宅基地使用權(quán)繼承制度的問題與對策研究

摘要：新型城鎮(zhèn)化背景下，我國的農(nóng)村人口不斷流入城市，近日自然資源部明確答復(fù)城鎮(zhèn)戶籍子女可繼承宅基地使用權(quán)，但在具體的實(shí)施過程中仍有落實(shí)不到位的情況。本文對現(xiàn)有宅基地使用權(quán)繼承制度現(xiàn)存問題進(jìn)行剖析，認(rèn)為存在使用權(quán)人主體身份不明確、繼承客體范圍不明確和繼承時間無限制的問題，并提出相應(yīng)解決對策。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);繼承制度

一、引言

農(nóng)村“三塊地”問題一向備受關(guān)注，近日，自然資源部經(jīng)與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家稅務(wù)總局協(xié)商，對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”作出明確答復(fù)：農(nóng)民的宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍的子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。不僅保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，也在很大程度上為進(jìn)城落戶的農(nóng)民留出退路，進(jìn)一步鼓勵更多人口遷往城鎮(zhèn)，助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、宅基地使用權(quán)繼承制度的現(xiàn)存問題

這一答復(fù)意義重大，不僅明確了宅基地使用權(quán)繼承主體的身份限制，也符合我國“房地一體”的基本原則，但在具體的實(shí)施過程中，宅基地使用權(quán)的繼承仍然存在一些不可回避的問題。

（一）宅基地使用權(quán)人主體身份不明確

在《物權(quán)法》和《土地管理法》中，未對宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行明確規(guī)定，在理論研究及具體實(shí)踐中，依據(jù)土地管理法中對“一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，有將宅基地使用權(quán)人主體身份認(rèn)定為“戶”的，也有認(rèn)定為戶主的。如果戶是宅基地的使用權(quán)權(quán)利主體，在繼承時是否需要把宅基地作為共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割后繼承，如果戶主是宅基地的使用權(quán)權(quán)利主體，那是否能將宅基地作為戶主的個人遺產(chǎn)進(jìn)行繼承，這樣不同的主體身份認(rèn)定將會直接對宅基地繼承產(chǎn)生影響。

（二）繼承客體的范圍不明確

根據(jù)《物權(quán)法》中的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指使用權(quán)人有權(quán)依法利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施。當(dāng)宅基地上有建造的房屋時，房屋作為公民財(cái)產(chǎn)可以合法繼承，房地不可分割，宅基地也相應(yīng)地進(jìn)行繼承;但宅基地上沒有建造房屋或已建造房屋滅失時，閑置的宅基地是否還能繼承，這一問題使得宅基地繼承范圍模糊，相關(guān)規(guī)定中也并未明確。

（三）繼承期限沒有限制

根據(jù)現(xiàn)行無償無期限的宅基地取得制度，宅基地的使用期限并未有具體規(guī)定限制。但是，這樣就會導(dǎo)致宅基地只要存在地上的房屋和附屬設(shè)施，宅基地使用權(quán)就一直無限期地存續(xù)，從而造成農(nóng)村土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，并且使得一部分農(nóng)戶會擁有自身申請審批以外的宅基地，產(chǎn)生繼承祖宅導(dǎo)致的一戶多宅現(xiàn)象。

三、宅基地使用權(quán)繼承制度構(gòu)建的對策建議

城鎮(zhèn)戶籍子女可繼承宅基地使用權(quán)被明確彰顯了政策和制度的進(jìn)步，為了能夠讓宅基地使用權(quán)繼承真正落實(shí)到位，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受損，還可以從以下幾個方面來推進(jìn)：

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)

對《繼承法》《物權(quán)法》《土地管理法》等相關(guān)法律中關(guān)于宅基地的規(guī)定進(jìn)行明確和補(bǔ)充，賦予宅基地完整的用益物權(quán)屬性，明確宅基地使用權(quán)人“戶”的具體規(guī)定，體現(xiàn)宅基地使用權(quán)人的主體身份，并在法律條文中補(bǔ)充宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)規(guī)定，包括對宅基地繼承的限定條件和繼承人的身份限制等，從法律層面進(jìn)一步保障宅基地使用權(quán)繼承制度的落實(shí)。

（二）明確可繼承宅基地的范圍

對于長期空置未建造房屋或已建造但房屋滅失的宅基地，由于其沒有地上房屋等農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，可以在由集體經(jīng)濟(jì)組織自行討論后決議如何制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并在與農(nóng)戶協(xié)商后通過集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行回收利用，提高農(nóng)村土地利用效率，減少宅基地閑置浪費(fèi);對于存在地上附著物的宅基地，由于地上房屋是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)一同繼承其宅基地使用權(quán)，若不承認(rèn)對宅基地的繼承權(quán)，將意味著同樣無法繼承地上房屋，這樣會無法有效保障農(nóng)民的個人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在宅基地繼承后，應(yīng)當(dāng)規(guī)定繼承人建新必須拆舊，以此保證宅基地的利用效率，避免一戶多宅現(xiàn)象的不良循環(huán)。

（三）明確繼承年限

首先需要對宅基地原始取得年限進(jìn)行合理的限制，在此基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)繼承時也應(yīng)當(dāng)考慮年限的限制。當(dāng)宅基地使用權(quán)發(fā)生繼承時，若原宅基地取得年限到期，則可以由村集體進(jìn)行回收，并對其地上房屋進(jìn)行補(bǔ)償;若原取得年限尚未到期，則按期限繼承。通過限制持有年限，在保障農(nóng)民居住權(quán)益的同時，盤活閑置宅基地，提高農(nóng)村土地利用效率。

四、結(jié)語

目前對于城鎮(zhèn)戶籍子女可繼承宅基地使用權(quán)的明確，彰顯了“民有所呼，政有所應(yīng)”的政策暖意，也在很大程度上通過法律和制度的手段紓解了社會焦慮。相信在進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建更加完善的繼承制度，能夠既保障農(nóng)民和其子女的合法權(quán)益，又能提高農(nóng)村土地利用效率，避免產(chǎn)生宅基地閑置浪費(fèi)，從而深化宅基地制度改革、助力鄉(xiāng)村發(fā)展。

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首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2018級土地資源管理研究生? 李哲