高校學(xué)生申訴制度的歷史演進(jìn)、運(yùn)行困境及完善路徑

劉馳

摘要：學(xué)生申訴制度是維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的重要制度安排。伴隨著教育立法理念的變化，其經(jīng)歷了艱難探索、發(fā)展完善和逐漸成熟的歷史演進(jìn)過程。檢視當(dāng)前學(xué)生申訴制度，仍存在學(xué)生申訴處理委員會(huì)職能發(fā)揮不夠、申訴處理程序有待細(xì)化、省級(jí)行政教育部門作用仍需加強(qiáng)、“兩投”事項(xiàng)處理程序亟待優(yōu)化等問題。對(duì)此，要從優(yōu)化學(xué)生申訴處理委員會(huì)審查程序和委員構(gòu)成比例、擴(kuò)大委員會(huì)審查權(quán)限、修改申訴期間學(xué)生處分或處理執(zhí)行原則、健全學(xué)生申訴程序等方面進(jìn)一步完善，真正使學(xué)生申訴制度符合當(dāng)前實(shí)踐變化，在維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益中發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：申訴;歷史演進(jìn);運(yùn)行困境;完善路徑

當(dāng)事人受到侵害時(shí)救濟(jì)權(quán)既是權(quán)利保障的最后一道屏障，也是傳統(tǒng)法律規(guī)范中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。申訴制度就是學(xué)生被處分后實(shí)現(xiàn)救濟(jì)權(quán)的重要制度之一。近年來，伴隨著依法治教進(jìn)程的加速推進(jìn)，學(xué)生權(quán)利保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng)，高校和學(xué)生的訴訟也呈遞增趨勢(shì)。據(jù)中國裁判文書網(wǎng)顯示，2014年涉及學(xué)生處分的案件為9件，2016年則猛增為21件，其后則保持年均20件的訴訟規(guī)模，其中多數(shù)案件高校處于敗訴地位。剖析這些案件發(fā)現(xiàn)，正是由于申訴制度這個(gè)最后“守門人”的作用沒有充分發(fā)揮，最終導(dǎo)致了學(xué)生合法權(quán)益和高校聲譽(yù)受損。自1983年《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》首次規(guī)定學(xué)生申訴制度至今，不可否認(rèn)的是，該項(xiàng)制度為限制高校學(xué)生處分權(quán)濫用、保障學(xué)生合法權(quán)益提供了重要作用，但理性面對(duì)2017版《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2017版《規(guī)定》）實(shí)施以來的學(xué)生申訴實(shí)踐，檢視現(xiàn)有學(xué)生申訴制度，仍需不斷創(chuàng)新完善。鑒于此，本文以政策文本為基礎(chǔ)，對(duì)學(xué)生申訴制度的歷史嬗變進(jìn)行梳理再現(xiàn)，凸顯其邏輯進(jìn)路，分析學(xué)生申訴制度的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出優(yōu)化路徑，以期為學(xué)生申訴制度的頂層設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)和科學(xué)參考。

一、改革開放以來學(xué)生申訴制度的歷史演進(jìn)

回望學(xué)生申訴制度近四十年變遷，可以說，伴隨著教育立法從管理法到權(quán)利法立法理念的發(fā)展變化，總體而言，它也經(jīng)歷了艱難探索、發(fā)展完善和逐漸成熟的歷史演進(jìn)之路。

