，屬于典型的內部主導的多元評估模式。與此不同的是，純粹第三方立法評估多元主體則是由獨立于立法評估第一方和第二方的第三方主體構成，通常包括高等院校、科研機構、社會團體、行業(yè)協(xié)會、中介機構等專業(yè)的評估機構單獨或共同組成。該模式中，評估主體相互牽制和配合，可維護評估主體的專業(yè)性與權威性。本文認為這一模式符合立法機關、立法利益關聯(lián)者以及社會公眾對立法評估客觀性的需求，將是未來我國立法評估主體的主流構成模式?？梢钥隙ǖ氖牵嘣牧⒎ㄔu估主體可以化解單一評估主體的片面性，但爭議在于是否應引入立法機關，這也是內部主導的多元評估與第三方多元評估之間的本質區(qū)別。

2. 評估權限視角：受委托第三方、法定第三方與獨立第三方

根據(jù)評估權限的差異，第三方立法評估主體可分為受委托第三方、法定第三方和獨立第三方。受委托第三方立法評估是當前立法評估制度規(guī)范中較為常規(guī)的評估模式，通常作為自評估的補充選擇出現(xiàn)。雖然在多項地方評估制度中，第三方評估主體價值都受到認可，但卻未成為固定評估方式，而由評估組織者決定是否引入。受委托第三方的立法評估主體資格是源于立法評估組織者的委托，從而獲得相應的評估權來實施立法評估活動。例如，重慶市人大常委會委托西南政法大學對重慶一系列地方法規(guī)進行評估，甘肅省人大分別委托西北師范大學、蘭州商學院對《甘肅省村務公開條例》《甘肅省消費者權益保護條例》等進行評估等。立法評估委托方式主要有兩種：一是指定委托。立法機關內部進行預算，納入立法計劃中，向受委托機構撥付資金;二是招標委托。立法機關或相關機構通過發(fā)布學術課題的形式選擇項目主體承擔具體的評估活動。

法定第三方立法評估在當前的制度和實踐中皆未產生，屬于本文的理論構想。該模式的本質是運用制度的剛性約束自評估主體對評估權的專斷，即組織權與評估權的分離。在自評估制度中，評估主體可決定評估對象、評估內容以及評估主體，充分享有決策權。但在法定第三方立法評估制度中，立法機關僅享有依法啟動評估的權利。如果立法機關違反規(guī)定不依法啟動立法評估，亦須承擔相應責任。評估對象、評估內容、評估標準、第三方主體構成等要素皆在制度中進行詳細規(guī)定，評估完全由法定第三方主體實施，立法機關無權參與其中，從而防止立法機關對評估的影響。

獨立第三方立法評估尚未在現(xiàn)有立法評估制度中出現(xiàn)，但該模式的實踐已先產生。獨立第三方立法評估是指基于學術或公益目的而自發(fā)進行立法評估活動的第三方主體。例如，中國社科院法學研究所即是在無委托的背景下發(fā)布了“2015年地方立法指數(shù)排名”。受委托與獨立第三方立法評估具有很多相似的功能，如專業(yè)性、獨立性、外部性、權威性等，但無委托方式的獨立價值更符合社會對評估主體的要求。這并不意味著獨立第三方立法評估主體是完美的，至少在獲取立法資源方面并不如受委托評估主體便捷。

四、第三方立法評估制度化的三條路徑

根據(jù)評估權限的差異，第三方立法評估制度構建可以遵循委托式第三方立法評估制度、法定第三方立法評估制度和獨立第三方立法評估制度三條路徑。通過對三條路徑的對比分析，立法機關可以根據(jù)地方立法需求和立法實際對立法評估制度化的路徑進行合理規(guī)劃。

