我國區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作路徑研究

摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大氣環(huán)境污染問題日益嚴重。現(xiàn)階段我國大氣污染呈現(xiàn)出了較為明顯的區(qū)域性特征。各級政府應以區(qū)域為治理預防視角，對大氣環(huán)境污染實施聯(lián)防聯(lián)控。存在問題主要有區(qū)域內(nèi)矛盾嚴重、法律體系不完善、相關(guān)政策落實力度不夠等。想要使區(qū)域性大氣環(huán)境污染問題得到更有效的聯(lián)防聯(lián)控，就必須采取科學合理的措施：（一）要遵循綠色發(fā)展原則、協(xié)調(diào)控制原則和從嚴處罰原則;（二）采取“和而不同”的聯(lián)防聯(lián)控方式;（三）建立聯(lián)合預警和信息共享制度;（四）加大區(qū)域內(nèi)部的宣傳力度。

關(guān)鍵詞：區(qū)域性大氣污染;聯(lián)防聯(lián)控;工作路徑

中圖分類號：D922.68?文獻標識碼：A?文章編號：2095-6916（2021）06-0043-03

引言

在很長一段時間內(nèi)我國的經(jīng)濟發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價來進行的。這種不正確的經(jīng)濟發(fā)展理念，使得我國當時的環(huán)境污染問題變得十分嚴重。在我國的長三角、珠三角等地區(qū)的諸多城市群出現(xiàn)了大規(guī)模的大氣污染。倘若不及時采取措施加以治理，那么這些地區(qū)的人民群眾日常生活就會受到極其嚴重的影響。為了有效控制大氣污染，各城市群都嘗試實施各種措施來穩(wěn)定大氣環(huán)境。其中有一些措施起到了較好的作用，但大氣污染防治問題仍然需要社會各界持續(xù)關(guān)注。

一、區(qū)域概念的界定

要想有效控制現(xiàn)階段我國存在的區(qū)域性大氣污染問題，需要從法律制度的層面落實法律法規(guī)。只有如此，才能夠使區(qū)域性的大氣污染問題得到明顯的關(guān)注。由于現(xiàn)階段的環(huán)境法律在區(qū)域這一概念的界定上仍然存在模糊性，因此想要使環(huán)境法律在環(huán)境治理層面變得更具有說服力，需要對這一概念進行更加清晰的界定。從不同的角度闡述“區(qū)域”這一概念，能夠得到不同的答案。如果以空間地理范圍來界定區(qū)域，那么區(qū)域和行政規(guī)劃便存在含義上的共通性。但現(xiàn)階段發(fā)展的城市群已經(jīng)遠遠超出了行政規(guī)劃的區(qū)域范圍，因此以該定義來解決區(qū)域環(huán)境大氣污染的問題是不合理的。如果從風俗民情和歷史發(fā)展淵源來劃分區(qū)域，雖然能夠使得相對應的區(qū)域劃分與經(jīng)濟發(fā)展更加貼合，但這也不是進行區(qū)域大氣污染治理的最佳區(qū)域劃分方式。隨著《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》的頒布，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)功能區(qū)成為了區(qū)域環(huán)境治理的科學標準。生態(tài)功能區(qū)的劃分使“區(qū)”這一概念，富含生態(tài)系統(tǒng)的理論特征，與行政區(qū)域劃分相聯(lián)系，與人文區(qū)域劃分相交叉，但卻富有自然環(huán)境區(qū)域的主要特點，成為了大氣污染治理過程中環(huán)境法律區(qū)域概念的最佳詮釋。該概念的出現(xiàn)也標志了區(qū)域差異性的劃分。換句話說，不同的地理環(huán)境有不同的大氣污染治理辦法。在通過統(tǒng)一的環(huán)境法律來進行不同區(qū)域內(nèi)大氣環(huán)境污染治理的過程中，各區(qū)域政府機構(gòu)需要使用具體問題具體分析的方法，制定貼合該區(qū)域?qū)嶋H情況的大氣污染治理辦法和預防辦法進行治理。