（一）保護(hù)學(xué)生權(quán)益的萌芽：學(xué)生申訴制度的艱難探索

這一時(shí)間段指1977年8月13日全國高等學(xué)校招生工作會(huì)議召開至1990年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱1990版《規(guī)定》）頒布之前。我國學(xué)生申訴制度是伴隨著改革開放高等教育的恢復(fù)逐漸開始建立起來的。建國后尤其是1952年高等教育部成立，新中國高等教育進(jìn)入了發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期，國家也出臺(tái)了《關(guān)于高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍問題的幾點(diǎn)指示》《高等學(xué)校課程考試與考查規(guī)程》《各人民民主國家來華留學(xué)暫行管理辦法》《高等學(xué)校培養(yǎng)研究生工作暫行條例（草案）》等一系列學(xué)生管理工作制度。尤其影響很大的是《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》，它對(duì)新中國初期學(xué)生管理的許多重大問題做了比較詳細(xì)的規(guī)定。如首次規(guī)定了警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍四種學(xué)生紀(jì)律處分類型;將處分學(xué)生的權(quán)力歸屬于系務(wù)委員會(huì)，確定了系務(wù)委員會(huì)的組成議事規(guī)則和組成人員，奠定了后期黨政聯(lián)席會(huì)議的雛形。但遺憾的是，這一時(shí)期雖然在立法層面進(jìn)行了學(xué)生紀(jì)律處分的制度設(shè)計(jì)，但卻沒有學(xué)生申訴方面的條款內(nèi)容，顯而易見，保障學(xué)生合法權(quán)益的觀念尚未形成。

1977年8月13日全國高等學(xué)校招生工作會(huì)議在北京召開，高等教育事業(yè)逐漸恢復(fù)。此后，教育部先后頒布了以《高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理的暫行規(guī)定》和《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》為代表的一系列學(xué)生管理制度，這些制度體現(xiàn)出教育立法中保護(hù)學(xué)生權(quán)益精神的萌芽。具體到學(xué)生申訴制度而言，首次在部門規(guī)章中賦予了被處分學(xué)生申辯權(quán)和申訴權(quán)。《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》第42條規(guī)定：“處理結(jié)論要同本人見面，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。對(duì)本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查?！痹摋l明確規(guī)定了三個(gè)部分內(nèi)容：首先，處理決定與本人必須見面。這是對(duì)高校的義務(wù)性規(guī)定，處理結(jié)論必須和本人見面，可以防止背靠背，保證學(xué)生對(duì)學(xué)生處分的知曉權(quán)。其次，允許本人申辯、申訴和保留不同意見。這是首次賦予被處理學(xué)生申辯權(quán)和申訴權(quán)，通過這種賦權(quán)，在程序法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)了雙方地位的平等。最后，對(duì)本人的申訴，學(xué)校有責(zé)任進(jìn)行復(fù)查。這是對(duì)高校的義務(wù)性規(guī)定，既可以防止學(xué)生申訴的空轉(zhuǎn)，一定程度上也可以防止錯(cuò)誤處分行為發(fā)生。當(dāng)然，這一時(shí)期學(xué)生申訴制度的立法語言有一定口語化的痕跡，規(guī)范性還需要提高。同時(shí)，法條規(guī)定得較為籠統(tǒng)，比如，何為“見面”？如何“見面”？學(xué)生提出申辯、申訴的具體程序是什么？何為“復(fù)查”？哪個(gè)機(jī)構(gòu)“復(fù)查”？什么程序“復(fù)查”？這些都欠缺條款的具體規(guī)定。但不可否認(rèn)的是，這些變化仍具有巨大的進(jìn)步意義，不僅為改革開放初期學(xué)生申訴提供了一定的制度依據(jù)，也為其后申訴制度的發(fā)展奠定了良好的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）從“管理到保護(hù)”理念的轉(zhuǎn)變：學(xué)生申訴制度的發(fā)展完善

這一時(shí)期大致從1990版《規(guī)定》正式實(shí)施之后至2017版《規(guī)定》正式實(shí)施之前。這一時(shí)期，學(xué)生申訴制度的集大成者是1990版《規(guī)定》和2005年9月1日實(shí)施的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱2005版《規(guī)定》）。此階段的學(xué)生申訴制度明顯呈現(xiàn)出從對(duì)學(xué)生“有效管理”向“保護(hù)合法權(quán)益”理念轉(zhuǎn)變的基本導(dǎo)向。

