公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的缺漏及改進(jìn)

岳樹(shù)梅 王蒙

摘 要：為建立并不斷完善公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度，提升公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿和能力，分析了目前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度中公眾參與層面存在的法律渠道不順暢、組織建設(shè)不完備、公眾參與的法律反饋機(jī)制欠缺、激勵(lì)機(jī)制缺失、生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)機(jī)制乏力等問(wèn)題。提出需要加快創(chuàng)新黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理舉措，搭建公眾參與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律平臺(tái)、增加流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與主體的數(shù)量、細(xì)化流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以參與式治理的觀點(diǎn)來(lái)提升和釋放社會(huì)組織與公眾參與的活力，并通過(guò)信息公開(kāi)、建立信任關(guān)系等，最終實(shí)現(xiàn)讓公眾有序、有效參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：公眾參與;反饋機(jī)制;激勵(lì)機(jī)制;參與式治理;有效有序參與;生態(tài)環(huán)境保護(hù);黃河流域

中圖分類(lèi)號(hào)：TV213.4;TV882.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2021.04.003

引用格式：岳樹(shù)梅，王蒙.公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的缺漏及改進(jìn)[J].人民黃河，2021，43（4）：13-17.

Abstract： In order to establish and constantly improve the legal system of public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection and enhance the willingness and ability of the public in the basin ecological environment protection， this paper analyzed the issues of the public participation in the Yellow River Basin ecological environment protection system， such as the legal channel was not smooth， incomplete organization construction， lack of legal feedback mechanism of public participation， lack of incentive mechanism and weak accountability mechanism for ecological environment protection. It was necessary to accelerate innovations in the Yellow River Basin ecological and environmental protection governance measures， build a legal platform for public participation in the ecological environmental protection of the basin， increase the number of participants in the ecological environmental protection of the river basin， refine the ecological environmental protection reward mechanism of the river basin， and adopt a participatory governance perspective to enhance and release the vitality of social organizations and public participation， and through information disclosure， establish a trust relationship and finally realize the orderly and effective participation of the public in the ecological environment management of the Yellow River Basin.

Key words： public participation; feedback mechanism; incentive mechanism; participatory governance; effective and orderly participation; eco-environmental protection; Yellow River Basin

1 問(wèn)題的提出

2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要好講話，指出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理……讓黃河成為造福人民的幸福河”。黨的十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確要求加強(qiáng)黃河生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理。2020年8月31日中共中央政治局審議通過(guò)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次強(qiáng)調(diào)要改善黃河流域生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化水資源配置，促進(jìn)全流域高質(zhì)量發(fā)展，尤其是要求采取有效舉措推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，扎實(shí)推進(jìn)黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

首先，幸福河應(yīng)該是社會(huì)關(guān)系主體能夠感受到“幸?！钡暮?，缺乏利益相關(guān)者幸福的黃河不是真正的幸福河。要讓黃河成為人民的幸福河，事關(guān)許多因素，其中核心是實(shí)現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康、河流自身安全運(yùn)行、河湖災(zāi)害可控可承受[1]。而這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又離不開(kāi)遵循流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性，必須將其中的水資源與其他生態(tài)要素進(jìn)行統(tǒng)籌管理，保障綜合決策和協(xié)同實(shí)施機(jī)制的生成。綜合決策和協(xié)同實(shí)施機(jī)制核心保障之一，便是公眾的有效參與。

其次，跨區(qū)域的流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，本質(zhì)而言是社會(huì)問(wèn)題，其形成也主要是源于各社會(huì)主體環(huán)境行為的疊加，改善也必然有賴(lài)于各社會(huì)主體的共同參與。

如何將具有利己心的公眾引導(dǎo)到為社會(huì)謀福利的道路上去呢？應(yīng)靈活地運(yùn)用利益引導(dǎo)機(jī)制，使公眾能出于自身利益考量，自愿按照社會(huì)所期待的意志而行為，從而追求社會(huì)希冀的利益。充分利用公眾自利、互助、社會(huì)成就等動(dòng)機(jī)，鼓勵(lì)其自主行動(dòng)起來(lái)，為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展注入力量、提供支撐[2]。