（一）三條路徑的基本內涵

第三方立法評估制度的構建可從多角度展開。一方面，本文基于對現(xiàn)有立法評估制度的反思，將依附于自評估制度中的委托式第三方立法評估從現(xiàn)有制度中剝離，形成獨立的委托式第三方立法評估制度;另一方面，受到權力制約原則和民主性原則的啟發(fā)，構建法定第三方立法評估制度是一條當前制度化成本較低的路徑;第三條路徑則是受到獨立第三方立法評估實踐經驗的啟發(fā)，提出這一模式的制度化方案。最終，形成對第三方立法評估制度構建的三條路徑的初步構想。

1. 委托式第三方立法評估制度

委托式第三方立法評估是指第三方立法評估主體在評估組織者的委托下開展評估工作。立法機關作為組織者與第三方主體簽訂的委托合同在性質上與行政合同中國家科研合同相似。不同于民事合同的意思自治和合同雙方主體地位平等的特征，國家科研合同的締結是建立在行政法律關系之上，行政主體享有統(tǒng)治者特權，行政合同以契約不自由為原則。

參見李衛(wèi)華：《行政合同的行政性》，載《北京行政學院學報》2002年第2期，第62-65頁?；谙嗨频奶卣?，立法評估委托合同中，第三方主體負責提供評估成果，立法機關作為資助者負責選擇締結合同的對象以及享有評估成果的最終所有權。與當下委托式第三方評估不同的是，獨立委托式評估由受托者全程獨立完成，委托者不加入自己意愿，亦不參與到評估過程中。

雖然委托式第三方立法評估模式在近年頒布的立法評估制度中嶄露頭角，但仍是作為自評估模式的替代方案存在，尚未建立單獨的制度規(guī)范。以往委托式評估中，第三方主體的評估權往往受到立法機關的掣肘，不能獨立完整地開展評估工作。但基于第三方評估的合理性，通過制度調整委托式第三方立法評估中的權責，該模式仍具有高度可行性。因此，本文將當下委托式評估模式加以修正形成本文構建的獨立委托式模式作為立法評估制度化的一條路徑。

2. 法定第三方立法評估制度

立法作為一個資源分配的過程也是一個多方主體博弈的結果。畢竟，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！?/p>

《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1995年版，第82頁。通過參與立法評估，各方主體在以往立法溝通渠道上又增加一個表達平臺。此中，主體間既可以相互制約，提高立法的民主性，也可以表達自身的立法訴求，形成立法利益的平衡。

所謂法定第三方立法評估制度是指運用制度固定第三方評估的參與權與評估權，如評估的啟動條件、評估實施主體、評估對象選擇、評估參與者等體系化內容。立法機關僅享有評估組織權，其他進程皆由第三方依法完成。法定第三方評估主體的評估權來自于制度規(guī)定，而非立法機關委托，因而享有完整的評估權。為了克服法定性的僵化，多個第三方團隊可進行輪流評估，從而避免法定性的固化造成法定評估主體和立法機構的利益聯(lián)系。在確定第三方評估主體的基礎上，制度也需設定參與評估的立法機關和立法利益相關者的人數(shù)，二者人數(shù)應相當，形成對應狀態(tài)。立法機關可決定其參與人員，利益關聯(lián)者則可從主動參與者中選取代表。多元評估主體的匯集既可集思廣益，吸收不同利益者對立法的訴求，實現(xiàn)民主評估，還可加強主體間的合作以及對立法評估的了解，減少立法糾紛、提高評估公信力。

3.獨立第三方立法評估制度

獨立第三方立法評，是相對于委托第三方立法評估而言的一種新型評估模式，指第三方立法評估主體在無委托情況下出于學術或公益等目的自主開展的立法評估。與委托式第三方立法評估已受到制度認可不同的是，獨立第三方立法評估尚未被立法機關納入制度中。相比于制度的滯后，獨立第三方立法評估實踐已在不斷試錯中連續(xù)開展。社科院法學所分別發(fā)布2014年和2015年全國31個城市的立法指數(shù)。雖然法學所的評估信息渠道過于狹窄，但因其利益無涉的立場，評估結果的客觀性成分高于自評估主體。雖然該模式處于初創(chuàng)階段，但評估者的中立性符合立法民主性和科學性的要求，可作為未來立法評估制度化的模式之一。