1990版《規(guī)定》完全承襲了《全日制普通高等學(xué)校學(xué)生學(xué)籍管理辦法》第42條的立法語言。而2005版《規(guī)定》修訂時(shí)，學(xué)生申訴制度是其重點(diǎn)修改的內(nèi)容之一，不僅加大了學(xué)生申訴法條的比重，法條數(shù)量從之前的1條增加至5條，而且創(chuàng)新性設(shè)計(jì)了多項(xiàng)程序和實(shí)體內(nèi)容，完善了學(xué)生申訴的路徑安排，極大增強(qiáng)了申訴制度的操作性。首次規(guī)定了兩級(jí)申訴制度，它是指學(xué)生對(duì)學(xué)生處分或處理不服，可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出申訴，如果對(duì)委員會(huì)復(fù)查決定不服，也可以向省級(jí)教育行政管理機(jī)關(guān)申訴。兩級(jí)申訴制是針對(duì)1990版《規(guī)定》只規(guī)定了學(xué)校處理申訴的一級(jí)申訴制而言的，它首次把省級(jí)教育行政部門也納入受理學(xué)生申訴的機(jī)構(gòu)之內(nèi)。這樣既能引起學(xué)校對(duì)學(xué)生申訴工作的重視，也能督促省級(jí)教育行政部門及時(shí)加強(qiáng)對(duì)高校學(xué)生申訴工作的指導(dǎo)，有利于更好地維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益，保證申訴制度落到實(shí)處。同時(shí)，規(guī)定了學(xué)生申訴的處理機(jī)構(gòu)、組成人員、提出時(shí)間、處理時(shí)間等具體事項(xiàng)。一是明確了受理學(xué)生的法定機(jī)構(gòu)是學(xué)生申訴處理委員會(huì)，并對(duì)委員會(huì)的職權(quán)和人員構(gòu)成做了明確的規(guī)定，解決了學(xué)生向誰申請(qǐng)的問題。學(xué)校層面專門成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)專門受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴，學(xué)生申訴不再由二級(jí)學(xué)院進(jìn)行處理，避免了學(xué)院尷尬的角色定位。二是增加了申訴程序中的時(shí)限等要求，防止申訴事項(xiàng)的久拖不決。如提出學(xué)生提起申訴（5個(gè)工作日）、申訴處理委員會(huì)處理申訴（15個(gè)工作日）、學(xué)生二次提起申訴（15個(gè)工作日）與省級(jí)教育行政部門處理申訴（30個(gè)工作日）四個(gè)時(shí)限要求，既克服了學(xué)生提起申訴的拖延猶豫，也保證了各個(gè)環(huán)節(jié)的申訴處理能快速解決。2005版《規(guī)定》相比1990版《規(guī)定》而言，更加重視學(xué)生合法權(quán)益保護(hù)，完善了處理學(xué)生申訴的流程，體現(xiàn)了科學(xué)化、法制化、人性化的現(xiàn)代學(xué)生管理制度，它的很多制度都被2017版《規(guī)定》所繼承，是一部具有歷史意義的學(xué)生管理規(guī)定。

學(xué)生申訴制度的完善也推動(dòng)了司法實(shí)務(wù)的發(fā)展。從早期的學(xué)生對(duì)紀(jì)律處分不服起訴不予受理，如1997年，劉燕文在知曉自己未能獲得北京大學(xué)博士學(xué)位后，到北京市海淀區(qū)法院尋求司法救濟(jì)，法院以“尚無此法律條文”為由不予受理[1]，再到1998年田永不服北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)位證書案，甘露訴暨南大學(xué)案等一系列典型案件的審理，推動(dòng)了高校和學(xué)生權(quán)利與義務(wù)復(fù)歸原位，教育法律條款的內(nèi)涵得以明晰。典型案件的審理使得2005版《規(guī)定》法律條文煥發(fā)出生命活力，通過闡明內(nèi)涵落地生根，教育法律實(shí)施途徑更為通暢。[2]

