異地高考政策執(zhí)行區(qū)域性差異研究

王寒

摘 要：自2013年起，異地高考改革在地方政府拉開帷幕，時(shí)至今日，政策已基本穩(wěn)定。該政策為解決流動(dòng)人口隨遷子女教育公平問題取得了不錯(cuò)效果，但政策執(zhí)行存在明顯的區(qū)域性差異。本文基于模糊-沖突模型，將異地高考界定為模糊性政策，對(duì)各省異地高考政策進(jìn)行文本分析，根據(jù)各省的實(shí)際情況解釋異地高考政策執(zhí)行中的區(qū)域性差異。

關(guān)鍵詞：模糊-沖突理論;異地高考;區(qū)域性差異

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.054

1 異地高考

異地高考，是指在一定條件下?lián)碛懈呒?jí)中學(xué)學(xué)籍的學(xué)生跨省份、跨戶籍所在地取得高考所在省、直轄市、自治區(qū)考生資格，且以當(dāng)?shù)乜忌矸輩⒓痈呖?，并享有與當(dāng)?shù)乜忌鹊母呖紮?quán)利與義務(wù)的一種考試制度。異地高考問題是一個(gè)涉及政策、倫理、教育以及管理的綜合性問題。以往的異地高考政策的相關(guān)研究主要分為政策困境和優(yōu)化路徑兩方面。政策困境主要體現(xiàn)在政策前提不合理、異地高考政策文本的認(rèn)可度不高和政策執(zhí)行的隨機(jī)性。優(yōu)化路徑包括高考錄取制度優(yōu)化、合理設(shè)置異地高考準(zhǔn)入條件、建立監(jiān)督機(jī)制、改革戶籍制度以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 研究框架：模糊-沖突模型

馬特蘭德根據(jù)各類政策在模糊性與沖突性上的差異，將政策執(zhí)行行動(dòng)劃分為四種類型，并提出了每種政策執(zhí)行行動(dòng)中處于支配性地位的要素：行政性執(zhí)行（資源）;政治性執(zhí)行（權(quán)力）;試驗(yàn)性執(zhí)行（情境）;象征性執(zhí)行（參與者聯(lián)盟）。這為理解異地高考政策執(zhí)行區(qū)域性差異提供了新思路。在該模型中，模糊性是指政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段上的模糊，沖突性是指政策過程的多個(gè)參與者存在政策目標(biāo)認(rèn)同上的不一致。

針對(duì)該模型在解讀模糊政策的試驗(yàn)性執(zhí)行時(shí)的語焉不詳，胡業(yè)飛對(duì)該模型進(jìn)行了本土化修正，如表1。在執(zhí)行模糊政策時(shí)，政策執(zhí)行者的基本行動(dòng)策略是竭力削減政策的模糊性、提升政策的清晰度，推動(dòng)“試驗(yàn)性執(zhí)行”向“行政性執(zhí)行”轉(zhuǎn)化，“求解”與“替代”是該過程中的行動(dòng)策略工具。

本研究分析的異地高考政策與胡業(yè)飛所研究的社會(huì)化養(yǎng)老政策在模糊——沖突模型的運(yùn)用上具有一定的相似性。一方面，兩個(gè)政策都屬于模糊性較高的政策，另一方面，在試驗(yàn)性執(zhí)行角度的修正也能很好地解釋一些省份的異地高考政策。因此，本文主要依據(jù)這一本土化模型對(duì)異地高考政策進(jìn)行分析。

3 模糊性：異地高考的中央政策

2012年國(guó)務(wù)院教育部、發(fā)改委、公安部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，這一意見是中央關(guān)于異地高考的指導(dǎo)性文件，各地方都需依據(jù)該意見制定落實(shí)各地方的異地高考?？傮w來說，中央政策在政策目標(biāo)和政策手段方面都具有模糊性。

3.1 目標(biāo)模糊

根據(jù)《意見》，在隨遷子女升學(xué)考試工作的主要原則和目標(biāo)上，除了保障隨遷子女的教育與升學(xué)公平，還要促進(jìn)人口合理流動(dòng)，此外還需統(tǒng)籌好隨遷子女的升學(xué)考試需求和人口流入地的教育資源承載能力。一方面，這體現(xiàn)了目標(biāo)的多元化。另一方面，甚至在某種程度上存在目標(biāo)的沖突——幾點(diǎn)目標(biāo)的主次如何劃分，具體每一個(gè)目標(biāo)應(yīng)該占怎樣的比重也無法確定。這兩點(diǎn)充分體現(xiàn)了目標(biāo)的模糊性。

