鄉(xiāng)村振興視域下全面推進村兩委“一肩挑”的障礙與路徑

摘 要：在鄉(xiāng)村治理體系中，村黨支部書記與村主任隸屬關(guān)系如何？誰是一把手問題？在實踐中，有些村開始嘗試用村兩委“一肩挑”來解決這一問題，經(jīng)過20多年的探索，“一肩挑”模式在理論和政策中都得到了支持。福建省云霄縣在推行這一模式方面取得諸多成果，但在全面推進村兩委“一肩挑”過程中還存在一些問題：個別村不愿意推行“一肩挑”制度、少數(shù)村選舉產(chǎn)生的“一肩挑”負責人難以勝任村“兩委”工作，影響了全面推進村兩委“一肩挑”的進程。分析其原因是：村民、村黨組織和村主任候選人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對新構(gòu)建的村兩委“一肩挑”機制，缺乏實踐及理論指導。全面推進村兩委“一肩挑”的優(yōu)化路徑：加強宣傳和理論指導，確保民主選舉真實合法有效;精兵簡政，加強后備隊伍建設;;建立健全有效監(jiān)督機制，解決一把手的監(jiān)督問題。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 村兩委“一肩挑” 基層民主選舉

中圖分類號：F303

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-065-03

黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開村兩委組織的振興，村兩委組織力的提升是落實各項工作的基礎和重要保障。1980年廣西宜州果作村村委會的誕生，開啟了村民自治的序幕，經(jīng)過30年的實踐，村民自治依據(jù)2010年全國人大常委會修訂完善的《中華人民共和國村民委員會組織法》進入法律化、制度化的運行軌道，各村基本上都成立村民委員會，村委會主任是村民選舉出來，代表村民意愿行使村務，村黨支部書記是黨員選舉產(chǎn)生，上級黨委會任命，對所在村行使領導權(quán)，由此，產(chǎn)生鄉(xiāng)村領導權(quán)的歸屬問題，支委會、村委會“兩張皮”以及由此引發(fā)的推諉扯皮的尷尬局面在不少行政村屢見不鮮。如何解決支委會、村委會領導權(quán)的問題，在具體實踐中，有些村村黨支部書記與村委會主任是同一個人兼任，自然而然解決支委會、村委會領導權(quán)的問題，這種模式就是后來說的村兩委“一肩挑”，村兩委“一肩挑”這種模式經(jīng)過20多年的探索，在理論研究和政策制定中都得到了支持。2002年在中共中央辦公廳、國務院辦公廳的文件中首提村兩委“一肩挑”，2008年中共中央組織部、民政部文件也明確倡導村兩委“一肩挑”，2018年國務院制定的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》文件明確設定了村兩委“一肩挑”目標值到2022年為50%。2019年5月國務院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》以及2019年9月中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》都強調(diào)要求推進村兩委“一肩挑”，由此可見，全國推行村兩委“一肩挑”的模式是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，是提升村兩委組織力、落實各項工作的基礎和重要保障，是中共中央加強黨的全面領導和強化村黨組織領導地位的制度設計。

一、全面推進村兩委“一肩挑”的現(xiàn)實意義

（一）村兩委“一肩挑”是加強黨全面領導的必然要求

黨的十九大報告指出：東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。重新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。村務監(jiān)督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例。”[1]因此，從法理上也要求基層黨組織必須充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興中總攬全局、協(xié)調(diào)各方利益的作用，強化其在基層的戰(zhàn)斗堡壘作用，在鄉(xiāng)村振興視域下全面推進村兩委“一肩挑”，就是為了黨對農(nóng)村工作的全面領導更加堅強有力，確保各項政策、方針落地生根。