立法評估制度化可根據(jù)上述三種評估模式展開。三種類型的第三方立法評估模式都是基于第三方評估主體的客觀性和專業(yè)性衍生出的不同主體結構類型。從根本上而言，三者并無優(yōu)劣之分。對三條制度化路徑的探索能夠幫助立法機關優(yōu)化立法評估制度，提高立法評估的理性程度和客觀性，充分發(fā)揮其預期價值。

（二）三條制度化路徑的構成要素比較分析

雖然同為第三方立法評估，但法定第三方立法評估、委托式第三方立法評估與獨立第三方立法評估由于權力劃分的根本性差異決定了三者在評估實踐中權責的不同。對三條路徑的比較分析能夠為以此為路徑的立法提供更清晰的思路。

1.第三方主體引入方式

委托式第三方評估進入評估程序具有被動性，因其基于委托關系被組織者選中才得以開展立法評估。在評估對象的選擇上，第三方主體也處于被動接受狀態(tài)，由組織者決定后交與其實施。在委托關系中，第三方主體如同立法機關的工具，不需對評估進行決策，只需按照立法機關意志行事，構成理論上高度理性化的行政運作方式。但是，委托關系是否會影響評估的客觀化進程或者立法機關和委托式第三方主體是否能夠將這一影響控制在合理限度內對雙方都是巨大的考驗。立法利益關聯(lián)者被排除在評估主體之外，不利于踐行立法民主性要求。此外，在第三方評估主體引入后，立法機關通常作為監(jiān)督主體存在。這就要求立法機關恪守職能，不得以監(jiān)督之名干預評估程序的進展。

法定第三方立法評估主體進入立法評估的各項條件由制度作出詳細規(guī)定。當條件成就時，評估組織者應依法開展立法評估工作并成立評估團隊。這一模式看似與現(xiàn)有制度規(guī)定相似，實則不同。根據(jù)現(xiàn)有制度的規(guī)定，評估組織主體和實施主體一般都由立法機關擔任。雖然立法評估團隊亦存在多元評估主體的組織形態(tài)，但仍以立法機關作為主導，屬于自評估性質。法定第三方立法評估則是以第三方主體為主導，屬于多元復合型第三方立法評估模式。成立評估團隊時，第三方評估主體無需經過立法機關委托即可進入評估工作中，但需立法機關根據(jù)制度規(guī)定組織第三方主體和立法利益相關者共同進入評估團隊?？偟膩碚f，法定第三方評估主體是依法規(guī)定進入評估工作，而無需依照立法機關意志行事。

獨立第三方立法評估主體自始至終都處于主動決策狀態(tài)。因為獨立于立法機關和立法關聯(lián)者，獨立第三方主體無需考慮任何主體的意志，完全忠于評估目標。通常而言，獨立第三方立法評估多基于學術或者公益需求，而不為任何立法相關者服務。單從評估主體與立法機關的關系上來看，獨立第三方、法定第三方、委托式第三方的客觀性依次走弱。然而，在決定評估對象方面，獨立第三方主體始終處于立法體系外，對評估需求的信息不如立法機關掌握得充足。由于獨立開展評估工作，第三方主體無任何監(jiān)督，完全自主進行評估，對評估主體是極大的考驗。如果第三方主體出現(xiàn)偏離，也難以及時糾正。例如，社科院法學所的評估指數(shù)僅針對立法機關網站內容進行評價。事實上，網絡信息公開只能反映立法工作的一部分，不能代表立法機關的整體水平。

委托式第三方主體通過委托關系這一被動方式進入;法定第三方主體通過制度規(guī)定進入評估中;獨立第三方主體則自行決定是否開展評估。在三者不同的進入方式下衍生出的權責差異是三者的根本區(qū)別。

