高校全預(yù)算績效管理的思考與研究

劉永會 武余文

摘 要：高校預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要部分，注重產(chǎn)出，講求效益。全預(yù)算是指全方位、全過程、全員參編與執(zhí)行的預(yù)算模式。預(yù)算績效管理在關(guān)注預(yù)算投入的同時，更加注重預(yù)算產(chǎn)出，將績效目標設(shè)定、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果最終納入到預(yù)算編制、執(zhí)行、考核的全過程，提高預(yù)算資金的效率、效益。目前高校預(yù)算現(xiàn)狀更加注重預(yù)算分配，而輕預(yù)算執(zhí)行和考核，績效跟蹤、績效評價環(huán)節(jié)薄弱。高校績效預(yù)算應(yīng)從資金源頭開始，分析高校資金來源及資金性質(zhì)、梳理預(yù)算編制思路、設(shè)定預(yù)算績效指標體系、利用信息化系統(tǒng)、配套績效考核和應(yīng)用的政策、探索建立有利于高校特色發(fā)展、提升辦學(xué)質(zhì)量的預(yù)算績效管理辦法。

關(guān)鍵詞：高校 預(yù)算績效管理 制度體系

中圖分類號：F233 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-088-02

一、引言

黨的十九大報告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求。2018年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確指出全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代化財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，在構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、建立全過程預(yù)算績效管理鏈條、完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系，健全預(yù)算管理制度、硬化預(yù)算績效管理約束等方面提出了具體要求，這表明預(yù)算績效管理已從部門推動上升到國家層面。高校是政府績效管理的重要部分，且又是一個相對獨立而機構(gòu)健全的事業(yè)單位，單位內(nèi)部資金的劃撥及執(zhí)行缺乏市場監(jiān)督，因此，實施全面預(yù)算績效管理將會更好地規(guī)范高校資金運行，提升資金使用效益，促進高校發(fā)展。

二、某省高校預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）高校資金來源及經(jīng)費性質(zhì)分析

財政撥款收入、事業(yè)收入為高校收入的主要來源，某省省屬高校收入來源則以財政撥款收入、事業(yè)收入為主，占總收入的96%之多，其中財政撥款收入占71%，事業(yè)收入占25%，其他各類包括：上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入、非同級財政撥款收入、經(jīng)營收入、其他收入等占總收入不到4%。而財政撥款中，人員經(jīng)費占37%、公用經(jīng)費占11%、專項經(jīng)費占52%左右，對比收入來源及經(jīng)費種類，高校經(jīng)費來源單一，公用經(jīng)費占比較低，項目經(jīng)費占比大，學(xué)校自主創(chuàng)收能力差，地方財政吃緊的情況下，高?？傮w經(jīng)費短缺，人員經(jīng)費逐年增加，公用經(jīng)費嚴重不足。

（二）高校預(yù)算的編制方法的局限性

高校預(yù)算的編制方法多采用增量預(yù)算法，以歷年實際支出為基礎(chǔ)結(jié)合本年計劃，延續(xù)多年來保人員經(jīng)費、?；具\轉(zhuǎn)、保教學(xué)科研的預(yù)算思路編制預(yù)算，根源在于學(xué)校經(jīng)費不足，預(yù)算編制也是從基本保障為切入點，根據(jù)最終剩余經(jīng)費考慮學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略問題。由于公用經(jīng)費撥款占總撥款比例低，學(xué)校其他資金來源緊缺，用專項資金彌補公用經(jīng)費是解決學(xué)?；具\轉(zhuǎn)的主要途徑，所以在學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展等問題上不能做到?？顚Ｓ?，雖然強調(diào)財政資金的使用效益，但未落實健全項目資金績效的長效機制。

績效預(yù)算意識淡薄。預(yù)算一般由財務(wù)人員編制，沒有做到全員參與，預(yù)算績效管理人員稀缺，預(yù)算績效管理宣傳和培訓(xùn)力度不夠，績效理念尚不成熟，績效管理體系不夠健全，未將績效目標申報前置于預(yù)算編制，預(yù)算重在資金劃撥層面，預(yù)算導(dǎo)向性不強，教學(xué)院系在人員經(jīng)費方面沒有自主權(quán)，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費未實現(xiàn)績效考核。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督缺失，績效預(yù)算管理很難實現(xiàn)