3.2 手段/標(biāo)準(zhǔn)模糊

《意見》提出要因地制宜制定具體政策也體現(xiàn)了模糊性。一方面，客觀標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，雖然有給出政策制定的參考條目，但并沒有給出參考范圍，讓地方政府因地制宜，也就是給了地方很大的自主空間。另一方面，這里提出的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)也是模糊的，上面的兩個(gè)根據(jù)和諸多標(biāo)準(zhǔn)條款，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)情況是，在人口凈流入大省，更多的重視了促進(jìn)人口合理有序流動(dòng)和人口流入地教育資源承載能力情況，而公平受教育權(quán)利、升學(xué)機(jī)會(huì)和隨遷子女升學(xué)考試需求就會(huì)被放在稍微次要的位置，甚至背離了后面兩個(gè)目標(biāo)。因此，筆者認(rèn)為異地高考的中央政策具有手段的模糊性。

4 沖突性：地方執(zhí)行的區(qū)域性差異

依據(jù)中央的《意見》指導(dǎo)，各省級(jí)政府紛紛制定了本地區(qū)的異地高考政策，政策主要包括四個(gè)部分：家長(zhǎng)準(zhǔn)入條件、學(xué)生準(zhǔn)入條件、報(bào)考院校類型與執(zhí)行進(jìn)程類型。其中，準(zhǔn)入條件（包括家長(zhǎng)和學(xué)生）屬于“基本門檻”，主要規(guī)定哪一部分流動(dòng)人群及其子女可以獲得異地高考的資格;報(bào)考院校類型涉及資格群體實(shí)際享有的可能權(quán)利;而執(zhí)行進(jìn)程類型代表著各地執(zhí)行異地高考政策的態(tài)度和思路。具體各省情況如表2。

根據(jù)以上三類構(gòu)成要素，可以將異地高考政策劃分為兩類：

（1）低沖突性：準(zhǔn)入門檻低、同等待遇、一步到位（安徽、山東等17省份）。

首先，這些省份大都屬于高考資源的劣勢(shì)地區(qū)，主要體現(xiàn)在教育資源的相對(duì)匱乏和人口競(jìng)爭(zhēng)壓力大，對(duì)當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口隨遷子女的吸引力不大。同時(shí)，大多數(shù)省份都屬于人口凈流出省，當(dāng)?shù)卣枰獮楫惖馗呖汲袚?dān)的新增教育成本在可接受范圍內(nèi)。此外，對(duì)于這些省份的當(dāng)?shù)鼐用駚碚f，既得利益損害的實(shí)感不明顯，因此，這些地區(qū)大多數(shù)人都屬于政策中間人，反對(duì)聯(lián)盟和支持聯(lián)盟間的沖突微弱，體現(xiàn)了低沖突性。

在政策執(zhí)行中，各省份因地制宜，具體的政策內(nèi)容存在諸多細(xì)節(jié)差異，體現(xiàn)了試驗(yàn)性執(zhí)行的特點(diǎn)。同時(shí)，這些省份積極通過“求解”與“替代”策略降低政策模糊性，提高政策清晰度，加之，這些省份在異地高考政策落實(shí)中資源供給方面問題不大，在推動(dòng)“試驗(yàn)性執(zhí)行”向“行政性執(zhí)行”的轉(zhuǎn)化過程相對(duì)容易。

（2）高沖突性：準(zhǔn)入門檻高、差別待遇、過度漸進(jìn)。（北京、廣東、云南等13個(gè)省份）。

這些省份主要分為兩類：一類是人口流入密集地區(qū)的京津滬粵;另一類是青海、新疆等西部地區(qū)。兩類省份都屬于不同類型的高考優(yōu)勢(shì)地區(qū)。

就京津滬粵地區(qū)而言，第一，教育資源領(lǐng)先，可享受的高等教育資源豐富。其中，京津滬的競(jìng)爭(zhēng)壓力小，異地高考政策對(duì)當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口隨遷子女的吸引力大，需求量高。第二，作為人口流入密集地區(qū)，當(dāng)?shù)卣枰獮楫惖馗呖汲袚?dān)的新增教育成本預(yù)期不容樂觀。第三，當(dāng)?shù)卣藛T既是政策執(zhí)行者又是當(dāng)?shù)鼐用?，作為雙重的既得利益者，進(jìn)一步強(qiáng)化了反對(duì)聯(lián)盟的力量。反對(duì)聯(lián)盟和支持聯(lián)盟間沖突性強(qiáng)烈，反對(duì)聯(lián)盟在博弈中占據(jù)較大優(yōu)勢(shì)，造成了準(zhǔn)入門檻高，地方政策強(qiáng)調(diào)過渡漸進(jìn)，如廣東和天津;且北京、天津至今都只開放了中職、高職的隨遷子女錄取。