（三）保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益理念的確立：學(xué)生申訴制度逐漸成熟

這段時(shí)期應(yīng)該從2017版《規(guī)定》正式實(shí)施至今。在當(dāng)前，我國教育行政訴訟受案范圍不可能全面放開的情況下，制定程序健全、操作規(guī)范的申訴條款就成為保障學(xué)生申訴權(quán)的重要途徑。[3]2017版《規(guī)定》條款設(shè)計(jì)體現(xiàn)了學(xué)生申訴制度逐漸成熟，也標(biāo)志著教育立法保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益理念的確立。

2017版《規(guī)定》相比2005版《規(guī)定》，制定和修改了大量條款，將學(xué)生申訴條款獨(dú)立編成第6章，與原所在第5章獎(jiǎng)勵(lì)與處分并列，并將具體條款從6條增至7條，體現(xiàn)出學(xué)校處分權(quán)和處分救濟(jì)權(quán)的同等重要地位。一是拓寬了學(xué)生申（投）訴對(duì)象的范圍。在保留學(xué)生向省級(jí)教育行政部門申訴權(quán)的基礎(chǔ)上，新增“兩投”條款，即學(xué)生可以投訴學(xué)校及其工作人員的違規(guī)行為和做出學(xué)生處分所依據(jù)的規(guī)章制度。二是增加了學(xué)生申訴處理委員會(huì)的眾多強(qiáng)制性條款。在人員組成上，強(qiáng)化法律專業(yè)性，不僅要求必須將法律事務(wù)負(fù)責(zé)人納入到委員會(huì)中，還規(guī)定可邀請(qǐng)校外法律、教育等方面專家參加;在制度建設(shè)上，必須健全委員會(huì)組成與工作規(guī)則，提供必要條件，保證其客觀、公正履行職責(zé);在權(quán)限設(shè)置上，賦予了學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)為有必要時(shí)，建議學(xué)校暫緩執(zhí)行學(xué)生處分決定的權(quán)力，或者學(xué)生申訴處理委員會(huì)認(rèn)為處分事實(shí)、依據(jù)、程序等存在問題時(shí)建議撤銷或變更學(xué)生處分的權(quán)力，這些規(guī)定避免了不當(dāng)處分在審查期間造成不可挽回的后果。三是增加了省級(jí)教育行政部門針對(duì)學(xué)生申訴的處理類型。新《規(guī)定》第63條要求，省級(jí)教育行政部門在處理學(xué)生申訴時(shí)，可以針對(duì)不同情況分別作出予以維持、責(zé)令學(xué)校予以撤銷、責(zé)令學(xué)校變更或重新作出決定的處理決定，填補(bǔ)了2005版《規(guī)定》的空白。四是修改了學(xué)生提出申訴時(shí)限條款。將學(xué)生提起申訴時(shí)間由5日延至10日，特殊情況下，最長(zhǎng)可達(dá)6個(gè)月，最大限度維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益。2017版《規(guī)定》結(jié)合學(xué)生管理實(shí)際，制定了程序健全的學(xué)生申訴條款，使學(xué)生申訴流程更具操作性和規(guī)范性。以上立法設(shè)計(jì)，契合了教育領(lǐng)域“學(xué)生權(quán)利保護(hù)法”的立法宗旨。對(duì)學(xué)生處分采取的謙抑立法態(tài)度，體現(xiàn)了學(xué)生申訴制度更尊重學(xué)生主體地位，突出了以維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益為主的立法理念。[4]

二、高校學(xué)生申訴制度的運(yùn)行困境

學(xué)生申訴制度經(jīng)過近四十年的發(fā)展，可以說，設(shè)計(jì)更加合理，實(shí)際操作性更強(qiáng)。尤其是2017版《規(guī)定》出臺(tái)后，有效指導(dǎo)了學(xué)生申訴實(shí)踐的開展，促進(jìn)了學(xué)生管理法治化工作的推進(jìn)。但檢視2017版《規(guī)定》實(shí)施至今近三年的實(shí)踐運(yùn)行，發(fā)現(xiàn)仍存在一些實(shí)踐運(yùn)行和制度設(shè)計(jì)方面的問題。