由于長期資金緊缺，預(yù)算沒有全員的參與，導(dǎo)致項目經(jīng)費未能做到精細化，預(yù)算上報項目與預(yù)算下達項目嚴重缺失，雖然預(yù)算上報時有虛報或預(yù)算資金夸大等情況，但由于資金限制，預(yù)算重點放在了基本保障方面，對項目只是象征性的預(yù)算，忽視項目經(jīng)費重要性，預(yù)算公開程度不夠，只限于文字性說明，因此不能做到預(yù)算執(zhí)行過程的全面監(jiān)督;業(yè)務(wù)范圍未能全面覆蓋，預(yù)算缺失及漏項導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴肅性;預(yù)算執(zhí)行過程中無法做到全面跟蹤，預(yù)算的績效評價就無法根據(jù)預(yù)算設(shè)定的目標和實際結(jié)果測評?？冃Э己撕苌偕婕叭珕T職工，造成預(yù)算的公眾關(guān)注度不高，反而減少了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督行為。重預(yù)算指標的下達，輕預(yù)算執(zhí)行的績效評價，沒有清晰的預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任。

（四）績效目標模糊，指標設(shè)計不夠科學(xué)

高校長期以來依靠財政撥款和事業(yè)收入資金維持運行，績效管理滯后。近年來政府大力要求績效管理，并且將績效管理及考核結(jié)果納入財政撥款中，直接跟高校的收入掛鉤，高校才開始被動績效，預(yù)算績效管理起步晚，績效模式處于探索階段，績效目標及指標設(shè)定與實際工作不相結(jié)合或者直接將當(dāng)?shù)卣目冃繕酥笜四脕硎褂?，?dǎo)致績效考核結(jié)果與實際工作成績不符，各部門對績效有抵觸情緒，因此完善績效目標及指標設(shè)計，健全績效管理制度尚需時日。

三、構(gòu)建高校預(yù)算績效管理制度體系

（一）依據(jù)政策，制定科學(xué)的預(yù)算制度

2018年12月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，對前面實施預(yù)算績效管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計，要求深化預(yù)算管理制度改革、優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量、提高財政資金使用效率，需進一步加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，凸顯預(yù)算的導(dǎo)向性。一是科學(xué)設(shè)置預(yù)算體系。規(guī)范高校預(yù)算管理，根據(jù)資金用途明確劃分預(yù)算經(jīng)費屬性，分清財政、非財政、基本、項目、預(yù)算預(yù)備金等屬性。科學(xué)確認收入，分清經(jīng)費來源，做到?？顚Ｓ?。二是強化預(yù)算約束力。嚴格項目預(yù)算立項、可行性論證、經(jīng)費預(yù)算和實施方案等環(huán)節(jié)的審核，落實各單位的預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任。堅持先有預(yù)算、后有支出的原則，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算支出。規(guī)范預(yù)算預(yù)備金使用流程，維護預(yù)算的嚴肅性和剛性約束力。

（二）預(yù)算績效目標設(shè)定

單位整體支出績效評價采取打分評價形式，滿分為100分，各部門可根據(jù)指標的重要程度確定各項二、三級指標的權(quán)重分值，各項指標得分加總得出該項目績效評價的總分，各項指標得分最高不能超過該指標分值上限，原則上一級指標分值統(tǒng)一設(shè)置為：預(yù)算執(zhí)行率10分、部門管理指標20分、履職效果指標50分、能力建設(shè)指標10分、服務(wù)對象滿意度指標10分，二、三級指標權(quán)重分值由各部門根據(jù)指標重要程度、項目實施階段等因素綜合確定。

單位整體支出績效評價結(jié)果，應(yīng)根據(jù)部門本級和所屬單位整體支出自評情況分析，定量指標和絕對值直接累加;相對值按照所有部門排名，設(shè)定平均值，按臨界比值法分出高、中、低采用CR值;定性指標根據(jù)指標完成情況分為：全部或基本達成預(yù)期指標100%～80%（含）、部分達成預(yù)期指標并具有一定效果80%～60%（含）、未達成預(yù)期指標且效果較差60%～0%三檔計算，匯總時對分值加權(quán)平均計算。