就青海、新疆、云南等西部地區(qū)而言，雖然教育資源較為匱乏，教育水平不高，但競(jìng)爭(zhēng)壓力小，對(duì)隨遷子女的吸引力較大。這些地區(qū)一旦低門檻、同等待遇開放異地高考，將很容易帶來大批“高考移民”，打破該地區(qū)內(nèi)部的教育競(jìng)爭(zhēng)平衡，當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)聲音很大。因此，這些地區(qū)的反對(duì)聯(lián)盟與支持聯(lián)盟之間也有較強(qiáng)的沖突性。

這兩類情況很大程度體現(xiàn)了政策制定對(duì)反對(duì)聯(lián)盟的妥協(xié)。但需要注意的是，此處的妥協(xié)并沒有帶來完全的象征性執(zhí)行，而是一定程度地實(shí)際執(zhí)行，可將其命名為“妥協(xié)性執(zhí)行”。當(dāng)然，高沖突性地區(qū)并不都是完全妥協(xié)，也會(huì)通過漸進(jìn)或過渡式的政策執(zhí)行一定程度緩和異地高考的相關(guān)利益群體之間的沖突。如上海、廣東都以分步實(shí)施取得了一定進(jìn)展，通過向中央爭(zhēng)取支持和自身提供更多的教育資源彌合支持聯(lián)盟與反對(duì)聯(lián)盟之間的沖突與裂痕。這也體現(xiàn)了一些地區(qū)通過降低沖突性，試圖將象征性執(zhí)行向試驗(yàn)性執(zhí)行轉(zhuǎn)變，但是這一努力收效不明顯。且高準(zhǔn)入條件仍未撼動(dòng)，對(duì)反對(duì)聯(lián)盟的妥協(xié)仍占據(jù)主導(dǎo)。體現(xiàn)了明顯的“妥協(xié)性執(zhí)行”特點(diǎn)。

5 總結(jié)

本文運(yùn)用模糊-沖突模型對(duì)異地高考政策執(zhí)行區(qū)域性差異進(jìn)行了解釋與分析，驗(yàn)證了這一模型對(duì)分析異地高考政策執(zhí)行的適用性，一定程度上解釋了異地高考區(qū)域性差異主要體現(xiàn)在沖突性的差異，沖突性背后是利益相關(guān)者組成的不同倡議聯(lián)盟之間的相互博弈的結(jié)果。同時(shí)，在分析過程中發(fā)現(xiàn)象征性執(zhí)行的解釋力不足，即使是高沖突性地區(qū)，政策執(zhí)行也是實(shí)際落實(shí)的，只是體現(xiàn)出很強(qiáng)的妥協(xié)性，因此本研究對(duì)模糊沖突理論進(jìn)行了修正，修正后模型如表3。

此外，由于各地異地高考政策已基本趨于穩(wěn)定，適合從縱向視角切入，本研究也發(fā)現(xiàn)了這一模型的兩個(gè)維度在政策執(zhí)行的解釋中并不是一成不變的，模糊性與沖突性都會(huì)隨著內(nèi)外部因素的變化而變化，異地高考政策為高模糊性——低沖突性類型的地區(qū)試圖通過降低政策模糊性實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)時(shí)執(zhí)行向行政性執(zhí)行的轉(zhuǎn)變，效果較好。異地高考政策為高模糊性——高沖突性類型的地區(qū)試圖通過降低政策執(zhí)行沖突性實(shí)現(xiàn)象征性執(zhí)行向?qū)嶒?yàn)式執(zhí)行轉(zhuǎn)變，總體效果不佳，但也是一種客觀的動(dòng)態(tài)變化。這種模糊性與沖突性的動(dòng)態(tài)變化豐富了對(duì)這一模型的理解。

參考文獻(xiàn)

[1] 孫新，楊淑捷.異地高考的合理性與現(xiàn)實(shí)性分析[J].教育評(píng)論，2013（01）：6-8.

[2] MATLAND R.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of Public Administration and Research，1995，5（2）：145-174.

[3] 胡業(yè)飛，崔楊楊.模糊政策的政策執(zhí)行研究——以中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老政策為例[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015，12（02）：93-105+157.