2.第三方評估主體的權力差異

參與立法評估方式上的差異導致三類第三方立法評估主體所享有的權力也有所區(qū)別。通過評估流程中的權力劃分能夠清晰梳理三者的權限差異。

如表2所示，以立法評估的啟動為開端，委托式第三方主體通常在評估工作啟動后由組織者在眾多第三方主體中選擇一位合作者。被選中的第三方通過委托合同獲得評估權，類似于行政委托行為。委托式第三方立法評估制度應明確立法機關和第三方主體的權力。通常而言，委托式第三方主體在評估對象選擇上并不具有決策權，而是立法機關選定后告知其評估對象。

法定第三方立法評估主體在評估團隊組建之前較為被動。評估工作的啟動權仍歸屬于立法機關。評估工作啟動后，第三方評估主體根據(jù)法定規(guī)則加入立法評估團隊，主導立法評估的開展。在評估對象選擇上，立法機關和法定第三方主體皆可享有確定權。在此可分為兩種情況，第一種情況由立法機關選擇評估對象。立法機關作為組織者可以在評估工作啟動后、評估團隊成立前根據(jù)制度規(guī)定的評估對象選擇標準作出確認。評估團隊成立后，法定第三方主體可根據(jù)制度規(guī)定監(jiān)督評估對象的選擇是否符合標準;第二種情況由法定第三方評估主體確定。評估對象的選擇也可在評估團隊成立后再選擇。此種情況下，評估對象的選擇更具民主性和科學性。因為評估對象的最終確立是建立在法定標準、第三方專業(yè)性以及立法機關和立法利益關聯(lián)者共同協(xié)商之下。評估工作實施權毫無疑問屬于以法定第三方主體為主的評估團隊。但評估成果所有權仍屬于立法機關。法定第三方評估團隊最終仍是為立法機關改善立法質量服務，這也是立法評估終極目標。

獨立第三方立法評估自主決定評估工作的啟動，當具備評估條件時即可開展立法評估，屬于自主權力。在評估對象選擇上，現(xiàn)有立法評估制度都對此設立了相應的標準。而獨立第三方立法評估則享有完全的自主決定權。與立法評估針對法律本身不同的是，社科院法學所的立法指數(shù)樣本是立法機關門戶網站，是對立法的整體性評估，評估對象是立法機關。獨立第三方主體的選擇權不受任何機關干涉和影響。

在評估工作的具體實施上，三類第三方評估主體無實際差別。在狹義的評估程序中，第三方評估主體享有立法評估指標體系的自主實施權，從立法評估方案的設計、立法評估指標的設計、立法評估方法的運用、評估結果分析到評估報告撰寫等整個過程。立法機關應當尊重第三方的評估權。在評估結果的最終運用上，法定第三方主體應對評估組織者負責，最終成果屬于立法機關。委托式第三方主體作為受托者必須將最終結果提交給委托主體，而不享有結果的所有權，也無權使用最終成果，但可獲取委托合同約定的報酬。立法機關一般將評估成果作為立法決策的參考。獨立第三方主體則享有最終成果的所有權，可以決定成果的用途。

比較而言，委托式第三方立法評估主體、法定第三方立法評估主體和獨立第三方立法評估主體的權限在立法評估指標體系的構建方面和評估程序執(zhí)行上部分重合。其他權限上則有差異，主要區(qū)別在于立法機關的參與程度。