最后，考慮到科學(xué)合理的、可持續(xù)發(fā)展的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制，除了一套激勵(lì)公眾的引導(dǎo)機(jī)制外，還必須輔之以配套的信息公開(kāi)制度、參與程序保障措施和意見(jiàn)反饋機(jī)制等?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，對(duì)于公眾參與的原則、參與方式、各方主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任均做出了規(guī)定。但是，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，對(duì)公眾參與重視不夠，民主協(xié)商以及相關(guān)利益主體充分參與的運(yùn)行機(jī)制依然不暢通。因此，迫切需要強(qiáng)化公眾參與層面的法律制度建設(shè)，提升公眾在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的意愿和能力。

2 公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的理論基礎(chǔ)

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及生態(tài)信息收集、獲取、傳播、審查和分析等多個(gè)層面，而這些層面往往高度分散。但是，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的相互關(guān)聯(lián)性，決定了必須在多個(gè)治理層級(jí)之間協(xié)同互動(dòng)，而公眾參與制度可以有效促進(jìn)協(xié)同互動(dòng)[3]。

2.1 生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求

黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，涉及多層次利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題。政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境治理，在應(yīng)對(duì)多元主體與多重繁雜行為時(shí)乏力，治理效能難以達(dá)到預(yù)期[4]。公眾可以將民情民意反饋給政府，為主管機(jī)關(guān)與職能部門(mén)提供及時(shí)、準(zhǔn)確的信息，幫助其克服在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中決策的偏頗。公眾參與既能夠增加治理過(guò)程的透明度與公開(kāi)性，使環(huán)境治理過(guò)程中的決策體現(xiàn)民意、彰顯民主，又能彌補(bǔ)政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中不到之處，成為政府監(jiān)管生態(tài)環(huán)境的有力補(bǔ)充[5]。通過(guò)常態(tài)化、制度化的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，聚集不同組織和公眾的力量，分享信息，為了共同目標(biāo)而進(jìn)行制度化合作[6]，促使地方政府認(rèn)真盡職盡責(zé)。

因此，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，并構(gòu)筑穩(wěn)定持續(xù)合作平臺(tái)與機(jī)制，確保形成共識(shí)導(dǎo)向的集體決策，進(jìn)而調(diào)動(dòng)多方主體及其掌握的社會(huì)資源，共同應(yīng)對(duì)跨地區(qū)性公共問(wèn)題[7]，是推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

2.2 生態(tài)文明法制建設(shè)中民主治理范式的體現(xiàn)

公眾為享有更好的生活環(huán)境，對(duì)于影響其生活品質(zhì)的公共事務(wù)愈來(lái)愈關(guān)心，對(duì)政府有關(guān)生態(tài)保護(hù)政策的制定與實(shí)施有更多知情和參與的意愿。同時(shí)，公眾也希冀以各種方式影響政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等議題上的決定[8]。

在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，可通過(guò)環(huán)保社會(huì)組織等“發(fā)動(dòng)機(jī)”[9]，加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)境保護(hù)教育與培訓(xùn)力度，提高普通民眾的環(huán)保認(rèn)知水平，更好地集聚公眾的力量與智慧，參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理。這與現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理所呈現(xiàn)的協(xié)商型治理模式相契合，強(qiáng)調(diào)多元主體參與的程序、過(guò)程和機(jī)制，注重利益攸關(guān)者參與、溝通、合作，形成多元主體行動(dòng)的結(jié)構(gòu)，提高治理的效率。

2.3 有效實(shí)現(xiàn)懲戒與威懾功能的考量

考慮到黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有系統(tǒng)性與復(fù)雜性，并囿于監(jiān)管力量的短缺與資源的匱乏，希冀公權(quán)力量能夠?qū)ξ：S河流域生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行全方位、全天候、地毯式的糾察與整頓還不現(xiàn)實(shí)。眾所周知，跨邊界問(wèn)題的解決極為棘手，必須通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)。因此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要通過(guò)國(guó)家-社會(huì)協(xié)同治理模式，來(lái)重建新的治理秩序[10]。

黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度要落到實(shí)處，離不開(kāi)公眾力量的增強(qiáng)和補(bǔ)位。應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量聯(lián)合開(kāi)展保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境行動(dòng)，以有效的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)方式，應(yīng)對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境違法事件[11]，進(jìn)而更好地發(fā)揮懲戒與威懾作用。

3 公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度存在的問(wèn)題

目前，公眾的環(huán)保意識(shí)與參與程度較低，形式單一，且缺少穩(wěn)定的參與群體，信息與意見(jiàn)的代表性、互動(dòng)性、持續(xù)性較差。參與方式主要為公眾聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家意見(jiàn)咨詢(xún)等[12]。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

3.1 欠缺為環(huán)保NGO在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中扮演更重要角色提供包容寬松的法治環(huán)境

較之于環(huán)保NGO（非政府組織），個(gè)體對(duì)利益的認(rèn)知和相應(yīng)行動(dòng)受到諸多個(gè)體化因素的影響，難以有序、有效參與。政府部門(mén)和社會(huì)間缺乏垂直網(wǎng)絡(luò)，難以開(kāi)展有效溝通，公眾很難通過(guò)現(xiàn)有的制度化渠道實(shí)現(xiàn)利益訴求輸出與傳達(dá)。這也是公眾樂(lè)意依循“鬧大”邏輯采取行動(dòng)策略的根本緣由[13]。

借助環(huán)保NGO實(shí)現(xiàn)公眾有序有效參與，尚需制定有效的規(guī)則與政策。畢竟，從環(huán)保NGO自身而言，其形成、發(fā)展與壯大，除了有賴(lài)于自身組織結(jié)構(gòu)與能力建設(shè)外，也需要政府在政策方面予以支持與引導(dǎo)。但是，有關(guān)公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)組織的運(yùn)行與發(fā)展也存在疑慮，認(rèn)為其缺乏相應(yīng)的知識(shí)與專(zhuān)業(yè)能力，內(nèi)部管理失范，容易受利益集團(tuán)的左右，社會(huì)公信力不足等。但是，要鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)公眾的積極性，就必須進(jìn)一步探索加強(qiáng)與完善NGO參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的機(jī)制，使其能夠獲得相應(yīng)的綠色社會(huì)基金支持，同時(shí)為其在黃河生態(tài)環(huán)境治理中扮演更重要的角色提供良好的法律與政策環(huán)境。

3.2 公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確

要激勵(lì)公眾參與黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，就得提升其參與的意愿與動(dòng)力，因而適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)機(jī)制是必不可少的。唯有明晰的可操作的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，在物質(zhì)與精神層面對(duì)公眾參與進(jìn)行引導(dǎo)，增強(qiáng)其追求有效推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的意愿，才能使其按照法律采取行動(dòng)[14]。

但是，現(xiàn)行法律中有關(guān)公眾參與的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償大多是籠統(tǒng)性的規(guī)定，未能為公眾參與提供穩(wěn)定的利益引導(dǎo)機(jī)制。另外，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》中對(duì)直接責(zé)任人員僅規(guī)定承擔(dān)行政處分的責(zé)任，未涉及民事與刑事責(zé)任，這使得對(duì)企業(yè)實(shí)際排放信息、資源能源信息以及環(huán)境管理信息的公開(kāi)要求存在不足之處，對(duì)企業(yè)不履行強(qiáng)制公開(kāi)義務(wù)的，環(huán)保部門(mén)只能進(jìn)行“十萬(wàn)元以下”罰款，起不到懲戒與教育作用。

3.3 公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律渠道不暢通

我國(guó)現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化仍側(cè)重于政府管理體制的現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)要實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。對(duì)于公眾參與、協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)重視不夠，在制度供給上仍顯不足，而未來(lái)的社會(huì)治理將更加突出社會(huì)組織的深度參與[15]。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》雖然規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和方式，但是并沒(méi)有明確說(shuō)明如何反映公眾合理的意見(jiàn)，也欠缺多元的渠道和機(jī)制作依托，尚未建立起良好的信息傳輸機(jī)制。