（二）村兩委“一肩挑”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施必然要求村兩委組織的振興，村兩委組織力、凝聚力強不強是落實農(nóng)村各項工作的基礎和重要保障。在實踐中，村兩委組織力強、村干部能力強，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施干得有聲有色，有效實現(xiàn)村財增收、村民脫貧致富、實現(xiàn)富美新農(nóng)村建設、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理有效;與此相反，一些地方村兩委干部勾心斗角、長期互相拆臺、民心渙散，村級黨組織組織力不強，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。正是從正反兩方面充分調(diào)查研究的基礎上，提出推進村兩委“一肩挑”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，破解村黨組織凝聚力不強、組織力渙散軟弱難題的關(guān)鍵，實踐證明，推進村支部書記和村委會主任的“一肩挑””是新農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的必由之路

（三）村兩委“一肩挑”是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的組織保證

只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，才能真正實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。改革開放以來，隨著我國的城鎮(zhèn)化進程進一步加快，一些農(nóng)村出現(xiàn)青壯年人口向大城市流動，山林、田地無人管理、公共事務管理滯后，出現(xiàn)村莊空心化，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程無力推進;當前，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟基礎相對薄弱，農(nóng)耕傳統(tǒng)農(nóng)作相對落后，農(nóng)村事務處于單干狀態(tài)，無力推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。村黨組織書記和村委會主任由同一人擔任的模式，克服兩人分別擔任存在的弊端，村兩委“一肩挑在共同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，有效地領導農(nóng)村各類組織，組織實施鄉(xiāng)村公共事務管理，有效地解決農(nóng)民群眾的實際困難、引領廣大農(nóng)民群眾共同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，確實把黨的領導引領與村民當家作主的意愿有機統(tǒng)一結(jié)合起來。

二、福建省云霄縣全面推進“一肩挑”中的做法、成效和障礙

云霄縣轄9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個開發(fā)區(qū)，158個行政村、25個社區(qū)，從2018年5月到9月，圓滿完成換屆選舉，共選出村（社區(qū)）“兩委”干部1376名，其中村兩委“一肩挑”占比36.9%。

（一）加強領導，嚴把政治關(guān)

1.領導掛鉤負責?？h委主要領導主持召開常委專題會議，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委書記個別談話，簽訂換屆選舉工作責任書?？h委書記帶頭掛鉤云陵鎮(zhèn)，28名縣處級領導和24個成員單位負責人分組掛鉤10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重難點村;縣紀委監(jiān)委，縣委組織部，縣公安局、民政局4個單位的領導班子成員專項掛鉤鄉(xiāng)鎮(zhèn)。抽調(diào)縣委組織部、民政局、熟悉村級組織換屆工作的領導干部36人組成10個督導組包鄉(xiāng)負責，掛點包村、一線指導。

2.政治標準優(yōu)先。堅持政治素質(zhì)優(yōu)、發(fā)展本領高、治理能力強、作風品行正的政治標準，擴大選人視野，注重從現(xiàn)任村干部、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、復員退伍軍人、大學生村官中物色優(yōu)秀人才，建設一支懂農(nóng)村、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。對全縣各村（社區(qū)）“兩委”班子現(xiàn)狀進行調(diào)查摸底，全縣183個村（社區(qū)）1385名村干部摸排不宜繼續(xù)提名的110名，其中因年身體年齡原因47名、違法違紀47名、組織處理3名、工作表現(xiàn)不佳13名。

3.資格審查把控。嚴格遵守“六不能十不宜”，縣委組織部牽頭對村（社區(qū)）主干候選人統(tǒng)一征求意見，由縣紀委監(jiān)委（巡察辦）、綜治辦、公安局、檢察院、法院、整頓辦等13個部門聯(lián)評聯(lián)審，要求審查部門對是否同意作為候選人提出明確意見。183個村（社區(qū)）共取消不符合村干部條件的候選人資格106人，確保村兩委候選人的純潔性。

（二）加強引導，嚴把宣教關(guān)