（一）學(xué)生申訴處理委員會(huì)職能發(fā)揮不夠

各個(gè)學(xué)校雖然成立了學(xué)生申訴處理委員會(huì)，按照2017版《規(guī)定》，組成人員也由學(xué)校相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、教師和學(xué)生代表及負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人構(gòu)成。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，雖然學(xué)校負(fù)責(zé)法律事務(wù)負(fù)責(zé)人（一般為校辦負(fù)責(zé)人）參加委員會(huì)會(huì)議，但并不必然具有法律背景，而且有些負(fù)責(zé)人法治思維不強(qiáng)，導(dǎo)致立法目的未能實(shí)現(xiàn);委員整體法律意識(shí)薄弱，同時(shí)由于對(duì)組成人員比例沒有規(guī)定，導(dǎo)致大量高校行政干部進(jìn)入委員會(huì)，使其成為一個(gè)行政機(jī)構(gòu)的微縮版。因此，學(xué)生申訴處理委員會(huì)行政色彩濃厚，委員法律思維能力薄弱。雖然學(xué)生申訴有成功的例子，但基本上以失敗告終，最終導(dǎo)致大量的學(xué)校和學(xué)生之間的糾紛進(jìn)入省級(jí)層面的處理環(huán)節(jié)或進(jìn)入司法程序，學(xué)生申訴處理委員會(huì)作用發(fā)揮不夠，一定程度上喪失了在學(xué)生申訴處理委員會(huì)框架內(nèi)對(duì)錯(cuò)誤學(xué)生紀(jì)律處分進(jìn)行糾正的機(jī)會(huì)。

（二）省級(jí)教育行政部門作用有待加強(qiáng)

從上述歷史沿革可知，2005版《規(guī)定》將學(xué)生申訴只由學(xué)校受理的一級(jí)申訴制轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉?jí)申訴制，是學(xué)生申訴制度的一個(gè)歷史性飛躍，符合當(dāng)時(shí)學(xué)生工作和司法審判實(shí)踐的發(fā)展。可以說，省級(jí)教育行政部門的參與，一定程度上促使高校學(xué)生紀(jì)律處分行為更加規(guī)范。但是，2017版《規(guī)定》在修訂時(shí)，雖然對(duì)省級(jí)教育行政部門的處理意見做出了詳細(xì)分類，但是，仍然繼承了2005版《規(guī)定》兩級(jí)申訴的立法精神。隨著形勢(shì)的發(fā)展，兩級(jí)申訴制度設(shè)計(jì)效能逐漸下降，省級(jí)教育行政部門的監(jiān)督作用減小。根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議不服才可以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，而對(duì)于申訴處理則不能提起行政訴訟。由于制度設(shè)計(jì)中缺乏行政復(fù)議環(huán)節(jié)，省級(jí)教育行政部門不用承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因此省級(jí)教育主管機(jī)關(guān)的申訴結(jié)果往往比較草率。從現(xiàn)有陜西省近三年相關(guān)學(xué)生申訴案例分析看，省級(jí)教育行政部門基本上都是做出了維持結(jié)論，導(dǎo)致大量涉及開除學(xué)籍和退學(xué)的學(xué)生處分或處理最終走上了訴訟程序，加重了司法負(fù)擔(dān)。

（三）學(xué)生申訴處理程序還有待細(xì)化

2017版《規(guī)定》雖然對(duì)學(xué)生提起申訴的程序有較為健全的安排，但是，面對(duì)每年增多的紀(jì)律處分糾紛和學(xué)生法治意識(shí)的提升，學(xué)生申訴的處理程序還需要進(jìn)一步細(xì)化。如2017版《規(guī)定》僅要求學(xué)校應(yīng)當(dāng)制定學(xué)生申訴具體辦法，同時(shí)要求健全學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成與工作規(guī)則，保證客觀公正履行職責(zé)。但是，關(guān)于如何保證公正、客觀并沒有硬性的規(guī)定。目前，在實(shí)際的操作中，學(xué)生申訴處理委員會(huì)處理學(xué)生申訴時(shí)，往往依據(jù)學(xué)生申訴材料和紀(jì)律處分相關(guān)證據(jù)材料采取書面審查的辦法做出審查復(fù)查結(jié)論，缺少和被處分學(xué)生及做出處分的部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)聽證對(duì)抗的環(huán)節(jié)。這種做法最大的弊端是缺少了對(duì)相關(guān)證據(jù)來源的審查，導(dǎo)致有些缺乏效力的證據(jù)成為了定案的依據(jù)。另外，2017版《規(guī)定》要求委員會(huì)的處理結(jié)果告知申訴人，但對(duì)告知形式、告知內(nèi)容都缺乏詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致告知程序成為一個(gè)模糊籠統(tǒng)地帶，又引發(fā)了大量新的爭(zhēng)議。