另外，從反饋機(jī)制的運(yùn)行狀況來(lái)看，公眾與生態(tài)環(huán)境行政決策部門(mén)以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)等的雙向互動(dòng)較少，根源在于法律制度層面的缺陷，尤其有關(guān)規(guī)定對(duì)公眾意見(jiàn)采納與否加以說(shuō)明，但未對(duì)說(shuō)明的詳細(xì)程度以及說(shuō)明的形式和程序進(jìn)行規(guī)定。

4 健全黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律機(jī)制的舉措

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，要打造黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)新格局，就應(yīng)在搭建公眾參與的法律平臺(tái)、增加參與主體的數(shù)量、細(xì)化激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面發(fā)力。

4.1 國(guó)外公眾參與法律機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

4.1.1 美國(guó)的舉措

美國(guó)建立了基于流域的水資源管理委員會(huì)，來(lái)應(yīng)對(duì)與解決跨州的水資源管理問(wèn)題。此外，還制定了《清潔水法》與《安全飲用水法》，并以《清潔水法》為核心，構(gòu)建了一套“以命令控制為主、經(jīng)濟(jì)刺激為輔、公眾參與為補(bǔ)充”的水資源污染防治調(diào)控機(jī)制[16]。

為保障公眾在制定、執(zhí)行和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法過(guò)程中的參與，所有聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)都要經(jīng)過(guò)公眾審核、由公眾提出意見(jiàn)，并要求美國(guó)環(huán)境保護(hù)署在公布法規(guī)前處理好公眾意見(jiàn)。此外，涉及重大的環(huán)境問(wèn)題行政許可需要經(jīng)過(guò)公眾評(píng)議與審核?！肚鍧嵥ā吩试S個(gè)人針對(duì)聯(lián)邦或州政府未能執(zhí)行環(huán)境法律等，向聯(lián)邦法院提起訴訟，進(jìn)而構(gòu)筑更為完備的環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)[17]。

4.1.2 歐盟的舉措

歐盟的《奧胡斯公約》明確指出，公眾有權(quán)獲得信息參與政策的決策，在其《水框架指令》（WFD）也有體現(xiàn)。WFD確定了公眾參與的若干優(yōu)勢(shì)，如可以更好地利用不同利益相關(guān)者的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，提高公眾接受度，減少訴訟、提高效率。為了更好地保障公眾參與，還通過(guò)開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)主頁(yè)對(duì)相關(guān)規(guī)劃信息進(jìn)行詳細(xì)介紹，并實(shí)時(shí)更新WFD執(zhí)行情況及其他與規(guī)劃相關(guān)信息，以便公眾更加及時(shí)地咨詢(xún)和評(píng)議。這讓利益相關(guān)者獲得了觀察員的地位，使得其在規(guī)劃編制過(guò)程中更具角色感[18]。

4.1.3 澳大利亞的舉措

澳大利亞《聯(lián)邦水法》以及《聯(lián)邦水法修正案》，對(duì)于流域規(guī)劃評(píng)估進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定，要求每10 a進(jìn)行一次協(xié)商，由流域管理局、州政府、流域委員會(huì)以及社區(qū)委員會(huì)進(jìn)行協(xié)商、評(píng)估，并接受來(lái)自公眾的意見(jiàn)，公眾在規(guī)劃實(shí)施階段還可參與評(píng)價(jià)。其墨累-達(dá)令流域管理成員來(lái)自流域各州政府以及其他利益相關(guān)群體，具有廣泛的代表性，還設(shè)有社區(qū)咨詢(xún)委員會(huì)，除了廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)外，還以其先進(jìn)的技術(shù)幫助公眾了解流域管理情況[19]。

4.2 我國(guó)的改進(jìn)策略

4.2.1 搭建公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律平臺(tái)