3.第三方評估主體的義務歸屬

從權力歸屬來看，法定第三方評估主體和委托式第三方主體權限相似，所承擔義務也一致，在此一并分析。從最終成果歸屬來看，法定和委托式第三方主體不享有最終評估成果，對外不負有義務，而是由立法機關承擔相應義務。多元評估主體的模式也引起評估義務的分離?，F(xiàn)有立法評估制度對公開評估結論分為兩種規(guī)定：一種是必須公開。多地條例規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外的評估報告該向社會公開，賦予評估主體公開的義務;另一種則是選擇性公開。評估主體具有選擇公開或不公開的權力。評估報告公開的義務通常由評估組織者負責。法定和委托式第三方主體提交評估報告后即已完成評估工作，除非法律規(guī)定或者委托合同約定以外的事項。外界評估報告的意見或者質疑也應由立法機關承擔，而后再在內部交由相應第三方主體承擔具體釋疑解答的工作。也就是說，立法機關承擔著信息公開、解釋等義務。

獨立第三方主體評估模式中，評估主體只有單個主體，評估成果的公開也不具有強制性。因此，不論對內還是對外，獨立第三方評估主體是評估工作中一切義務的承擔者，全權對評估工作負責。

通過對三種制度化路徑的分析可知，法定和委托式第三方立法評估中義務分配更為復雜，也極易引起責任的相互推諉，制度制定應清晰明確。獨立第三方立法評估的義務則相對簡潔明了，制度只需完善義務規(guī)定，而不需考慮權責分配。

（三）三條路徑的客觀性檢視

從權力和義務分配來看，三類第三方評估主體的權責不一。選擇不同的制度化路徑意味著不一樣的權責分配和制度安排。各地具有不同的立法需求，選擇一條適合當?shù)亓⒎▽嵡榈闹贫然窂讲趴勺畲蠡l(fā)揮立法評估的價值。對第三方立法評估制度化三條路徑的利弊檢視能夠為立法者提供更充分的信息。

1. 委托式第三方立法評估制度的利弊檢視

委托式第三方立法評估制度能夠充分發(fā)揮第三方的專業(yè)性并為立法機關所用。在最為核心的評估程序中，第三方主體享有充分的決策權能夠從根本上保障立法評估的公正和專業(yè)程度。相比于法定評估多元化的主體，第三方評估主體在正式評估程序中具有更高專業(yè)性，能夠在相同條件下獲取更高的評估效率。此外，委托式第三方立法評估制度還有利于第三方研究成果轉化為實際生產力。該評估模式是和當前較為成熟的科研委托形式相類似，有利于科研者學以致用，將科研成果應用于現(xiàn)實，提高理論和現(xiàn)實的銜接。

但現(xiàn)有委托式第三方立法評估規(guī)范興起于自評估制度之中，委托關系可能打破第三方中立立場的平衡，甚至形成定向委托，將其他競爭者排除在外，是對公平競爭最大的損害。因此，委托式立法評估制度化應尤其注重對立法利益相關者參與權的保障以及規(guī)范立法機關和第三方主體的委托關系。

2. 法定第三方立法評估制度的利弊檢視

法定第三方立法評估制度最大的優(yōu)勢在于評估主體可進行多元化的組合，這也是第三方立法評估的一種特殊形態(tài)。在權利保障上，法定第三方立法評估制度更優(yōu)于現(xiàn)有立法制度規(guī)定。雖然現(xiàn)有立法評估制度規(guī)定自評估主體可以邀請相關人員參與立法評估，但決定權仍屬于立法機關，其他主體的參與極其被動。但法定第三方立法評估制度則必須在制度中明確規(guī)范各評估主體的參與權。運用制度保障各方主體的評估權能夠降低評估組織者根據(jù)個人喜好對評估團隊構成人員的主觀選擇，最大化的保障各方主體的參與。通過制度對權利的固定能夠提高規(guī)范之間的銜接性和秩序運行的連續(xù)性。