（四）“兩投”事項(xiàng)處理程序有待進(jìn)一步優(yōu)化

2017版《規(guī)定》的主要變化之一就是在學(xué)生申訴章節(jié)增加了關(guān)于“兩投”的規(guī)定。兩投是指既可以對(duì)侵害其合法權(quán)益的學(xué)校及其工作人員投訴，也可以對(duì)學(xué)校制度投訴。通過這種立法設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)生對(duì)紀(jì)律處分、學(xué)校及其工作人員和依據(jù)制度的維權(quán)全覆蓋。但是，由于2017版《規(guī)定》同時(shí)要求，只有學(xué)校所在地省級(jí)教育行政部門有權(quán)受理學(xué)生上述投訴，學(xué)校相關(guān)機(jī)構(gòu)并不是法定的受理主體，導(dǎo)致大量的“兩投”案例涌入了省級(jí)教育行政部門，這些部門要么沒有時(shí)間受理，即使受理，通常情況下也是批轉(zhuǎn)至學(xué)校先行處理。而實(shí)際上，這些年隨著學(xué)校依法治教工作的開展，很多高校對(duì)“兩投”情形很重視，但根據(jù)2017版《規(guī)定》卻不能先行受理并進(jìn)行審查。這種制度設(shè)計(jì)不僅增加了行政部門負(fù)擔(dān)，學(xué)校也失去了先行糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，不利于“兩投”事項(xiàng)的快速解決，也浪費(fèi)了國家的行政資源。

三、高校學(xué)生申訴制度的完善路徑

學(xué)生申訴制度是學(xué)生利用訴訟救濟(jì)權(quán)利的前置程序，是規(guī)約學(xué)校管理權(quán)合法行使，及時(shí)糾偏失當(dāng)?shù)膶W(xué)校管理行為，保障學(xué)生合法權(quán)益的有效制度。[5]要充分發(fā)揮學(xué)生申訴制度的重要作用，就必須使其符合學(xué)生法治化工作發(fā)展實(shí)際，克服實(shí)踐中的運(yùn)行困境，不斷創(chuàng)新和完善現(xiàn)有制度，真正實(shí)現(xiàn)有效性和實(shí)效性、原則性和靈活性的高度統(tǒng)一。