應(yīng)建立以各級(jí)政府為主導(dǎo)、各種形式的社會(huì)組織為補(bǔ)充的公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，打造多樣、暢通的公眾參與平臺(tái)。通過(guò)聽(tīng)證制度，給公眾發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，集思廣益，正確決策，既兼顧了民主與效率，又可以預(yù)防立法的偏頗，保證立法的合理性、可行性，提高立法質(zhì)量。此外，還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)運(yùn)行機(jī)制的完善，推進(jìn)我國(guó)環(huán)保NGO的健康發(fā)展。要多層次地搭建政府與公眾座談、對(duì)話的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)微信、微博或者開(kāi)發(fā)黃河流域生態(tài)保護(hù)專(zhuān)門(mén)的APP程序等手段，組建公眾信息交流的平臺(tái)，使專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員與公眾利益相關(guān)方廣泛參與黃河流域生態(tài)環(huán)境治理[20]。應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策過(guò)程中聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)等的適用情形和具體程序，保證公眾的有效參與。

4.2.2 建立統(tǒng)一的黃河流域水文信息共享等平臺(tái)

水利、環(huán)保等涉及黃河流域治理的主管部門(mén)各有其監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)，而且在監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、時(shí)段、頻次、技術(shù)等方面存在差異，致使發(fā)布的數(shù)據(jù)不一致，影響公眾的認(rèn)知。為此，需要以“互聯(lián)網(wǎng)+”模式構(gòu)建基于“數(shù)字江河湖泊”的流域管理政務(wù)平臺(tái)，作為創(chuàng)新流域治理機(jī)制的抓手和確保治理機(jī)制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的制度性保障，并促進(jìn)公眾參與[21]。例如，可對(duì)標(biāo)智慧長(zhǎng)江平臺(tái)打造智慧黃河平臺(tái)[22]，逐步實(shí)現(xiàn)黃河全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)數(shù)據(jù)信息全面采集和實(shí)時(shí)傳輸，并以可視化的方式實(shí)時(shí)呈現(xiàn)，達(dá)到智能分析、實(shí)時(shí)預(yù)警的效果。另外，還需逐步建立黃河沿岸各?。▍^(qū)）生態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)信息的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，促進(jìn)黃河流域各地區(qū)信息開(kāi)放共享，為黃河大保護(hù)和經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展一體化提供智慧服務(wù)。同時(shí)，也應(yīng)特別注意逐步完善黃河流域突發(fā)環(huán)境事件常態(tài)化的監(jiān)控預(yù)警體系。

此外，環(huán)境信息公開(kāi)是公眾參與的前提，還需要拓寬黃河流域企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的范圍，明確信息公開(kāi)的程度。

4.2.3 擴(kuò)大黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與主體的范圍

增加黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與主體，解決參與者單一問(wèn)題，無(wú)疑會(huì)克服決策內(nèi)卷化帶來(lái)的弊端。應(yīng)當(dāng)允許環(huán)保NGO對(duì)污染者和不履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟。還應(yīng)通過(guò)多方溝通尋求共識(shí)，充分發(fā)揮社會(huì)組織與個(gè)人的力量。

另外，可通過(guò)社區(qū)和環(huán)保NGO加強(qiáng)對(duì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育與培訓(xùn)，形成良好的社會(huì)氛圍。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)座談會(huì)、培訓(xùn)會(huì)等形式，提高普通民眾的環(huán)保認(rèn)知水平，為公眾有序參與生態(tài)環(huán)境治理奠定基礎(chǔ)。

4.2.4 為環(huán)保NGO等社會(huì)組織匯聚公眾參與營(yíng)造良好的法律環(huán)境

首先，應(yīng)該引導(dǎo)環(huán)保NGO在增強(qiáng)公眾自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)與意愿上發(fā)揮作用。同時(shí)，也要廣泛動(dòng)員科研院校及社區(qū)，組建志愿者隊(duì)伍，充分發(fā)揮志愿者作用。另外，也可對(duì)現(xiàn)代西方社區(qū)以及環(huán)保NGO的專(zhuān)業(yè)化的發(fā)展方式加以借鑒。

其次，應(yīng)對(duì)社會(huì)組織就黃河流域生態(tài)環(huán)境違法事件提起環(huán)境公益訴訟的條件進(jìn)一步放寬，降低門(mén)檻與登記要求，以吸納更多社會(huì)組織，參與為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)而提起的公益訴訟活動(dòng)。公益訴訟成本風(fēng)險(xiǎn)如不能得到有效控制，則縱然有公益精神，維護(hù)環(huán)境公益的實(shí)質(zhì)性作用也會(huì)大打折扣[23]。因此，可以按照生態(tài)修復(fù)計(jì)劃，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，委托相關(guān)社會(huì)資本對(duì)公益訴訟賠償金進(jìn)行管理。