1.全面培訓。分級分批開展業(yè)務培訓。2018年5月11日，云霄縣召開全縣村級組織換屆選舉動員會暨業(yè)務培訓會，縣委主要領導動員講話并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記簽訂責任書，組織部和民政局業(yè)務骨干通過以會代訓的方式，培訓換屆選舉領導小組成員，縣委督導組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級領導干部、組織人事干部、民政辦負責人共236人。10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)先后召開村級組織換屆工作動員會和培訓會，縣民政局逐一進行培訓，通過以會代訓培訓鎮(zhèn)村業(yè)務骨干1300多人次。

2.全面宣傳。嚴肅村級組織換屆選舉紀律，采取“線上線下”多管齊下，以新云霄、云霄新聞中心等網(wǎng)絡平臺，通過喊廣播、拉橫幅、公開欄等多種載體，全方位宣傳村級換屆法律法規(guī)、“六不能、十不宜”任職條件等，做到明確政策“底線”、紀律“紅線”，確保推薦、選舉等各環(huán)節(jié)依法依規(guī)，平穩(wěn)推薦。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立工作組，各村（社區(qū)）都配有1名宣講員，進村入戶宣傳，確保所有參與村級組織換屆的工作人員、村兩委候選人、黨員和村民代表都能熟悉相關(guān)法律法規(guī)和政策要求。

3.全面承諾。堅持工作在前、宣傳在前、競爭在前，各村（社區(qū)）召開黨員大會暨村民代表會議，扎實開展集體談心談話和協(xié)商通過“兩定三諾”工作，關(guān)鍵節(jié)點“全程簽字”確認，把不穩(wěn)定因素化解在前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）共簽訂紀律承諾、競職承諾和辭職承諾2553份。對照“六不能、十不宜”，開展黨員登記，確定有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)黨員10531名，參選率86.1%。建立黨政干部干擾換屆選舉登記備案制度，嚴肅查處出面說情打招呼、施加壓力當后臺等干擾選舉行為，匡正鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選人用人環(huán)境。

（三）加強疏導，嚴把選情關(guān)

1.畫出路線圖。堅持謀定而動，做好調(diào)查摸底、重難點村和軟弱渙散黨組織整頓轉(zhuǎn)化、離任審計、考核評議等前期工作基礎，6月底前完成村級黨組織委員的選舉，8月底前完成村民委員會選舉，9月初全部完成村黨組織書記、副書記選舉。注重抓早抓緊，擇優(yōu)選人，通過47輪協(xié)商，分24批研究書記提名方案，從經(jīng)濟能人、退伍軍人和返鄉(xiāng)大學生等優(yōu)秀人才推選村“兩委”成員262名。

2.緊盯重難點村。堅持因地制宜、“一村一策、一人一法”，完成48個換屆重難點村集中整頓轉(zhuǎn)化，28名縣處級掛鉤領導、縣委10個督導組下沉選舉一線，片區(qū)民警、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部壓到一線，確保選舉工作有序平穩(wěn)有序。

3.嚴格規(guī)范程序。嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)和換屆文件要求，把握時間節(jié)點，嚴格依法依程序辦事，做到一個步驟不少、一個環(huán)節(jié)不漏、一個程序不減。時刻繃緊紀律這根弦，嚴格落實換屆紀律要求，為換屆選舉營造良好政治生態(tài)。結(jié)合掃黑除惡專項斗爭，緊盯房頭、地頭、拳頭、錢頭、老頭“五頭”問題，全力加強對拉票、賄選、干擾破壞選舉等違法違紀行為的防范、打擊，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起，出現(xiàn)一起打擊一起。

（四）加強教育，嚴促履職關(guān)

1.抓好村主干培訓。為提升村主干的履職能力，2018年9月10日開始，組織開展村主干任職培訓，分兩階段進行，第一階段進行集中統(tǒng)一培訓，由縣委書記、紀委書記、組織部長和分管農(nóng)林水副縣長等領導進行集中授課，縣委王書記就“如何當好村主干”講了一堂生動的黨課;第二階段培訓從9月13日開始，分4期，每期2天，對村主干進行集中輪訓。培訓班邀請黨校、發(fā)改局、政法委、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局、民政局等單位領導為村（社區(qū)）主干授課并匯編了授課材料，又安排向東渠、看守所等現(xiàn)場教學，做到勵志和警示同步。