（一）完善學(xué)生申訴處理委員會(huì)審查程序，將聽證、回避等引入議事程序

回避和聽證是行政法領(lǐng)域非常重要的程序。《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政處罰法》對(duì)此都有明確的規(guī)定?；乇艹绦蚴侵复嬖诳赡苡绊懓讣幚淼乃痉ㄈ藛T及時(shí)退出訴訟的程序。聽證程序則是聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證，然后根據(jù)雙方質(zhì)證和材料做出決定的一種程序。上述程序在保證公平審理和保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益方面發(fā)揮了重大作用。為了更好發(fā)揮申訴的糾紛解決功能，防止學(xué)生申訴處理程序流于形式，真正落實(shí)2017版《規(guī)定》中學(xué)生申訴處理委員會(huì)必須“客觀、公正履行職責(zé)”的審查要求，如西北政法大學(xué)、陜西科技大學(xué)等高校已經(jīng)將以上兩個(gè)程序引入到學(xué)生申訴處理委員會(huì)復(fù)查程序中，最大限度防止了公權(quán)力對(duì)被處分學(xué)生合法權(quán)益的侵害。從實(shí)際調(diào)研結(jié)果看，這些學(xué)校的學(xué)生申訴處理委員會(huì)都做出過建議撤銷或變更的復(fù)查意見，委員會(huì)逐漸邁上了獨(dú)立專業(yè)的發(fā)展方向。因此，學(xué)生申訴制度進(jìn)行下一步修訂時(shí)，可將回避和聽證納入學(xué)生申訴處理委員會(huì)審查程序中。在回避方面，可仿照訴訟法領(lǐng)域之規(guī)定，對(duì)委員回避對(duì)象、啟動(dòng)方式、提出時(shí)間等做出具體的規(guī)定。在聽證程序方面，聽證方式可采取申請(qǐng)聽證和強(qiáng)制聽證兩種。申請(qǐng)聽證適用于所有處理或處分，在學(xué)生申請(qǐng)后實(shí)施;指定聽證即必須組織的聽證，可將開除學(xué)籍或強(qiáng)制退學(xué)等重大學(xué)生處理或處分列入必須聽證的范疇，盡可能保證學(xué)生的合法權(quán)益。通過這些程序化的設(shè)置，保障學(xué)生申訴處理委員會(huì)復(fù)查的公平和公正，最大限度保護(hù)學(xué)生的權(quán)益。

（二）明確學(xué)生申訴處理委員會(huì)委員比例構(gòu)成，提升委員會(huì)專業(yè)性和廣泛性

學(xué)生申訴處理委員會(huì)處理學(xué)生申訴，雖然表面看似是一個(gè)學(xué)生管理的常態(tài)行為，但實(shí)際上，由于更多是對(duì)紀(jì)律處分證據(jù)等實(shí)體和程序方面的審查，因此，保證具有一定法律素養(yǎng)尤其是對(duì)學(xué)生紀(jì)律處分法律業(yè)務(wù)精通的人員進(jìn)入委員會(huì)就顯得尤為關(guān)鍵。雖然校外專家在2017版《規(guī)定》中只是一個(gè)可選項(xiàng)，但如果學(xué)校負(fù)責(zé)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不具有法律學(xué)科背景，可設(shè)置實(shí)體條件，保證法律顧問作為校外法律專家參加委員會(huì)，體現(xiàn)委員會(huì)的專業(yè)化水平。另外，為了更好地體現(xiàn)學(xué)生申訴處理委員會(huì)的多元化，在修訂制度時(shí)可將教師和學(xué)生代表的比例予以明確規(guī)定，并輔以專門的產(chǎn)生機(jī)制，杜絕委員會(huì)行政化的發(fā)展趨勢(shì)。

（三）擴(kuò)大學(xué)生申訴處理委員會(huì)審查權(quán)限，將“兩投”事項(xiàng)納入受理范圍

2017版《規(guī)定》第65條雖然增加了學(xué)生針對(duì)學(xué)校及其工作人員違規(guī)行為和學(xué)校規(guī)章制度投訴的權(quán)利，但根據(jù)規(guī)定，學(xué)生只能選擇直接向省級(jí)教育行政部門投訴，學(xué)生申訴處理委員會(huì)無權(quán)審查。這一規(guī)定與現(xiàn)行《中華人民共和國教育法》第43條相沖突。根據(jù)后者規(guī)定，如果學(xué)校、教師侵犯學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，受教育者可提出申訴或者依法提起訴訟?？梢?，法律已經(jīng)規(guī)定了學(xué)生可以就學(xué)校及工作人員的侵權(quán)行為向?qū)W校提出申訴，因此學(xué)生申訴處理委員會(huì)的審查內(nèi)容應(yīng)僅由“學(xué)生處理和處分決定”擴(kuò)展至“學(xué)校及其工作人員的違規(guī)行為和學(xué)校規(guī)章制度”，即對(duì)學(xué)生申訴和投訴事項(xiàng)都可以進(jìn)行先期審查。這樣修改既符合立法精神，同時(shí)也減少了省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的工作壓力，給學(xué)校一個(gè)內(nèi)部審查糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。

