基于境外引航管理模式經(jīng)驗借鑒的我國引航體制改革建議

詹海東　張永鋒

【摘 要】 為探索符合我國國情的引航管理模式，分析引航行業(yè)特殊屬性，結合各國相關法規(guī)對于引航的界定，闡述美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式，提出促進我國引航體制改革的建議：不斷推進我國引航事業(yè)與國際接軌;探索從法律層面確定“一港一引航”制度;堅持企業(yè)化管理思路;加強人才隊伍建設;完善引航人員的福利保障制度;發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

【關鍵詞】 引航體制;企業(yè)化管理;公共支出;國際慣例

國際海事組織（IMO）與國際引航協(xié)會（IMPA）共同頒布的《關于引航員培訓、認證和操作程序的建議》指出：引航員在海事安全保障和航運環(huán)境保護中扮演了相當重要的角色，每個引航區(qū)域的引航員都需要具有高水平的專業(yè)技術并且熟識當?shù)厮椤Ｒ降母呒夹g性決定了該行業(yè)的特殊屬性。

1 引航機構的基本屬性

引航作為一項公共服務事業(yè)，具有公認的安全保障性、公共服務性和高技術性等特點。[1] 政府主管部門應對引航服務進行嚴格監(jiān)督和質(zhì)量管控，不允許引入市場競爭和商業(yè)運營，以更好維護引航服務的公正性、引航員隊伍的穩(wěn)定性與專業(yè)性，保障港口安全與服務效率?！耙桓垡灰健蹦Ｊ揭呀?jīng)成為國際慣例[2]，甚至有國家通過立法形式予以保障。美國佛羅里達州相關立法條例指出：（1）引航是關乎國家安全保障的服務，不應開放市場;（2）引航服務的首要宗旨是安全，且事關經(jīng)濟和公共福利，因此在引航服務市場中保護公共利益更有效的舉措是監(jiān)管而不是引入市場競爭。1988年荷蘭《引航法》實施，明確了荷蘭引航協(xié)會作為國家引航服務唯一有效組織的地位，所有引航員均為引航協(xié)會成員;自此，荷蘭引航服務體制在經(jīng)歷過競爭模式和國家公務員模式后最終選擇了私有化的全國引航協(xié)會組織，并劃分4個引航區(qū)域分設了區(qū)域唯一的引航協(xié)會，開啟“一港一引航”模式。

2 航運發(fā)達國家引航管理模式的 經(jīng)驗借鑒

從美國、英國、荷蘭、日本、韓國、新加坡等國的引航管理模式來看，這些國家都在堅持“一港一引航”的基本原則下，探索符合本國國情的引航管理模式，并呈現(xiàn)如下4個共性特點：

（1）多數(shù)以引航協(xié)會（公會）或政府唯一許可的企業(yè)化管理形式運行

上述國家都成立了引航協(xié)會（公會），且引航協(xié)會（公會）多注冊為具有一定公益屬性的社團法人組織，實行自收自支的財務自由與靈活的薪酬制度。這些協(xié)會大多是以地域為界成立的區(qū)域性引航組織，如日本聯(lián)合引航協(xié)會（各地協(xié)會都是獨立法人社團）、韓國海事引航協(xié)會（各地設立代表處）等。也有一些國家采取國家行業(yè)主管部門的授權許可和嚴格監(jiān)管下的獨家企業(yè)經(jīng)營模式。此外，美國洛杉磯引航制度是一種政府公務員性質(zhì)的管理制度。

（2）引航業(yè)受國家級行業(yè)主管部門直接監(jiān)管

很多國家都高度重視引航管理，基本都由該國交通運輸主管部門直接監(jiān)管引航業(yè)，部分國家還將引航管理作為國防安全的重要組成部分，例如：雖然荷蘭引航管理已由國防部移交給交通部，但引航員依然由荷蘭海軍陸戰(zhàn)隊進行認定與考核。在引航制度設計、政策制度調(diào)整、引航員資質(zhì)管理等方面，由引航咨詢委員會（由來自主管部門、引航員、海事、航運等各領域高等級官員或?qū)＜覙嫵桑┨岢鰧I(yè)的建議，并提交國家級交通運輸主管部門作最終決定。

（3）以較高的薪酬待遇作為穩(wěn)定引航員隊伍的基本保障

引航員是高技術、專業(yè)化緊缺人才，也是各國都比較重視的高端人才。引航員需要經(jīng)過定期、持續(xù)的嚴格培訓來保證其資格與能力的適用性，才能更好地保障港口運營安全。[3]? 2018年我國有引航員名，其中高級引航員801名，共計引航38萬艘次;我國香港特別行政區(qū)的實習引航員必須持有一級甲板高級船員（商船船長）合格證書，經(jīng)過6個月實習才可以申請參加正式引航員考試，成為正式引航員后還必須參加每5年一次的知識更新培訓。美國加州引航委員會規(guī)定證書申請者必須持有海岸警備隊簽發(fā)的具有雷達培訓簽注的有效船長證書，并且具備2年以上的工作經(jīng)驗，才有資格參加引航員培訓。

對于持有船長證書或引航員證書的高級航運人才，給予較高的薪酬不僅可以保障人才隊伍的穩(wěn)定性，也可以提高其服務意識和服務質(zhì)量。部分國家以補貼或津貼形式保障引航員的薪酬待遇，并列入相關法規(guī)。如：日本引航員收入是船長收入的1.7倍，美國引航員收入是船長收入的2倍多;新加坡海事和港口管理局認定并通過法律作了明確規(guī)定，除了基本薪酬外，可以提供不定時費用及津貼。