2.做到“兩不誤”。結(jié)合當前鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、征地拆遷等工作，樹立抓換屆就是抓發(fā)展的觀念，統(tǒng)籌推進換屆選舉和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，指導新一屆農(nóng)村“兩委”班子制定任期目標，圍繞為民辦實事、落實中心任務和推動“一區(qū)一湖兩園三線”“三抓三比、十項競賽”等內(nèi)容開展履職踐諾，確定發(fā)展任務，提出具體措施，并向黨員群眾公開承諾，把精力和干勁集中到農(nóng)村的各項工作上來，讓換屆工作成為實現(xiàn)農(nóng)民收入翻番的“戰(zhàn)略支點”，最終奪取換屆工作與科學發(fā)展“雙豐收”。

3.全面提升組織力。換屆后，要求村級基層黨組織嚴格落實“三會一課”、組織生活會和民主評議黨員等基本制度。大力開展“村財增收三年規(guī)劃”、“村部建設提升工程”，推行基層黨組織“達標創(chuàng)星”管理，打造“身邊黨建”工作機制，進一步增強基層黨組織的凝聚力、吸引力。

（五）推行村兩委“一肩挑”運行過程中的現(xiàn)實障礙

村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式，經(jīng)過20多年的實踐探索，從偶然性到必然性，從理論指導又回到實踐，從局部向全國大面積推廣，目前已取得明顯實績，云霄縣的村級換屆工作平穩(wěn)有序，整體較順利，但在推行村兩委“一肩挑”運行過程當中，還存在一些現(xiàn)實問題。

1.個別村選舉程序不夠規(guī)范，投票流于形式，有些村未能準確反映村民意愿，不愿意推行“一肩挑”制度，其目的是想將“村兩委”家族化、傳承化，出現(xiàn)選出的“村兩委”不能準確代表絕大部分村民的民意，延續(xù)村黨支部、村主任由兩人分別擔任，障礙村兩委“一肩挑”模式的順利實施。

2.少數(shù)村未能真正選拔出優(yōu)秀人才。邊遠山區(qū)的村莊由于經(jīng)濟基礎薄弱，青壯年、優(yōu)秀人才大多外出打工，村民主要構(gòu)成是留守兒童、老人和婦女。因此，一些村選出的黨組織書記、村主任能力不強、年齡偏大，難以選拔出所需優(yōu)秀人才。

3.少數(shù)村的“一肩挑”負責人難以勝任村“兩委”工作。“一肩挑”舉措的實施，要求“一肩挑”負責人一人多能，全面負責、協(xié)調(diào)、安排落實黨務、村務。在實踐中，一些人口數(shù)量、村級事務、矛盾糾紛較多的村莊推行村兩委“一肩挑”，由于“一肩挑”負責人的能力、精力、閱歷有限，在推進實施鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略方面，力不從心，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化推進方面，毫無起色，在群眾中失去威信，難以勝任“一肩挑”重擔。

三、全面推進村兩委“一肩挑”的優(yōu)化路徑

村兩委“一肩挑”有效地解決了鄉(xiāng)村領導權(quán)的問題，統(tǒng)一了黨的領導和村民自治，避免了黨脫離人民群眾的危險。全面實現(xiàn)“一肩挑”后，針對推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”過程中存在的干部工作任務重、壓力大，對干部的監(jiān)督措施少、問責難等現(xiàn)實問題。從云霄縣的村級換屆推行村兩委“一肩挑”運行過程當中，提出優(yōu)化路徑。