二、聯(lián)防聯(lián)控的含義

這里探討的聯(lián)防聯(lián)控主要包含兩個層面的含義：

第一個層面是行政區(qū)之間的聯(lián)防聯(lián)控。由于環(huán)境法律意義上的區(qū)域是以生態(tài)理論系統(tǒng)來劃定的，因此一個區(qū)域可能連跨好幾個行政區(qū)。為了使得該區(qū)域內(nèi)的大氣污染問題能夠得到解決，僅僅依靠該區(qū)域內(nèi)的某一個行政區(qū)政府機構(gòu)的努力是遠遠不夠的，需要各省市區(qū)劃中的政府機構(gòu)共同進行協(xié)商努力，才能夠完成該區(qū)域內(nèi)的大氣污染預防與治理。首先，各行政區(qū)域內(nèi)的政府機構(gòu)需要制定聯(lián)防聯(lián)控的日常規(guī)章制度，并且明確權(quán)責范圍，只有如此才能使大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控更具可行性。其次，該區(qū)域內(nèi)的所有政府機構(gòu)都需要樹立統(tǒng)一的合作目標，并且將合作目標具體到數(shù)據(jù)化指標上。只有如此，才能使大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控工作變得更具方向性。再次，為了保障區(qū)域性大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控工作能夠順利展開，區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的職能部門需要統(tǒng)一制定相對應的獎懲措施，來幫助促進整個聯(lián)防聯(lián)控工作的合理運行。最后，所制定出的聯(lián)防聯(lián)控工作指示文件需要與當?shù)氐膶嶋H情況相聯(lián)系以確保切實可行。只有如此，大氣污染的環(huán)境問題才能夠得到較好的解決。

第二個層面的聯(lián)防聯(lián)控指的是不同大氣污染問題之間的聯(lián)防聯(lián)控，由于各城市的工業(yè)化發(fā)展較為迅猛，因此各城市大氣污染問題不盡相同。有的城市由于化工企業(yè)較多，因此工業(yè)廢氣排污過重;有的城市由于交通較為發(fā)達，因此存在汽車尾氣污染大氣的問題。為了一并解決該區(qū)域內(nèi)的各類大氣污染問題，工作人員需要考慮該區(qū)域內(nèi)可能會影響大氣質(zhì)量的各個因素，依據(jù)對每個因素具體分析的結(jié)果展開大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控工作，只有如此才能夠使區(qū)域性大氣污染問題得到圓滿解決。

三、現(xiàn)階段存在問題

（一）區(qū)域內(nèi)矛盾嚴重

由于我國現(xiàn)階段區(qū)域大氣污染問題日益嚴重，因此政府機構(gòu)工作人員嘗試通過法律規(guī)范，來進行區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控。從理論層面上看，這種區(qū)域性大氣污染的治理方式能夠取得較為良好的效果，但是在實際操作層面卻仍然存在著一系列的問題。首先，由于現(xiàn)階段的大氣污染已經(jīng)成為城市群跨區(qū)域的共同問題，因此僅僅依靠某一個城市的大氣環(huán)境治理無法有效改善整片區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境。但現(xiàn)階段，想要突破行政區(qū)域的治理束縛，服從該區(qū)域內(nèi)某一個行政區(qū)域職能部門的調(diào)配，來實現(xiàn)整個區(qū)域的日常大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工程的是很困難的。各省市都希望立足自身實際，制定切合本區(qū)域的大氣污染環(huán)境治理辦法。區(qū)域內(nèi)部之間因各自情況不同，因此存在著無法調(diào)和的矛盾。如果不優(yōu)先解決矛盾，僅依靠法律制度強制治理區(qū)域內(nèi)大氣污染的問題是很困難的。

（二）法律體系不夠完善

此外，我國雖已出臺出相關(guān)科學合理的環(huán)境保護法，但在目前法律中，缺乏有關(guān)區(qū)域環(huán)境法內(nèi)容。同時，也未建立切實可行的治理和監(jiān)督機制，保障區(qū)域性大氣環(huán)境日常治理的順利開展。某些區(qū)域意識到該區(qū)域內(nèi)大氣污染問題的嚴重性，大力開發(fā)合作項目開展聯(lián)防聯(lián)控工作，治理大氣污染。但這種項目開發(fā)的形式缺乏穩(wěn)定性和持久性，這會直接影響區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的治理效率和結(jié)果，因此需要有關(guān)區(qū)域性大氣污染環(huán)境的專門的法律法規(guī)來規(guī)范和保障治理工作。