（4）引航費用及標準基本由政府直接確定，引航收入全部用于引航員薪酬或公共支出

引航業(yè)作為政府高度監(jiān)管的行業(yè)，高收入與行業(yè)穩(wěn)定性是保障行業(yè)良性發(fā)展的重要保障，而引航費收入也基本以滿足引航員薪酬支出為主;因此，引航費率受政府管制，具體由引航主管部門制定。

美國引航費率受聯(lián)邦政府與各州政府管制，費率的制定主要考慮如下因素：（1）引航機構的成本;（2）保證足夠的回報以吸引高素質(zhì)的引航員;（3）物價指數(shù);（4）可比港口的費收水平;（5）可比服務的收入費用比;（6）其他港口的收費辦法;（7）對地方航運業(yè)的經(jīng)濟影響;（8）船舶交通量;（9）引航員數(shù)量;（10）引航員的風險;（11）引航安全設備和引航支持系統(tǒng)的變化和革新;（12）其他因素。美國引航費收的40%用于機構運作和公共成本支出，60%用作引航員報酬。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海港引航站引航收入也多用于引航員薪酬，收入的38%用于公共支出（長江口深水航道維護）。

3 對我國引航體制改革的啟示

3.1 不斷推進我國引航業(yè)與國際接軌

自改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟和對外貿(mào)易的發(fā)展，我國引航業(yè)在引航運行機制、規(guī)章制度、引航設施、引航技術和隊伍建設等方面發(fā)生了較大變化，在國際上的聲譽和地位有了明顯提高。

引航工作具有較強的涉外性和技術性，是較容易與國際接軌的業(yè)務;因此，應加強我國引航業(yè)與國際引航業(yè)的交流與合作，在管理體制、專業(yè)技術、人員培訓等方面進行充分討論，找出我國引航業(yè)發(fā)展中存在的不足之處，學習先進經(jīng)驗，不斷推進我國引航業(yè)與國際接軌。

3.2 探索從法律層面確定“一港一引航”制度

建議在港口法修編的過程中加入有關“一港一引航”的法律條文，從而在國家法律層面確定“一港一引航”制度。后期可根據(jù)實踐發(fā)展需求，借鑒國際引航發(fā)展經(jīng)驗，從國家層面制定《引航法》或《引航管理條例》，或授權地方立法機構對“一港一引航”制度加以明確。建立引航員工作量核定機制，保障引航員的合理薪酬待遇和休息權利，為引航作業(yè)基地建設、引航裝備配備、引航交通艇配置及引航管理體制改革提供法律依據(jù)，防止行業(yè)內(nèi)的惡性競爭。

3.3 堅持企業(yè)化管理

大多數(shù)國家對引航業(yè)的管理采取的是現(xiàn)代化企業(yè)管理模式。從我國目前的引航管理體制來看，事業(yè)單位的模式雖然有利于保證引航業(yè)的公平與公益的性質(zhì)，但是也存在服務效率較低、人員的編制及晉升渠道受限、審批程序繁瑣等問題。企業(yè)化管理模式有利于提高引航設施設備的使用效率，提升引航的服務質(zhì)量[4]，吸引更多優(yōu)秀的引航人才，提高引航員的工作積極性。

3.4 加強人才隊伍建設

（1）充分考慮引航員崗位的專業(yè)性和風險性，建立科學的引航員薪酬制度和考核獎勵機制，確保引航員的薪酬水平與本地高級船員相當;

（2）研究深化引航員培養(yǎng)機制，加大引航員培養(yǎng)力度，按照引航員培訓、考試和任職的管理規(guī)定，嚴格引航員適任管理，確保引航員編制滿足港口和航運發(fā)展需求;

（3）加強引航員的在職培訓，大力推廣和應用航海新技術，拓寬引航員知識結構，不斷提升引航員的技術理論和實操水平;

（4）應充實和穩(wěn)定引航員隊伍，著力解決引航員數(shù)量不足、超負荷工作的問題，避免疲勞引航，為安全引航創(chuàng)造條件。

3.5 完善引航人員的福利保障制度

引航員是我國重要的高端人才，應盡量避免體制改革對人才隊伍穩(wěn)定性的負面影響。在經(jīng)費與業(yè)務量、人員規(guī)模相掛鉤的基礎上，逐步建立權責清晰、機制靈活的人事管理制度，完善激勵機制，確保引航員的收入不受改革的影響，維護引航員的工作積極性。著力推進社會保險制度改革，為引航員購買意外傷害保險，進一步完善引航機構工作人員年金制度，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、管理服務社會化的社會保險體系。

3.6 發(fā)揮社會監(jiān)督作用

（1）設立專門的監(jiān)督機構或部門，負責依據(jù)法律法規(guī)對引航機構的服務內(nèi)容、服務質(zhì)量等進行監(jiān)督管理，并定期調(diào)查引航機構的運營情況，了解其引航服務的具體情況;（2）完善績效評估機制，建立一套綜合性的評估體系，加強對引航機構運行的監(jiān)督和約束;（3）推行信息公開制度，讓引航機構定期向社會公眾公布其運營和服務情況，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

參考文獻：

[1] 眭凌. 中國引航發(fā)展的歷史沿革和策略分析[J]. 大連海事大學學報（社會科學版），2013（2）：77-80.

[2] 眭凌. 我國引航不能采用完全自由競爭模式的探討[J]. 中國港口，2012（12）：51-52.

[3] 薛一東. 推進引航管理體制改革提升引航整體水平[J]. 港口經(jīng)濟，2014（11）：59-61.

[4] 眭凌. 推進全國引航機構事業(yè)單位改革的探討[J]. 水運管理，2013（3）：38-42.