但法定第三方立法評估制度對制度邏輯性依賴度極高，對立法者立法技能要求較高。相對于自評估主體對評估權的獨享，多元化評估主體共享評估權是對自評估主體的分權行為。立法機關在制定法定第三方立法評估制度時必須審慎、理性，否則將無法實現(xiàn)法定第三方模式所欲達到的目標。此外，雖然法定評估的多元化主體能夠提高民主性，但立法機關和立法利益關聯(lián)者的非專業(yè)性卻可能降低評估效率或者評估專業(yè)化程度。反之亦然。評估程序操作更需專業(yè)化技能，非專業(yè)主體在缺乏技能的情況下對評估的融入也將降低。如何平衡立法評估的民主性和專業(yè)性是法定評估制度所要解決的重要問題。

3.獨立第三方立法評估制度的利弊檢視

獨立第三方立法評估獨立于立法機關和立法利益關聯(lián)者，能夠完全實現(xiàn)第三方的中立性價值，是最具公信力的第三方立法評估模式。獨立第三方立法評估在我國剛剛興起，所以對無委托模式的重視度還不夠。相較而言，無委托評估已成為歐美在各個領域中廣泛采用的評估模式，尤其是社會組織開展的自主性評估，如世界正義工程法治指數(shù)。在我國推進獨立第三方立法評估制度有利于培育深耕于我國實踐的評估組織，推廣第三方評估的市場化。獨立第三方立法評估能夠為立法提供一個外部視角的解析，彌補內部視角下的局限性。獨立第三方主體平等對待立法相關者將弱化立法機關的權力地位，同等重視不同主體的訴求，有利于強化弱勢主體的話語權。

但是，獨立第三方立法評估的開展是由第三方主體自由決定，評估的連續(xù)性和完整性無法保障，影響評估結果的對比分析。獨立第三方評估開展的不確定性主要是源于其評估條件的保障力度不如立法機關穩(wěn)定，如資金來源的穩(wěn)定性、專業(yè)人員的穩(wěn)定性等。但是獨立第三方立法評估可通過先評估后售賣的方式獲取資助，即獨立開展立法評估后，可將成果所有權通過政府購買服務的方式轉賣給立法機關，解決資金穩(wěn)定性。同時，還可提高獨立第三方評估成果的實際運用，成就其價值。與委托式第三方立法評估主體在評估啟動前與立法機關建立合作關系不同的是，獨立第三方立法評估主體可在評估結論形成后再與立法機關合作。

結語

從制度變遷視角來看，第三方立法評估制度替代自評估制度具有可觀的社會效益?！耙磺蟹伤哂谢蛲ǔ哂械囊话隳康模窃鲩L社會幸福的總和。”

[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第158頁。內部立法評估主體對評估權的壟斷導致立法的民主基礎更為薄弱，更遑論通過立法實現(xiàn)公眾的幸福。因而，第三方立法評估制度是未來立法評估民主化的必然需求。根據(jù)第三方主體權限程度，制定第三方立法評估制度可結合地方立法實情采用不同的制度模式，尋求立法與評估之間的最優(yōu)組合，運用科學的方式提高立法質量。

The Science and Path Construction of the Legislation of

Third-party Legislative Institution

ZHANG Qiong

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

There is a phenomenon that legislative subject co-exist in local legislation， that is， some empower legislature as evaluation subject that is so-called self-evaluation; some authorize the third-party that is called third-party evaluation. Self-evaluation laws lack independence and supervision mechanism， while authorized third-party evaluation is possibly restricted due to authorization. Those kinds of disadvantages embedded in the above institutions induce the birth of the third-party legislative evaluation law， which replaces self-evaluation law based on institution change theory with explanation of its birth， change motivation and result. Comparing the first-party and second-party evaluation， the merits of third-party evaluation is that the independence of subject is beneficial to revealing the real evaluation result. Grounded on the evaluation power， legislation of third-party legislative evaluation law has three choices， namely authorized evaluation， statutory evaluation and independent evaluation. With the compatible choices， legislature can adopt diverse paths either independently or integratedly for motivating the utilization of third-party legislative evaluation law.

Key Words： legislative evaluation law; self-evaluation; institution change; third-party legislative evaluation law

本文責任編輯：董彥斌