（四）修改學(xué)生申訴期間學(xué)生處理或處分的執(zhí)行原則，以暫緩執(zhí)行為原則，不暫緩執(zhí)行為例外

2017版《規(guī)定》有一個(gè)重大修改，就是增加了學(xué)生申訴處理委員會(huì)對(duì)學(xué)生處分或處理的暫緩執(zhí)行建議權(quán)。從其第61條規(guī)定可知，在學(xué)生申訴期間，學(xué)生處理或處分是以不暫緩執(zhí)行為原則，除非學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出暫緩執(zhí)行建議，才可能暫緩執(zhí)行。這雖然和行政復(fù)議期間行政具體行為的執(zhí)行原則一致，但實(shí)際上，被處分學(xué)生的實(shí)際危害性較小，和傳統(tǒng)的行政違法行為有很大差別，且學(xué)生培養(yǎng)還是以教育為主，加之有可能影響學(xué)生申訴期間獲得獎(jiǎng)勵(lì)等其他權(quán)利。因此將此原則修改為“以暫緩執(zhí)行為原則，不暫緩執(zhí)行為例外”，即在學(xué)生申訴期間，除非該學(xué)生可能會(huì)對(duì)校園安全造成實(shí)質(zhì)性威脅，否則可暫緩執(zhí)行。這既是行政法“比例原則”的內(nèi)在要求，也可避免錯(cuò)誤學(xué)生處分或處理在學(xué)生申訴期間給學(xué)生造成更大的傷害。

（五）改變學(xué)生對(duì)重大處分或處理的申訴程序，把兩級(jí)申訴制改為一申訴一復(fù)議制

這里的學(xué)生重大處分或處理是指強(qiáng)制退學(xué)、開除學(xué)籍、不發(fā)放學(xué)歷證書或?qū)W位證書等直接影響學(xué)生受教育權(quán)的處分或處理，而對(duì)于警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、限制獲得學(xué)術(shù)和榮譽(yù)稱號(hào)等不影響受教育權(quán)的處分或處理則不在討論的范圍。根據(jù)2017版《規(guī)定》精神，由于學(xué)生申訴程序?qū)嵭小皟杉?jí)申訴制”，因此，如果學(xué)生對(duì)省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)申訴處理結(jié)果不服，不能將該機(jī)關(guān)作為行政訴訟對(duì)象。而如果是行政復(fù)議，如果學(xué)生對(duì)復(fù)議結(jié)果不服，則可以復(fù)議機(jī)關(guān)作為訴訟對(duì)象。因此建議將學(xué)生對(duì)重大處分或處理的申訴由現(xiàn)行的兩級(jí)申訴制改為一申訴一復(fù)議制。即，學(xué)生先向其所在高校學(xué)校申訴處理委員提出申訴，如對(duì)復(fù)查決定有異議，再向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出復(fù)議，申訴和復(fù)議程序全部處理完后仍對(duì)結(jié)果不服的，學(xué)生可以省級(jí)教育行政部門為被告進(jìn)入行政訴訟程序。這樣既可以落實(shí)省級(jí)教育行政部門責(zé)任，形成對(duì)高校的有效監(jiān)督，保障學(xué)生合法權(quán)益，也能避免大量糾紛直接進(jìn)入司法程序，造成司法資源浪費(fèi)。

綜上所述，學(xué)生申訴制度肩負(fù)著規(guī)范學(xué)校紀(jì)律處分權(quán)合法行使，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益的最后防線使命，有著非常重要的意義。學(xué)生申訴制度應(yīng)根據(jù)學(xué)生申訴的現(xiàn)實(shí)困境，及時(shí)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和立法修訂，使之更好適應(yīng)和服務(wù)于實(shí)踐需求，這既是制度實(shí)施的必然法律步驟，也是學(xué)生管理實(shí)務(wù)中的必然要求。相信健全完善的學(xué)生申訴制度，會(huì)更好地促進(jìn)學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)和推動(dòng)依法治教的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）