（一）堅持基層民主推選，確保選舉真實合法有效

全面推行村黨組織書記、村民委員會主任兼任制，是重新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的要求，即：村兩委“一肩挑”，全村黨員選出村黨組織書記，村民海選出村民委員會主任，確保兩條線選出同一個人。在換屆選舉之前，首先需要認真做好換屆宣傳動員工作，民主推薦候選人，真正體現(xiàn)選舉過程的民主集中性原則，確保每個黨員、村民的民主選舉的權(quán)利，確保每個黨員、村民的投票能順利選出真實代表黨員、村民意愿“一肩挑”人選;其次，需要加強引導做好候選人思想工作，召開黨組織大會，把具備“一肩挑”條件的人選，選為村黨組織書記和委員，幫助他們分析優(yōu)劣勢，動員組織他們參與競選村委會主任和委員，確保村黨組織書記競選村主任成功，確保選舉真實合法有效;然后，對離任村兩委要通過黨組織談心、談話做好細致的思想工作，讓離任村兩委放下包袱，繼續(xù)為黨組織和村民做貢獻

（二）拓寬人選渠道，加強后備隊伍建設

首先，政治標準優(yōu)先，建立多層次的村干部評價體系，嚴格人選資格審查把控，嚴格遵守“六不能十不宜”，同時更要深入到群眾中了解人選的政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、道德品行、群眾口碑等方面的社會影響;拓寬人選渠道，注重從現(xiàn)任村干部、外出務工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、復員退伍軍人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、大學生村官中物色優(yōu)秀人才，加強后備隊伍建設，精兵簡政，提升村“兩委”成員之間交叉任職的比例。

其次，要重點幫扶、實施整頓轉(zhuǎn)化軟弱渙散村黨組織。對問題較嚴重的村，可以采用下派第一書記方法治理整頓，實行重點幫扶，在解決好突出矛盾和問題的同時，加強后備隊伍建設，加強宣傳力度，精兵簡政，真正讓黨員、村民感受到村兩委“一肩挑”和“交叉任職”的優(yōu)勢，使他們從內(nèi)心認同、支持從兩委“一肩挑”和“交叉任職”，注重培養(yǎng)后備人才，條件成熟再組織換屆選舉，真正把能夠有效實現(xiàn)黨員意愿和群眾意愿的村兩委“一肩挑”和“交叉任職”人選選出來;對于相鄰的小村莊，鼓勵村黨組織書記跨村、并村任職。

（三）健全監(jiān)管機制，提升整體性治理效能

村兩委“一肩挑”必須防止其個人權(quán)力過于集中，個人說了算，村民監(jiān)督不到，村兩委不敢監(jiān)督，上級黨委又不能及時監(jiān)督，缺乏對“一肩挑”村干部有效監(jiān)督機制，單單靠其自身黨性修養(yǎng)，很難形成長效機制。因此，必須建立健全有效監(jiān)督機制，解決一把手的監(jiān)督問題。首先是要加強思想政治工作，發(fā)動群眾把村民中有威信、能依法辦事的黨員，有業(yè)務能力的黨員選為村務監(jiān)督委員會成員。其次是要制定規(guī)章制度，規(guī)范村務監(jiān)督委員會運行機制。以《中華人民共和國村民委員會組織法》為依據(jù)，重點監(jiān)督村務決策事項是否經(jīng)過“四議兩公開”充分發(fā)揚民主，是否符合民意，村集體資產(chǎn)是否得到有效增值，村兩委干部履職任職是否廉潔自律，村務是否公開，使“一肩挑”負責人的權(quán)力同時受到黨內(nèi)和村民代表大會兩條線的監(jiān)督，建立完善有效的監(jiān)管機制，保障“一肩挑”模式長效運行，最終實現(xiàn)農(nóng)村整體性治理效能的有效提升。

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（作者單位：中共云霄縣委講師團 福建云霄 363300）

[作者簡介：吳景川（1979—），男，福建省云霄縣人，中共云霄縣委講師團教師，本科，研究方向：黨的建設。]

（責編：芝榮）