最后，對(duì)于在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中做出貢獻(xiàn)的個(gè)人和組織進(jìn)行宣介，發(fā)揮媒體的聚焦效應(yīng)，營(yíng)造“人人競(jìng)相參與，人人競(jìng)相做貢獻(xiàn)”的良好氛圍。同時(shí)，可組織相關(guān)科研機(jī)構(gòu)及高等院校，開(kāi)展黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳進(jìn)社區(qū)活動(dòng)。

4.2.5 明晰黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律激勵(lì)機(jī)制

第一，對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)有重大貢獻(xiàn)的單位及個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了由人民政府予以獎(jiǎng)勵(lì)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法規(guī)與部門(mén)規(guī)章，細(xì)化公眾對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為的舉報(bào)制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度，作出精細(xì)化規(guī)定，明確獎(jiǎng)勵(lì)情形、方式以及金額。第二，應(yīng)積極推薦環(huán)保NGO優(yōu)秀代表的評(píng)選活動(dòng)，以點(diǎn)帶面，示范引領(lǐng)，激發(fā)公眾參與熱情[24]。第三，基于《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，強(qiáng)化對(duì)黃河流域企事業(yè)單位的信息公開(kāi)要求，建立健全配套獎(jiǎng)懲制度，并與企業(yè)信用信息掛鉤。此外，還應(yīng)細(xì)化相應(yīng)的懲罰規(guī)則，以便能通過(guò)嚴(yán)厲的處罰威懾違法者。

5 結(jié) 語(yǔ)

一個(gè)有效的公眾參與系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)是通過(guò)利益引導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)各個(gè)主體參與的意愿與熱情，并讓多主體進(jìn)行去中心化的協(xié)力合作，平等協(xié)商，合力實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)[25]。該系統(tǒng)包含了公眾的主體性、信息公開(kāi)透明性以及直接平等的參與渠道等，并且經(jīng)由對(duì)政府行政與公共事務(wù)相關(guān)知識(shí)與信息的吸收，將自己的意志與行動(dòng)表達(dá)于公共事務(wù)的行動(dòng)之中[26]。要激發(fā)公眾參與意愿，提升公眾參與的能力，達(dá)到有序與有效參與的效果，一是要通過(guò)組織化建設(shè)，協(xié)調(diào)公眾的意見(jiàn)與行動(dòng)，有序理性發(fā)聲;二是要通過(guò)推動(dòng)和完善信息公開(kāi)制度，逐步建立常態(tài)化的對(duì)話機(jī)制，凝聚共識(shí)，科學(xué)合理決策;三是要加大投入，通過(guò)物質(zhì)保障和行為激勵(lì)，形成適當(dāng)?shù)恼T因，從物質(zhì)層面激發(fā)公眾參與的熱情與動(dòng)力;四是要形成穩(wěn)定的反饋機(jī)制，從精神層面提升公眾參與的獲得感與成就感，激發(fā)其持續(xù)參與的熱情與動(dòng)力。

在黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持以參與式與協(xié)商式的治理觀點(diǎn)，提升黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)溝通與公眾參與水準(zhǔn)，通過(guò)不斷溝通與協(xié)調(diào)，匯集智慧，并通過(guò)強(qiáng)化信息公開(kāi)準(zhǔn)則與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，建立鞏固信任關(guān)系[27]。應(yīng)切實(shí)尊重公眾的知情權(quán)，建立良好的溝通渠道，明確規(guī)定公眾參與的法律程序、途徑和方式等，注重在治理中發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，確保黃河流域生態(tài)環(huán)境治理效能的實(shí)現(xiàn)[28]。

總而言之，合理、有效地保障公眾參與的權(quán)益，對(duì)于破解黃河流域生態(tài)環(huán)境治理難題，以及進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)江河湖海流域生態(tài)環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化都是不可或缺的[29]。

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