（三）政策落實力度不夠

我國政府雖然意識到以區(qū)域為單位進行大氣污染治理的重要性，并為此制定了一系列法規(guī)政策。但由于各區(qū)域地方政府都有自身需要保障的利益，因此中央制定的各項法規(guī)政策，很難在各級政府中完全落實。我國不僅在區(qū)域大氣污染環(huán)境問題的立法層面存在缺失，在制度落實層面也不盡完善。區(qū)域性大氣環(huán)境污染治理是一個較為漫長的過程，它可能會延續(xù)各級政府的多屆領(lǐng)導班子。因此，必須有強有力的法律支撐和政策保障，各級各屆政府堅定不移地依法治理，才能夠確保該區(qū)域大氣環(huán)境治理工作順利推進。

四、區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控路徑探究

想要使問題得到更有效的聯(lián)防聯(lián)控，就必須采取科學合理的路徑措施。

（一）遵循原則

1.綠色發(fā)展原則。綠色發(fā)展原則是現(xiàn)階段我國各區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展務必要遵循的原則。雖然我國已經(jīng)意識到治理區(qū)域性大氣環(huán)境污染問題的重要性，但僅僅依靠“治理”是遠遠不夠的。如果我國經(jīng)濟發(fā)展以環(huán)境破壞為代價，那么即便找到了有效的大氣污染治理辦法，也只會“陷入污染—治理—改善—再污染”的無限循環(huán)中去。因此，要想使我國區(qū)域性大氣環(huán)境污染問題得到根本解決，就要在治理的同時遵循綠色發(fā)展原則，堅持綠色、節(jié)能、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。

2.協(xié)調(diào)控制原則

由于很多區(qū)域內(nèi)高污染的工業(yè)生產(chǎn)項目，是該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主要支柱。治理大氣環(huán)境污染時不可能只是簡單關(guān)閉該類工業(yè)項目。為此，各區(qū)域要嘗試遵循協(xié)調(diào)控制原則聯(lián)防聯(lián)控。具體而言，該區(qū)域職能部門要嘗試調(diào)整自身行政區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力引進低碳經(jīng)濟項目，來幫助現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)項目進行類別調(diào)整，使工業(yè)生產(chǎn)污染能夠得到有效控制。除此之外，政府機構(gòu)還可以通過資金支持的方式，督促高污染工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)大力引進新技術(shù)、新能源，使有關(guān)企業(yè)在保持經(jīng)濟發(fā)展勢頭不變的情況下順利進行同時進行可能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，降低因治理該區(qū)域大氣環(huán)境污染而造成的經(jīng)濟發(fā)展負擔。

3.從嚴處罰原則

由于區(qū)域內(nèi)大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控工作的必要性和迫切性，為了使工作能夠順利展開，各行政區(qū)職能部門都要遵循從嚴處罰的工作原則，對于不支持大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的生產(chǎn)企業(yè)和單位，追究其主管部門的法律責任。例如，對負有責任的行政工作人員進行行政處罰，對違反區(qū)域內(nèi)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作指示的企業(yè)，視情節(jié)輕重予以罰款或勒令其停業(yè)整頓等。隨著信息技術(shù)的高度發(fā)展，各區(qū)域政府部門還可以嘗試使用企業(yè)環(huán)境污染失信記錄數(shù)據(jù)登記庫，對不支持大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控工作的企業(yè)進行黑名單記錄，黑名單數(shù)據(jù)信息可以實行區(qū)域間共享。各行政區(qū)在招商引資時，能夠通過查詢黑名單記錄決定是否引入該企業(yè)。