（三）完善績效評價流程

績效目標設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效考核評價、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)需有效銜接。一是學(xué)校應(yīng)賦予學(xué)院資金使用自主權(quán)，如人頭經(jīng)費直接下?lián)軐W(xué)院，讓績效實施落到實處，績效考核有抓手并且考核結(jié)果直接體現(xiàn)在個人收入中，讓全員重視績效。資金使用部門根據(jù)實際工作及管理中的問題制定科學(xué)合理的績效目標，財政部門直接制定的績效目標可能背離實際工作。二是在設(shè)定科學(xué)的績效目標后，加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約，堅持從嚴從簡，厲行節(jié)約，降低公務(wù)活動成本，加強辦公費、印刷費、差旅費、交通費、勞務(wù)費和物業(yè)管理費等公用經(jīng)費管理，嚴控“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費等支出。嚴把財務(wù)報銷審核審批關(guān)，確保報銷事項合法、合規(guī)、真實，審批人（部門負責(zé)人、職能部門）要對照預(yù)算，嚴格審查審批事項所列的經(jīng)濟內(nèi)容、資金渠道、報銷標準、報銷時效，確保經(jīng)濟活動內(nèi)容真實，資金渠道合理、報銷標準合規(guī)、報銷時效及時，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查長效機制?？茖W(xué)安排財政資金支付進度，對部門基本預(yù)算及項目經(jīng)費按財政考核節(jié)點分批下達，確保國庫資金預(yù)算執(zhí)行的均衡性和時效性，提高資金使用效益。三是按年完成預(yù)算績效評價，對照年初績效目標，考核當(dāng)年預(yù)算完成情況及工作成效，做到客觀公正，得出績效值。四是將績效值應(yīng)用與第二年的預(yù)算中，形成良性互動的預(yù)算績效管理模式，提高資金使用效益，提升高校服務(wù)質(zhì)量。

四、實施專項資金預(yù)算績效管理的思考和建議

實施預(yù)算績效管理是一項長期的系統(tǒng)的工程，任務(wù)重、難度大，需轉(zhuǎn)變思想，實現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。

（一）完善績效管理制度

高校需全面實施預(yù)算績效管理，構(gòu)建全方位、全過程預(yù)算績效管理體系，修訂完善績效預(yù)算指標體系，積極探索部門預(yù)算定額分配機制，做好重大項目績效目標設(shè)定和績效自評工作，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性和完整性。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整掛鉤的激勵約束機制。將績效管理貫穿整個財政支出項目全過程，完善事前評估、決策流程，特別是項目立項和項目資金重大支出前的評估、決策流程，并妥善保存相應(yīng)資料備查。既有利于同項目產(chǎn)出比較對照，也便于今后同類型決策的參考。

（二）科學(xué)制定績效目標

績效目標是為評估者和被評估者設(shè)定的評價標準。績效目標是有效績效管理的基礎(chǔ)，績效目標是否達成、達成程度如何，必須有可以準確判定的、便于測量、不易產(chǎn)生爭議的尺度標準和測衡辦法。高校將在今后項目績效目標的制定中，多采用定量指標，少采用程度副詞，方便衡量績效產(chǎn)出。根據(jù)學(xué)校實際工作和發(fā)展重點，不斷修訂績效指標及目標設(shè)定，全員參與目標設(shè)定，理解目標，吃透目標，才能更好地落實目標。

（三）加強項目績效評價

高校應(yīng)在具體業(yè)務(wù)和財務(wù)管理中，對項目預(yù)計產(chǎn)出建立具體的質(zhì)量要求或標準，為保證產(chǎn)出的質(zhì)量，并定期根據(jù)要求進行中期、末期監(jiān)督檢查，保證項目順利推進以及項目產(chǎn)出質(zhì)量合格，對財務(wù)方面定期進行項目財務(wù)支出審計、檢查，保證財政資金使用合理合規(guī)。高?？梢砸M第三方機構(gòu)參與評估績效管理評價，建立專家咨詢機制，搭建社會公眾參與績效管理的平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，將績效評價結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算中，在資金劃撥中及全員的獎罰制度中體現(xiàn)績效評價結(jié)果，營造“將績效、用績效、比績效”的良好氛圍。

[基金項目：甘肅省教育廳項目“內(nèi)部控制視角下高等學(xué)校財務(wù)風(fēng)險及其防范研究”]

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（作者單位：隴東學(xué)院計劃財務(wù)處 甘肅慶陽 745000）

[作者簡介：劉永會（1983—），男，漢族，區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士，隴東學(xué)院計劃財務(wù)處會計師;武余文（1978—），男，漢族，隴東學(xué)院高級會計師。]

（責(zé)編：芝榮）