（二）采取“和而不同”的聯(lián)防聯(lián)控方式

由于每個區(qū)域內(nèi)部所面臨的大氣污染問題具有一致性，因此在聯(lián)防聯(lián)控工作過程中，各行政區(qū)可以遵循一致的大氣污染治理數(shù)據(jù)指標。換句話說，在治理過程中無論是哪個行政區(qū)內(nèi)部的大氣污染數(shù)據(jù)超出了該指標，就說明該行政區(qū)內(nèi)的大氣污染治理不得力。而在各數(shù)據(jù)指標制定完成后，各行政區(qū)職能部門究竟以何種方式來進行本區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理，可以根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的實際情況來實際制定。同時，由于誘發(fā)大氣環(huán)境污染的主要因素占比有所不同，因此制定統(tǒng)一的大氣污染治理措施要求各行政區(qū)執(zhí)行是不合理的，也是不科學的。各行政區(qū)應當采取和而不同的原則來進行聯(lián)防聯(lián)控。換句話說，各區(qū)可以嘗試采用相同的大氣污染治理指標，并結(jié)合自身實際開展治理工作。

（三）建立聯(lián)合預警和信息共享制度

由于信息技術(shù)的出現(xiàn)給各行各業(yè)的發(fā)展都帶來了極大的便利，因此在區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作上，也可以嘗試引入先進的信息技術(shù)。首先是制定區(qū)域聯(lián)合預警制度。各區(qū)域可以根據(jù)生態(tài)功能區(qū)的劃分確定聯(lián)合預警的范圍。在范圍確定后，該范圍內(nèi)的行政區(qū)便可以通過實時的數(shù)據(jù)分析對該區(qū)域內(nèi)的日常大氣環(huán)境狀況進行實時監(jiān)測。這樣一來，該區(qū)域內(nèi)的所有行政區(qū)都能夠根據(jù)本區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境變化情況，做好環(huán)境污染的預警準備。一旦區(qū)域內(nèi)的大氣質(zhì)量超出了正常標準，該區(qū)域就必須采取預防措施，這樣能夠降低有關(guān)區(qū)域出現(xiàn)大氣環(huán)境污染的概率。同時各生態(tài)功能區(qū)還可以建立信息共享制度，幫助各區(qū)域內(nèi)部進行環(huán)境污染治理的步調(diào)調(diào)控，控制各區(qū)域內(nèi)部行政區(qū)之間的矛盾沖突。此外，區(qū)域與區(qū)域之間的信息共享還可以幫助大氣環(huán)境問題治理經(jīng)驗少的區(qū)域向治理工作先進的區(qū)域汲取經(jīng)驗。

（四）加大區(qū)域內(nèi)部的宣傳力度

區(qū)域內(nèi)部的大氣污染問題治理并不單單是政府機構(gòu)和企業(yè)所需要關(guān)注的問題，而是區(qū)域內(nèi)每一個人都需要關(guān)注的問題。只有區(qū)域內(nèi)部的群眾意識到大氣環(huán)境治理的重要性，才能夠使該區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理變得更加高效。為此，上到中央政府下至區(qū)域內(nèi)的各區(qū)行政區(qū)政府機構(gòu)，都應當加強宣傳力度，確保區(qū)域內(nèi)人人重視大氣污染治理。只有如此，才能充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，使本區(qū)域內(nèi)的政府機構(gòu)和各企業(yè)單位的治理工作有法可依、執(zhí)法必嚴。

結(jié)語

區(qū)域性大氣環(huán)境污染問題已不容忽視。各級各類政府應盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，采取科學的治理方法和路徑開展日常聯(lián)防聯(lián)控工作。只有如此，才能夠使我國大氣環(huán)境污染問題早日得以控制，人民群眾的生活質(zhì)量才能得到保障。

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作者簡介：李小娜（1990—），女，漢族，山西柳林人，單位為山西財經(jīng)大學，研究方向為環(huán)境與資源保護法學。

（責任編輯：易衡）

基金項目：本文系2019年度山西省高等學校科學研究優(yōu)秀成果培育項目“大氣污染防治區(qū)域合作法律機制研究”（編號：2019SK015）階段性研究成果